双重授权逻辑冲突中的乡政村治

[摘 要]村民自治是改革开放后我国根据农村经济社会的发展状况，所实行的基层社会管理体制。从国家建构的角度去考察可以发现，乡村的自治权利来源于国家政权的让渡和授予。在当前制度不完备的情况下，“乡政村治”体制运转中经常出现乡镇政权凭借其对权力和资源占有的优势地位，将压力转嫁给自治乡村，从而对村民自治造成了侵蚀和损害。理顺“乡政”与“村治”的关系是实现“乡政村治”体制良性运转的前提。村民自治本质上是授权自治，由此构成乡镇政权与自治村庄之间的双向制约关系，乡村协助乡镇完成国家政权的任务构成了乡镇政权保障村民自治的前提。

[关键词]国家建构；乡政村治；授权自治；村民自治；国家授权

[中图分类号] D422.6

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）04-0084-08

[收稿日期]2014-12-10

[作者简介]李晓鹏（1984- ），广东石油化工学院文法学院讲师、政治学博士，华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心兼职研究员，主要从事政治发展与基层治理研究。

村民自治是改革开放以来我国农村建设和发展的又一大创举，它与家庭联产承包制一起，开启了20世纪80年代以来我国农村经济社会的全面变革。家庭联产承包制实现了农村的经济自由，而村民自治则推动了农村的政治民主，农村的经济自由和政治民主成为改革开放后的中国走向自由和民主的象征，也成为中国市场经济建设和民主政治建设的基石。村民自治以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的主导精神，由经村民民主投票、公开选举产生并接受村民直接监督的村民委员会为主体管理乡村公共事务，带领村民发展乡村社会，从而推动了中国政治管理和基层治理模式的转型与变革。与此同时，村民委员会也代表村民向乡镇或更高层级的国家政权机构提出村民的利益诉求、表达村民的意愿要求，以维护和实现村民的利益。村委会也就成了居于国家政权与乡村社会之间的渠道，而乡镇则成为代表国家政权直接与乡村社会打交道的最基层政府，基层政府与乡村社会由此形成了“乡政村治”的互动局面。

一、国家建构：国家政权的下渗与控制

国家并不是与生俱来的，而是人类社会发展到一定阶段的政治塑造。国家为了巩固政权的稳定、履行政治功能，就必须塑造一定的政治架构来帮助国家维护统治，管理社会，由此就形成了国家的建构。“国家建构”（state-building）是一个过程描述，指的是“国家能力和功能强化的过程”[1]，在这个过程中国家的权力不断得到提升和强化，从而逐步加深了对社会的渗透与控制。作为从西方引入的政治学理论，“国家建构”所描述的是近代以来西欧各国不断强化和扩展国家政权尤其是中央政权的权力范围、完善国家功能的历史进程，其焦点在15～17世纪，基础则是对西欧中世纪封建社会的“区域性和地方性的、非常碎片化的政治景观”、以及专制王权应对这种“权力的极端去中心化”而进行的“重建从中央到外围的国家权威，并反击地方精英根深蒂固、养尊处优的抵制”的努力[2]（P20）。在这一进程中，西欧各国先是通过战争强化中央政权，并通过非私人占有的、专业化的、忠于中央权威的等级官僚制将裁决、惩罚、管理、吸纳、认证等体制向地方延伸并强化，从而实现从中央政府到基层社会的直接统治，最终建立起类型有所差异的中央集权体制。如蒂利所言，“日益增长的战争规模和通过商业、军事和外交相互作用交织到一起的欧洲国家体系最终把发动战争的优势给了那些能够运用大规模常规军队的国家；能够结合大量农村人口、资本家和相对商业化经济的国家获得了成功。”[3]（P64）强制和资本的结合，辅之以发动战争和整合社会过程中所建立起的认同——这种认同是超越了血缘、家庭等传统界限而建立在对单一的民族主权的认同、忠诚和支持之上的，构成了近代西欧的国家建构的基本要素。现代国家是西欧国家建构的结果，它包含两个部分：民族国家与官僚国家。前者象征着以单一民族为中心的、特定区域（国界）内的政治认同，而后者则表现为从中央政权到地方社会的专业化、等级制的统治，由此中央政权拥有了直接统治基层社会的能力，并可通过垄断的强制力维护与强化这种统治，这也是现代国家区别于西欧封建制度下的“传统国家”的根本所在。

实际上，早在秦汉时期，中国就在较短的时间内建立起了强大的中央集权体制，并通过效忠于皇权的官僚体制实现了中央政权对地方社会的直接统治。与西欧封建制度下权力极为有限的、受制于大小贵族领主的王权相比，中国的君主享有绝对的专制权力，“而号称皇帝者，乃复有号令天下之实权焉”[4]（P371）。尤其是宋代实行保甲制以后，国家政权最终实现了对于乡村社会的全面控制，“保甲制削弱了乡里社会的自治色彩，使乡里组织完全成为统治者的工具”[5]（P29），中国的官僚国家由此定型，并也建立起了以儒家伦理为基础的社会认同，可以说已经基本具备了西方的“现代国家”的基本形态。但近代以来，随着外部压力和冲击的增强，开始了被动现代化的中国却产生了中央集权体制的解构，“国家政权内卷化”[6]（P41）动摇了中央政权全面控制乡村社会的根基，并由辛亥革命终结了统一的中央集权体制。面对辛亥革命以后中央权威崩溃、地方分裂混乱的局面，从大革命开始，中国也开始了对于现代国家的建构历程。随着新中国的成立，面对巩固新生政权和快速工业化的压力，共产党领导下的国家政权也将中央权力大范围深层次地向社会扩张，最终形成了“全能主义”（totalism）的国家政治体制。尤其是农业集体化和人民公社体制的建立，使得现代以来以实现中央政权对基层社会完全控制为目标的“国家建构”初步完成，中国才具备了西欧意义上的“现代国家”的政治形态。

新中国成立以后，为解决赶超型现代化的快速工业化要求与农业发展不能满足工业建设需要的矛盾，中央政府于1954年在全国实行农产品的统购统销政策，从而通过行政权力加强了对农村生产经营活动的控制，限制农民的经济自由的同时实际上也取消了在中国农村延续几千年的市场交易；在全国开展的农业合作化运动，进一步将农村和农民纳入国家行政权力的直接监控之中，最终在全国范围内建立起了人民公社体制，将农民从身份到行动都纳入到国家政权的直接管控之下。“三级所有、队为基础”的体制使国家可以直接控制农业生产、农民生活和福利分配，农民没有对农业生产进行选择的权利与自由，更谈不上独立自主的空间。在高度政治化的“党政合一、政社合一”的人民公社体制下，任何试图反对、或者仅仅游离于集体化和人民公社外的个人，都将受到国家强制的规束，“公社以下的各级生产组织同时可以实施专政功能，凡是不顺从高指标和军事化管理的人均可作为‘阶级敌人对待”[7]，高压政治下的农民只能在严密且强大的国家管制下生产与生活。也正是从集体化和人民公社时期开始，新中国的国家权力扩张到顶峰，无论是传统时代还是西欧近代的绝对主义国家的国家权力都无法与之相比，这不仅意味着国家政权对农村社会实现了彻底控制，也标志着中国的现代国家建构达到顶峰，这一形态直至改革开放才逐步消解。

二、国家授权：村民自治的合法性来源

中国自秦帝国以来，历代统治者充分吸取分封制造成分散和混乱的政治局面的教训，不断强化国家权力对地方社会的控制，两千多年来在中国就不存在自发的独立的村庄自治的空间。进入20世纪后，迫于各方压力，清末新政将地方自治作为政治改革的构成要素之一，但并非建立在普选制基础上的地方自治只能是纸上谈兵；而民国期间阎锡山在山西推行的“村制”也没有改变专制的本质特征。随着推动内战和巩固统治的需要，南京国民党政府在1934年又重新推行“保甲制”，结果此时的中国政治既无高层民主，也无基层自治。可见自秦以来建立起统一的中央集权体制后，两千多年来中国并没有真正意义上的“乡村自治”的存在。新中国成立后，为巩固新生政权并应对快速工业化的压力，自上而下的中央集权体制重新建立起来并进一步强化，下级政权作为上级政权的衍生，从上级政权处获得授权履行统治和管理职能，由此确立了层层下渗的“委托—代理”关系，而生产队则作为国家政权的基层代理而运作。

人民公社实现了对农业生产和农民生活的全面控制，而农民也被动地参与到政治生活之中，这是一种半军事化的管理体制，其经济基础是农业生产资料的集体所有。随着1978年农村家庭联产承包责任制的推行，权力高度集中的人民公社管理体制也失去了经济基础，“‘包产到户还从根本上打破了人民公社时期‘一大二公的体制，使农民获得了身心自由，为村民自治的产生提供了有主体性的农民”[8]（P27），由此也提出了改革乡村管理体制的要求。面对人民公社体制难以有效运行而造成乡村公共事务管理的真空，1980年在广西宜州的合寨村，村民自发组织起来建立起中国第一个村民委员会，并通过民主选举的方式产生了村委会成员，以管理村庄的集体事务，由此开启了我国村民自治的大门。1982年第五届全国人大修改宪法，将“人民公社”恢复为乡镇政府，确立了乡镇政府作为基层国家政权的政治地位，同时肯定并推动村民委员会的建立。村庄通过建立村民委员会而实行自治，并接受乡镇政权的指导和协助乡镇政府的工作，由此形成了“乡政村治”的基层政治结构，这也就意味着国家政权无法对乡村进行全面和彻底的控制了。村民委员会作为乡村的自治主体，由村民直接选举产生，在民主管理村庄公共事务的同时，接受乡镇的指导配合乡镇完成国家任务；同时村民委员会作为村庄自治权力的代理行使者，代表村民向乡镇党委政府反映村民的合理诉求，维护村民的合法权益。从法理上看，乡镇政权与自治村庄是地位平等的、相互独立的、以“指导—协助”关系为基础而互动的基层组织[9]（P84），乡镇、村委会、村民关系如下图所示：

村民自治在中国幅员最为广大的乡村实现了基层民主，将宪法赋予人民当家作主的权利落到了实处。由此，广大农民不再是人民公社体制下国家政治动员的对象，而是有自主意志、个人利益的社会行动个体；村民委员会也不再如人民公社体制下“人民公社——生产大队”那样作为乡镇政权的延伸，而是由村民通过直接选举产生的村庄公共事务的管理主体。但村民自治并非是应然的，究其本质而言，村民自治的空间来源于国家政权的让渡，是国家政权对乡村社会进行管理和监控的模式调整，“村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会抽取资源，在政治上采用的是一种新的控制方法”[5]（P234）。家庭联产承包责任制的实施剥离了通过国家政权集体化、集权化地实现对乡村社会与农民生活的全面控制的经济基础，而经济自由且身份独立了的农民也需要新型的乡村公共事务管理方式，因此，在村庄范围内实行基层自治就成为了必然选择。同时，村民委员会在全国范围内的普遍建立和村民自治的全面推行，也是依靠国家政权的鼓励与规范，是“国家政策推动的结果，是与‘政社分开直接相关的”[8]（P36），国家通过宪法和《村民委员会组织法》规范村委会的产生形式和管理权限，并明确乡镇政权对村民委员会的“指导关系”。由此可见，村民自治的政治空间和村委会对乡村公共事务的管理权力，都是来源于国家政权的授予，“村民自治是一项自下而上生成、又自上而下推行的农村基层治理制度”[9]（P4），国家政权的让渡与授权是村民自治的合法性基础，有学者甚至将乡村民主建设称为“政府主导型民主建设”。

同样，村民自治的权利也是源于国家授予，而并不存在先验的自治权利。从前文所述可以看出，自秦帝国建立起中央集权体制以来，中国就不存在真正意义上的“乡村自治”，乡村社会的运转方式都由国家政权进行规范和约束，并没有任何“必然”的自治权利；而改革开放后村民自治的权利及行使方式也都由宪法和相关法律来规定并予以保障，“村民的权利是宪法、法律允许，并用国家力量予以保障的权益”[10]（P9），脱离国家政权、通过宪法和法律的授予与保护来讨论村民的自治权利是没有意义的。而且，村民在行使宪法和法律赋予的自治权利的同时，也需履行宪法和法律所规定的相关义务。因此，怎样实行村民自治，都是由宪法和法律规定的，并不存在先验的自治权利和必然的自治逻辑。

由此可见，村民自治是改革开放后国家政权对于乡村管理体制的一种建构，其合法性与正当性都来源于国家政权的规范和约束，究其本质而言，是一种“授权自治”。正是由于国家政权的让渡和授予，乡村才获得了自治的合法性。因此，乡村的自治并非完全的“自治”，作为具有中国特色的制度安排，村民自治“是中国共产党农村基层组织领导之下的一种群众性组织建构，带有‘准行政单位的印记”[11]（P38），这才是村民自治的根本属性。

三、逻辑对撞：双重授权关系的运作冲突

村民自治的合法性来源于国家授权，而乡镇政权作为国家政权的基层代理，成为了国家权力与村社自治的结点，“在‘乡政村治体制下，乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的‘乡政权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点”[5]（P23），这也就意味着，乡镇政权既承担着各级国家政权下达的任务和压力，也要应对乡村自治力量的利益诉求。但对于乡镇的党政领导干部而言，由于其任免与升迁都由县区的上级党政班子决定，而上级政权的压力和任务又是作为乡镇党政领导的政绩进行考核与评价，由此，理性的乡镇党政领导干部更容易设法迎合上级，完成县区政府下达的工作任务，对于乡村的利益诉求，则往往不会优先考虑。而乡镇政权如要完成县区政府下派的工作任务，就不得不将自己的压力向乡村转移，这样一来，乡镇政权就会采用各种手段管理与控制村庄以促使村庄协助乡镇完成各项工作任务。一些地方又重新建立起在人民公社时期就实施过的“管片”或“包村”制度，或采用各种手段干预村民委员会的运作甚至干涉村庄的民主选举。“乡镇政府一直在寻求对村级组织的有效控制，这些措施不断被强化”[12]（P185），这样一来就必然会侵犯村民的合法权利，也对乡村自治产生了消极影响。

乡镇政权还可以通过对村党支部的控制来干预村民自治的正常运行。实行村民自治后，乡镇与村庄不再是直属的领导关系，而是国家基层政权与社会自治组织的“指导—协作”关系，在法理上乡镇政府并不拥有直接指挥命令村民委员会以干涉村庄的内部事务。但村庄内部并非仅有村民委员会一个自治主体，村党支部虽然不由村民直接选举产生，但是村党支委与村委会则是明确的“领导—被领导”关系，而乡镇党委和村党组织之间则是明确的上下级关系。在乡镇政权中，党委和政府是高度一体化的，“乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力”，乡镇政府的意志实际上就是乡镇党委的意志，由此，乡镇政权自然可以运用上级党组织对下级党组织的领导关系，通过村党支部干涉村民自治和村委会的运作。因此，在“乡政村治”的体制下，不仅有公开的“乡政”与“村治”之间的冲突，也有村庄“两委”之间的冲突，而“两委”冲突的背后仍然是作为国家政权的基层代理的乡镇与作为群众自治组织的村委会的矛盾。

无论是“管治矛盾”还是“两委矛盾”，在“乡政村治”的现实运转中都是普遍存在的。由于对“乡政”与“村治”关系的制度规范并不清晰，从而造成了“乡政”对“村治”的侵蚀。“在村民自治制度中，乡镇集权的程度并没有下降，而村民自治组织也被行政化，成为乡镇政府内的下属机构。”[12]（P191）实际运作中的“乡政村治”体制下基层各主体关系如下图：

如上文所论述，村民自治的权利来源于国家授予，并由国家通过宪法和法律进行规范。与此同时，村民委员会管理乡村公共事务的合法性也是来自于村民，村民通过直接选举产生村干部组成村委会，行使管理乡村公共事务的职能，这同样是一种“授权—委托”关系，这是民主政治的基本常识。但是，我们通过比较可以看出，前一种授权关系更为隐性，从而难以察觉。国家通过宪法和法律授予村民自主管理村内公共事务的权利，并规定了村民委员会需协助乡镇党委政府开展工作，乡镇政权也可通过村党支部对村委会的运作进行干预；而村民委员会作为由村民直接民主选举产生的代理村集体行使乡村公共事务管理职能的机构，须反映村民的意见诉求，维护村民的合法权益。当乡镇党委政府的工作任务与村民的利益诉求出现矛盾时，就必然导致在村民委员会层面出现双重授权逻辑的冲突。

当前“乡政村治”的体制下，由乡镇政府的行政管理权和村庄村民的自治权所构成的“二元权力”的结构性矛盾，其本质就是国家政权对乡村自治的授权与村民自治的委托授权在村民委员会这一层面上发生了摩擦冲突：乡镇政权作为国家政权在基层社会的代表，其意志与村民的要求不一致时，在村委会层面就出现了双重授权逻辑的对撞。虽然从法理上来看，乡镇政权与自治村庄一个是基层国家政权，一个是基层社会组织，两者地位是对等的，作用是相辅相成的；但是在实际运作中，这两者实际上却是处于同一地域的利益博弈主体，“乡政”与“村治”的利益往往并不完全重合，而是恰好相异。因为乡镇政权掌握着更多的资源、信息并以垄断的强制力为后盾，加上制度的规范和约束并不完备，所以能够在与村庄的博弈中占据强势地位，可以选择性地介入“村治”以获取利益或甩下包袱，而对此村庄却难以抵御，这就导致“村治”会不时被“乡政”所侵扰，从而对乡村自治权利和村民合法权益造成损害。由于村庄自治权利又得到了宪法和法律的保障，选举强化的乡村治理的自主性，当“乡政村治”的法理关系失范的时候，更为明显的由民主选举产生的授权关系会遮蔽相对隐性的国家政权对乡村自治的授权关系，这会在某种程度上增大“乡政”与“村治”间的摩擦，并激化群众自治组织与基层国家政权的矛盾冲突。尤其是当乡镇政府不仅作为国家政权的基层代理人而存在，并作为有自主利益诉求的利益分享或争夺者而运作的时候，占据强势地位并可使用行政强制力的乡镇政权，将构成对村民自治和乡村公共利益的最大威胁。

四、理顺关系：授权自治意义上的乡政村治

从国家建构的视角来思考，可以发现，“乡政村治”体制下双重授权逻辑所引发的冲突，其根本原因在于并没有理顺两种授权逻辑之间的关系。而当法律法规并没有对乡镇政权与自治村庄、村庄内的党组织与村委会之间的关系与各自运作的权限范围进行明确规范的时候，过大的制度空白必将导致乡镇政权、村党组织、村民委员会这三个各自拥有范围模糊内容不清的权限的基层组织就形成了权力运行的张力，从而使理想的“乡政村治”体制走向扭曲与畸形，甚至引发彼此之间的对抗或冲突，这种情况在村委会比较强势的情况下极易发生。

由于乡镇政权要承担的工作任务很重，但权力和资源却很匮乏，权责关系严重失衡，在权力构造上是残缺的。要以极为有限的权力和资源完成上级政府下派的工作，展现乡镇党政领导的政绩，将责任和任务向村庄自治组织施压就成为了必然的选择。由此，村民委员会成为了乡镇政权的“腿”，为乡镇党委政府完成各项工作，而政府却不用支付多少经费，这就是“在许多地方村民委员会成为‘准政府，地方政府极力控制村民委员会选举的深层次原因”[5]（P240）。这样一来，就造成在实际运作中往往会出现“绝大多数村庄的村务决策都有乡镇政府不同程度的参与，易于产生政府干预多、村民做不了主的情况”[9]（P87），村庄自治的权利必将遭到侵害，而村民的合法权益也难以从根本上得到保障。

对于“乡政村治”在实际运作的过程中，由于在制度上地位平等的乡镇政权和自治村庄之间，乡镇政权往往凭借所拥有的更多资源和权力，将自身的压力转移给自治村庄，从而干涉村民自治，造成制度的扭曲并侵害村民的合法权益这种情况，不少学者也提出了自己的应对策略，如改革乡镇政府产生方式，将直接选举推进到乡镇一级；或将村委会与乡镇人大衔接从而将乡村力量纳入国家权力系统等。但从根本上来说，中央集权体制的特征就是下级政权的运作权力和行驶范围皆由上级政权所授予，若试图通过直接选举化解“乡政村治”的困局的话，就必然会产生“县政乡治”的困局，并不能从根本上解决上级行政权与下级自治权的矛盾冲突。

现行的“乡政村治”的制度并没有能够对乡镇政权和自治村庄之间的关系进行有效规范，制度缝隙较大从而让占有更多资源和权力的乡镇政权获得了更多的自主性，而这些自主性却往往会对乡村的权益造成侵害。从根本上说，现行“乡政村治”体制的扭曲也不符合国家政权建设的目标，“国家政权建设的努力方向，是试图将乡镇政府建设为既能有效执行上级政府决策，又能获得基层社会支持信任的政权组织”[12]（P8），但“乡政村治”体制运转的扭曲恰恰削弱了基层社会对乡镇政权的支持和信任，并将积累的矛盾向更高层政权转移。因此，只有理顺乡镇政权与自治村庄之间的关系，才能为从根本上实现“乡政村治”体制的良性运转提供协调发展的渠道。

我国的村民自治来源于国家授权，国家政权的让渡和授予构成了村民自发民主管理乡村公共事务的合法性基础。在“乡政村治”的双重授权逻辑中，[HJ3.3mm]更为隐性的国家向乡村授权自治的授权关系，是最为基本的，是村民通过直接选举授权村民委员会管理乡村公共事务的基础；而作为国家政权在基层社会的代理人的乡镇政权，则承接了规范村庄自治活动、约束违法违规行为产生的责任主体。在授权自治的逻辑下，“乡政村治”关系如下图所示：

村民自治，究其本质而言，是改革开放后国家政权调整对基层社会的控制方式所形成的制度设计，村民自治的权力来源于国家政权的让渡和授予；作为国家政权的基层代表，乡镇政府的权力也来源于国家政权从上到下的层层授予，因此乡镇政权对自治村庄之间的指导关系表现为双向制约：乡镇有保证在乡村、在特定领域内的自治权力的责任，而村庄有协助乡镇完成国家政权的任务和义务，而且义务是前提和基础。与此同时，由国家制定统一原则，乡镇政府与乡村订立授权自治契约，划定乡镇政府对所辖村庄的管理内容和权限；并规范村民自治的权限、自治内容和自治权的行使方式。同时进一步推动乡镇乃至县区层面的政治参与，推进政府的政务公开，让村民、社会团体和大众媒体能够对乡镇政权的运作和乡镇公共事务管理程序与方式进行监督，遏制公共权力的乱用、滥用所导致的基层治理的“失序”“失范”。只有通过制定更加细致的法律法规，推动“乡政村治”体制的制度化运转，才能有效规范在利益博弈中因为权力和资源的不均衡而占据强势地位的乡镇政权的运行方式，降低强势的“乡政”对“村治”的侵蚀，维护基层民主的良性运作。

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责任编辑 王 飞