县级政府治理现代化与结构转型

[摘要]县级政府治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，也是经济社会发展的必然要求。以压力型动员体制下的行政发包和统合治理机制为主要特征的治理结构存在严重的结构失衡，主要表现在官僚制（科层制）断裂和分税制条件下治权残缺以及职能异化问题，这些问题影响着县级政府的治理能力，阻碍着县级政府治理现代化的进程。要按照现代治理结构的基本要求，正确处理“政府与市场”“政府与社会”的关系，合理配置政府间的财权与事权的平衡，特别是中央与县级政府间财权与事权的平衡，建立县级整体性政府，弥合断裂和残缺的治理结构，以此提高县级政府的协同治理能力。同时，中央政府要向地方政府特别是县级政府实行行政性分权，从而增强县级政府治理的自主性和活力，推进县级政府治理结构转型和治理体系现代化。

[关键词]政府治理；行政发包；官僚制断裂；治理现代化；县级政府

[中图分类号]D625[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2017）11-0024-11

[收稿日期]2017-09-18

[作者简介]王雅君（1965-），女，黑龙江密山人，浙江警察学院社科部教授，主要从事政治学研究。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这为我国政治系统各个层次的改革指明了方向。作为总体系统改革的核心内容和重要部分，县级政府治理现代化就是在国家治理框架下重塑县级政府和重构县域“政府与市场”“政府与社会”的联动关系，科学合理配置县级政府的管理职能，进而形成治理主体多元化、治理过程民主化、治理效率高效化的结构体系[1]。就当前县级政府治理结构而言，由于整体国家建构（集权与分权）和特定历史时期分税制因素的影响，县级政府治理结构较为混乱和功能弱化，主要表现为政府行为的越位和缺位：一方面，县级政府成为一个大公司，垄断土地生产资源要素，利用国家公共权力控制和经营市场，由此消解市场的配置能力，同时包揽社会管理的方方面面，使社会丧失自我管理能力；另一方面，由于县级政府财政资源有限和市场监管体制机制不完善，既不能很好地承担起日益增长的公共服务职责，又不能很好地担当起市场的监督职能。所以，县级政府治理现代化的根本意义就是，适应社会发展变化，推动县级治理体制机制的现代转型。换言之，就是因利益群体的多样性和社会结构的多元化，基层政府治理要改革其传统治理体制机制及治理方式，推进基层政府治理民主化、法治化和制度化建设[2]。本文试图从现代治理理论视角，分析当前县级政府治理的运行结构和转型所面临的困境，提出县级政府治理体制机制创新和结构转型的方向。

一、政府治理理論与县级政府治理结构

2017年第11期县级政府治理现代化与结构转型

20世纪90年代，随着新公共管理运动的兴起，“治理”（governance）成为政治学、公共行政学以及其他社会学科广泛运用的专业词汇，并赋予其特定的内涵。著名学者詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）认为，治理与统治不同之处在于国家强制力运用的强度。统治主要依靠国家正式权力对统治对象进行管理，而治理是在不依靠国家强制力的前提下，各相关行动者按照一定的规则相互交流和讨论，寻找分歧和达成共识，以实现某一共同目标。所以，治理是依赖于共同目标引导，通过协商以达成共识的互动过程，是一种“没有政府”的治理方式（governance without government）[3]。以罗兹（Rhodes，R.A.w）为代表的学者认为，那种依赖于自上而下的传统科层制统治方式显然已经过时，不能适应现代社会的发展。在现实中，网络化治理更能适应经济社会的发展，并成为运用得越来越多的一种治理方式，与以往“统治”的概念有明显的区别[4]。其主要特征有：一是组织间的相互依赖性。多元主体参与的治理结构改变了国家权力边界，使公共部门、私人部门与第三部门之间的界限变得模糊。二是网络成员之间的持续性互动。在共同目标的引导和激励下，各成员之间必须进行持续的资源交换。三是博弈性。各参与主体存在一定的利益竞争，这种竞争性互动根植于相互之间的信任，并受到大家共同协商和认可的契约规则的约束。四是治理网络具有不受国家权力控制的髙度自主权。治理网络是一种自组织形式，不需要对国家权力负责[5]。奥利·洛贝尔（OrlyLobel）认为，治理具有多元性、竞争性、透明性、参与性与分权等特征和价值，区别于传统的统治价值体系[6]。所以，国家治理实现了从纵向层级到水平、从单一中心到多中心的转变。这不仅改变了以统治为基础的集权结构，而且改变了政府与市场、政府与社会组织等多元主体的关系，形成了多元主体参与的治理结构。这一治理结构实现了从垂直到水平、从单一中心到多中心的转变，进而推动国家统治到政府治理的转变[7]。

当前县级政府治理结构有哪些构成和主要特征呢？县级政府治理结构是在国家总体治理结构中形成的，并由国家治理方式所决定，其主要构成有：压力型动员体制下的行政发包制和统合治理。

压力型动员体制下的行政发包制，是中央对地方政府、上级政府对下级政府的一种政治动员型的管理方式。在中国权力集中的科层制中，上级政府为了实现政策意图或者某项任务，通过设置工作目标和绩效评价对下级政府进行管理，其中，一定的经济激励和干部职位晋升是形成压力的内在动力因子，荣敬本等将这种行政管理体制概括地表述为“压力型体制”，包含有“政治承包制”。在当前我国纵向的政府结构中，行政压力是从中央向下直至基础政府传递的，特别是在县乡之间这一行政压力的传递尤为突出。从县乡两个层级来看，行政压力产生于市与县、县与乡镇政府签订的一系列责任状，这是一种行政目标的绩效考核管理，并与干部职务晋升相联系，以此形成一种重要激励手段[8]（P76-78）。县（ 乡） 政府为了完成省、市政府下达的各项任务，运用任务分解的方式和量化考核指标体系，将这些任务和指标层层量化分解到乡镇政府直到村党支部和村委会，然后根据实际完成的情况进行政治和经济方面的奖惩[9]。周黎安把这一管理过程和方式定义为“行政发包制”，属于科层制的“内部发包制”，在上级与下级之间嵌入了发包关系，并具有“委托-代理”的性质。首先，在权力配置方面，发包方拥有诸如人事控制权、监察权、指导权和审批权等正式权威，以及包括不受约束的否决权和干预权在内的剩余控制权。这就形成了一种灵活并有一定激励性的组织结构，即在科层制的上下级之间分配有限的行政权，但上下级之间不是纯粹的市场外包制关系，即发包人和承包人所处关系不是平等的契约关系。在这种关系中，发包方即上级政府把具体的执行权和决策权（只是完成任务方案的制订权力）交给了承包方，而承包方获得了一定的自由裁量权，并在自由裁量权的边界内享有许多实际控制权，由此形成了一种普遍的“天高皇帝远”情形。其次，在经济激励（即财政预算和人员激励）方面，行政发包制不同于纯粹的科层制。其主要区别是承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征，比如，在承包方与发包方的财政或预算分成关系中，承包方拥有剩余索取权，即“交够上级的，剩下就是自己的”。最后，在组织管理和政治激励方面，科层制强调程序和规则，而行政发包制强调的是一种结果导向和人格化责任分担管理。在这种管理中，把职位晋升嵌入到行政发包制中，即在横向的承包人（下级政府领导人）之间开展“政治锦标赛”，发包人（上级政府领导）通过“政治锦标赛”来激励下级的承包人努力做事和完成发包任务。谁的任务完成得好，那么谁就有可能在众多承包人当中得到好的评价和发包人的认可，并更有可能通过人才选拔而成为上一级发包人。所以，上一级发包人即委托人在地方官员的晋升竞争和流动中需要完成政治激励和政治选拔双重目标[10]，这也意味着发包人所拥有的权力资源本身就是一种激励因子。endprint

纵向行政发包和横向晋升竞争之间在本质上存在互补关系。发包人掌握着承包人的晋升权，承包人从发包人手中获得了剩余控制权和较高的自主性，由此形成了一种内在的强激励，其核心因子就是横向职位晋升的竞争和剩余控制权。一方面，发包人对多个承包人做出绩效评估和选择，决定着承包人的未来地位和报酬，使承包人处在强竞争中；另一方面，行政发包制赋予了承包人委托-代理权，这种代理权包含实际控制权和必要的行动空间（正式和非正式分权效应），特别是财政包干制和软约束预算体制产生强大的财税激励和自主性冲动，在结果导向的考核和问责下，承包人为实现目标往往“不择手段”。所以，高强度的横向竞争和深度的纵向责任管理促使承包人产生强大的晋升激励、财税激励和问责压力，并使承包人努力运用实际控制权和自由裁量权去最大限度地实现晋升考核的指标，从而实现这些因素的相互促进和不断强化[11]（P5-18）。

统合治理是指城市化过程中地方政府利用公司化平台进行经营性运作的一种治理模式，由政治机制——行政机制——公司化经营机制三位一体构成。公司化项目平台成为承载权力运行的典型组织化治理工具，并能实现外部资源汲取和内部资源整合的权力扩张[12]。折晓叶认为，所谓行政机制是科层制赋予政府机构的权力，代表一种正式权威，遵循一种事本主义的技术治理逻辑，强调规划和程序规则。比如在项目平台上，制定城市化规划和重大项目审批的合法程序，建立“金融办”一类的综合性机构，征收土地和安排项目，依靠财政和土地储备担保偿还贷款等。所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式，依靠政治动员或者个人权威打破科层制而设定特殊规则所产生的影响力。比如在项目平台中，利用人民代表大会等制度来支持政府某种发展战略意图和规划，以“特事特办”的方式给予投融资以特殊政策，向银行提供偿还贷款承诺等。所谓政府“公司制”是政府在控制土地等核心资源要素的情况下，通过经营土地和借助生产，设立项目投资平台，进行资本动员，以实现投融资等特定目标，落实 “政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略，从而依靠增长速度实现政府绩效。特别是在国家加速推进城市化过程中，地方政府不仅能够将土地优势顺利地转化为金融优势，推进城市化的进程，而且能够通过经营城市和土地权属变换与土地流转，获取投融资本和税收外收入（土地出让金）。所以，县级政府“公司制”是由行政机制和政治机制的延伸所决定的，三者的相互勾连共同演绎新的政企关系、政银关系、政民关系[13]。

由此可见，在县级政府治理结构中，无论是压力型动员体制下的行政发包制还是统合治理都包含了一定的有限分权属性，但这只是科层制中一种目标管理的事本主义分权，实质上是行政执行权和有限经济权的绕道下放，并不包括决策权和监督权的下放。所以，县级政府治理结构在本质上是一种自上而下的集权结构，而且这种构架一直延伸到社会。

二、县级政府治理结构失衡与功能异化分析

在縣级政府治理结构中，压力型动员体制下的行政发包制虽然通过纵向的政治动员压力和横向的晋升竞争以及剩余索取权等激励方式，解决了长链条科层制延伸到基层政府的政令衰减和政策执行的效率问题，但没有从根本上解决县级治理结构中的官僚制（科层制）断裂和分税制条件下治权残缺以及职能异化等问题，这些问题严重阻碍着县级政府治理现代化的进程。

（一）县级治理结构中的官僚制（科层制）断裂

从中央政府（广义上的政府，指政权组织）到基层政府甚至于村级组织，构建了纵向的长链条和完整的科层制。虽然这种科层制并没有达到马克斯·韦伯所提出的理性官僚制（就是科层制）的要求，即具有专业化分工、层级节制、法理化和非人格化的技术理性，以法治代替人治，以管理技术和规则为根本的非人格化代替人格化等[14]（P278-280），具有明显的传统性特征，但能够保证国家的控制力和地方政府行为的统一性，这是由中国的国情所决定的。但是，高度集中的权力建构和高层级行政资源控制严重抑制着地方发展的活力，这是中国历史上由来已久的“一放就乱，一收就死”的定律；同时，官僚制自身所具有的僵化的运作结构和低效率等双重叠加，最终催生了压力型体制下的行政发包制。

前文已分析，压力型体制下的行政发包制通过纵向和横向的双重激励在一定程度上解决了中央集权架构下的地方政府特别是县级政府的活力问题，但这只是科层制目标管理的事本主义分权，实质上是一种执行权的下放，并不是对包括县级在内的层级政府的分权，自上而下的“条线”控制结构并没有发生变化。就县级政府的治理结构而言，横向的科层制结构在表面上是十分完整的，实际上处在半断裂之中。特别是在乡镇一级，这种断裂更为突出。具体表现为：一是在县级政府的“块块”的职能结构中，虽然占绝大多数职能部门的人、财、物归口本级政府管理，本级政府有权对这些职能部门下达相关指令和督促工作，并有权对其考绩和奖罚以及进行干部人事的调整，但由于其职权是由中央政府各条线上的相关法律法规所确定的，通常称为部门法，所以，从省级政府一直到基层政府，每级政府的事权多是上级政府事权的延伸，层级政府的结构“上下一般粗”，并且“职责同构”[15]，县级政府既没有权力来调整职能部门的职权边界，也没有灵活的空间来指令职能部门应对多变的事务工作。特别是对于一些强化“条条”管理的职能部门而言，由于人事或财物归口上级职能部门管理，县级政府更是难以指令和管理这些“条条”部门。这就使县级官僚制的横向职能分工权限和纵向层级节制上产生了双重结构性断裂。二是由于中央政府部门法律法规既没有从根本上理清层级政府间的职责关系，又没有划清各职能部门之间的权责，由此导致地方政府特别是县乡级政府管理权力倒挂和碎片化。一方面，由层级节制关系所决定的权责结构产生了严重的扭曲和倒挂，越靠近基层政府，其权力越小，责任越大；层级越高，审批权越大，责任越小。比如在相关行政审批权的基本构架中，县级政府没有最终审批权，只有初审权，最终行政审批权主要掌握在省级政府和国务院，这就使简政放权的改革陷入了一定的困境。由于在纵向的层级节制中，上级政府和部门在某些事项的调整上拥有最终的决定权，在简政放权的政府改革上就有可能进行“放小不放大”“放责不放权”和“放虚不放实”等选择性放权，特别是对含金量高的管理事项更不愿下放，对责大利小或者有责无利的管理事项就会层层下放，由此导致事权调整偏离改革目标和走形变样[15]。另一方面，由于缺乏大部制的职能整合支持和上位法规难以穷尽多元性质的管理“界面”，专业化分工越细化，中央部门立法就会越分散，部门之间的界面就会越模糊，或者产生的“盲区”就会越多。在这种情况下，由中央政府职能部门法律法规所决定的县级职能部门之间的权责交叉、边界模糊、扯皮推诿和彼此隔离等问题就越突出，县级社会治理横向碎片化和“九龙治水”问题就越严重[16]。不仅如此，在纵向的条线职权体系中实行分段管理，特别是在职能部门的审批管理上，照章办理、层层报批，把一个管理事项分割为不同层级政府的多个部分，由此导致多层级、多环节、多流程管理的纵向碎片化。正因为县级官僚制结构在横向职能分工管理权限和层级节制上产生双重断裂，以及县乡级政府管理权力倒挂和碎片化治理的相互作用，县级政府在经济管理和社会治理中产生了协同治理困境，这在本质上归因于国家治理体系现代化水平不高和滞后。endprint

（二）分税制条件下县级政府治权残缺和职能异化

从现代治理结构的基本要求来看，市场经济下县级政府职能应该主要包括两方面，一方面是执行中央的政策，承担上级政府下达的工作任务，另一方面是提供公共服务和市场监管。但分税制实施后，县级政府治权的残缺和职能异化十分突出。县级政府治权的残缺是指公共治理中县域政府（包括乡镇政府）所拥有的权力严重不足或缺失，有学者把这种残缺定义为财权、事权和人事权不足，这主要是由分税制和职能部门垂直管理改革造成的[17]。在1994年的分税制改革中，中央重新划分了中央税、地方税和共享税，建立了垂直化的国税征收部门和独立于地方政府的管理系统，其中增值税是中央税，成为主要税种，占有过半的比重。分税制改革完成以后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到55.7%，并一直保持在全国财政收入的一半左右[18]。但是，中央与地方政府的财权倒置并没有带来相应事权的调整，特别是随着地方政府支出责任越来越大和层层下压叠加，从下至上财政收入层层上解，地方政府尤其是县级政府的财政压力不断加大[19]。与此同时，为了打击地方保护主义，建立全国统一的市场体系以及强化市场监管，工商管理、质量技术监督、国土资源等职能部门实行垂直管理（后来又下放到地方管理），这就进一步加剧了县级政府治权的残缺。不过，由垂直管理所造成的治权残缺其实包含在上文“官僚制断裂”之中，所以，本文对残缺的定义主要是指县乡政府财政能力的残缺，包涵有两层意义：一是财政吸纳能力低和收入少，财政支出刚性增长、可用财力入不敷出，难以实现收支平衡；二是财政支出的自主性低。

这种财政能力的残缺直接导致了县级政府的职能异化。因为分税制以后县级政府面对本地财力不足、公共服务的需求不断增大，以及来自上级GDP考核的压力，不得不寻找新的资源和方法来应对以上问题。21世纪初，随着城市化进程的不断推进和新《土地管理法》的出台，包括县级政府在内的所有地方政府抓住了土地性质转换的巨大利益空间，即政府通過征收农村集体土地，使其转换为国有土地性质，然后进行商业流转，从而获取利益，所以县域政府通过设立公司化的项目平台来“经营土地”。在此过程中，县级政府可以通过招商引资或者城市扩张来增加地域性经营资源，即征收农村集体土地，使其权属变换为国有土地性质并流转，并以此去银行融资，以推进城市基础设施建设。随着城市基础设施建设和城市化不断加快，地方享有税的规模和GDP也就不断增加，地方政府公司化的路径由此升级，即从“经营土地”转向更高层次的“经营城市”路径[20]。“经营城市”是中国县域经济发展普遍的路径，无论是中西部还是沿海发达地区，县域政府都会利用这样的方法来推动区域经济发展和公共设施的供给，所以，以GDP考核为中心的经济职能占有主导性地位。即使近些年来中央政府不断弱化GDP考核，干部晋升激励机制也不可能去除或者忽略GDP的因素，换言之，一个有政绩的干部总是有更多的机会进入晋升的快车道。在这种情况下，多数县级政府既没有财力也没有动力把政府职能定位在以公共服务为主的车道上；县级政府进入市场，成为市场的经营主体，并控制市场要素与民争利，这成为一种主流治理方式，而且这种异化的趋势很难改变。所以，与其说这种职能异化是县级政府利益激励所产生的结果，不如说是一种体制机制所形成的路径依赖。正如诺思所指出的那样，在制度演化中，路径依赖就是制度框架决定了路径选择的方向，约束那些可能被锁住的制度路径[21]（P112-118）。说到底，分税制条件下中央政府为县级政府所设定的治理体制机制框架，就是一种财权和事权残缺的结构，职能异化就被锁定在这种结构中，市场也被这种职能异化所破坏。

综合以上的分析，县级治理结构中的官僚制（科层制）断裂与其治权残缺不是独立的两个方面，它们是互相勾连在一起的因果环节。县级政府在公共服务上的职能缺失不仅与其治权残缺有关，同时与官僚制断裂有关。特别是在诸如排污和食品等市场负外部性监管方面，即使县级政府有心去做，也因资源的缺失而无力做好。要解决县级政府治理结构的缺陷和职能异化问题，不仅要调整和优化自身的治理结构，而且要从国家层面推进治理体系的现代化。

三、县级政府治理体系现代化与结构转型

根据现代治理理论，与市场经济相适应的政府治理结构，就是在政府-市场-社会的关系中寻求多元治理主体和力量，建构国家与市场、国家与社会关系的现代性。作为国家治理体系的重要层级，县级政府应该去除某些与市场经济不相适应的传统的管理方式，作为多元治理主体中的一元，为社会和市场提供公共物品和服务，依法维系经济社会秩序，与其他主体形成平等的、合作的与协商的共治关系[2]。这就要求在正确处理中央与地方、政府与市场、政府与社会的分权关系的基础上，转变县级政府职能，使其回到市场监管和公共服务的主航道中，推进县级治理结构转型和治理体系现代化。

合理配置政府间的财权与事权平衡关系是实现县级政府治理体系现代化的前提。分税制以后，中央政府的财力和经济控制能力得到了极大的提升，但二者的财权和事权并没有得到相应的调整，这就严重影响了地方政府特别是县乡政府的财政能力和自主性，而且不断倒逼县级政府走向公司化治理和职能异化。虽然从21世纪初中央政府不断通过一般性和项目制两种方式的财政转移支付来调节区域财政的相对平衡，但并没有实质上改变中央与地方以及地方政府间的财权和事权的不匹配问题，同时还造成了地方政府特别是经济落后地区的政府财政预算软约束和地方政府债务不断增加的问题，所以，从国家层面科学合理地建构政府间财权与事权关系至关重要。

明晰中央与地方政府以及地方政府间的财权与事权关系，就是要对从中央至乡镇等多层级政府所应承担的公共职能进行合理的划分，科学确立与市场经济相适应的政府间事权的关系，使县级政府这只看得见的手退出市场经营活动，特别是公司化经营土地和经营城市的活动，让市场在资源配置中发挥决定性作用[22]。作为承载地方经济发展和公共服务的县级政府，如果没有相应的财力和自主性，其治理能力就难以彰显。所以，中央政府应该在财权与事权方面实现三个平衡，具体为：中央与地方政府特别是县级政府在财力支出水平方面的平衡；与财力支出水平相匹配的事权平衡；县级政府必须将其治理原则和管理范围与中央政府保持一致[23]，充分给予县级政府相应的财政能力和自主性，由此产生一定的激励，使县级政府职能重新回到市场监管、公共服务和环境保护的主航道中。这就急迫要求对国家财税体制进行深层次的改革，从根本上解决地方政府特别是县乡政府财政的困境：一方面，合理配置中央与地方政府的财权与事权，实现二者的动态平衡。合理划分中央和地方的税源，增加地方税种，适度扩大税基，建立地方政府稳定和支柱性税种，形成主体财源。加大县级共享税上的分成，适当提高县级政府对地方税的管理权。另一方面，进一步完善中央财政转移支付制度，减少中央项目制财政转移支付，增加一般性财政转移支付的规模和比例[24]，强化中央政府对财政转移支付资金的监督，以及对县级政府财政预算软约束的监管，从而提高县级财政的支付能力和使用效率，为县域经济发展和公共服务提供基础性保障。endprint

建立整体性治理结构是县级政府治理体系现代化的基本要求。在政府管理领域，整体性政府治理结构是针对政府治理“碎片化”而言的。政府治理“碎片化”是指政府内部横向分工的职能部门间的权力分割和交叉，以及层级政府间权力分割和交叉，难以应对具有分段管理要求的事务。“碎片化”政府管理模式的形成和发展是在社会分工和官僚制建构的基础上形成的。在社会管理特别是某种事务的分段管理中，如果不同职能部门和层级政府各自为政，缺乏相互协调、沟通与合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么，碎片化政府（fragmented government）就会形成[25]。在当前县级治理结构中，官僚制（科层制）断裂和碎片化问题十分突出，是影响县级政府治理效率的主要因素，所以必须建立整体性治理结构来推进县级政府治理现代化。

县级整体性治理结构的形成不可能独立于国家整体性治理结构的建构。从国家层面来看，整体性治理的核心就是对组织、权力和职能的整合。这种整合的构成如下：一是对政府层级上的整合，中央与地方政府层级、地方政府层级之间以及同一层级中部门之间的整合；二是对不同组织的功能整合，这里既包括纵向的层级政府和横向的部门功能整合，也包括政府与社会组织的整合，在公私部门之间建立合作伙伴关系[7]。在西方学者柯克·埃默森（Kirk Emerson）、蒂纳·纳巴奇（Tina Nabatchi）和斯蒂芬·巴洛格（Stephen Balogh）看来，整体性治理是一种跨界治理（Cross-boundary governance），这种治理超越政府各层级、各部门之间的界限以及公私领域之间的界限，是多元主体为实现共同目标的集体行动[26]。所以，县级层整体性政府的建设就是要推进从单一中心到多中心、从纵向层级到水平层面的治理结构转型[7]。一是按照深化大部门制改革的统一布局，从上至下梳理相关市场监管和公共服务部门职能，对现有政府监管和公共服务职能相似、重复和交叉的部门进行整合，健全和完善相关工作制度，调整规范监管和公共服务机构的性质、类别和机构设置，减少行业性市场监管部门，扩大综合性市场监管部门的职能，从而建立权力横向相对集中与协调的市场监管和公共服务体系[27]。“對政府部门边界的跨越可以有效推进政府服务的连续和统一，消融‘碎片化困局”[28]。二是推进适度行政性分权改革，重塑政府与市场、社会的关系。随着现代化进程的不断推进，市场监管与公共服务的复杂性不断增加，如果中央政府的权力过于集中，地方政府特别是承载具体管理事务的县级政府缺乏管理权力的自主性，那么，不仅会出现“官僚制”断裂和碎片化，以及政府对市场的越位和侵蚀，而且会造成改革中的“治—乱”循环现象。因而，首先推进中央政府的行政权力下放，也就是治权的分权化，这包括中央政府向地方政府特别是县级政府治权的分权，同时也包括中央与地方政府向市场与社会的分权，这是国家治理现代化的基本要求[29]。政府还权于市场，特别是县级政府还权于市场，就是从公司化经营主体的角色转变为市场监管和服务角色，让市场在资源配置中发挥决定性作用。这就要求转变GDP考核机制，实现县级政府财权与事权对等的平衡，让县级政府有权、有钱对市场负外部行为进行有力的监管，为社会提供公共品。同时，政府不应该大包大揽社会的一切事务，要还权于社会，激发社会活力，培育社会的自治能力，使社会多元主体参与社会的公共管理与服务。三是推进地方政府法治化建设是县级政府治理现代化的根本保障。地方政府治理法治化是指以法律法规为准绳，将地方政府管理的行为纳入法制轨道，严格依法行政的基本过程，这就要求地方政府在公共事务治理中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究[30]。同时，中央立法机关应该通过深入调研分析，了解地方政府治理的实际情况和具体需求，在综合分析的基础上推进法制改革，给予地方一定的立法权，建设以“善治”为主体特征的法制化体系，完善地方政府治理的法治机制[31]。

推进国家治理体系和治理能力现代化涉及国家建设的各个方面。作为总体改革的重要部分，县级政府治理现代化必须在在国家治理总体框架下完善压力型的行政发包和统合治理机制，推进县级政府治理结构的转型，重塑“政府—市场—社会”三者的关系，弥合官僚制断裂和治权残缺结构，转变县级政府职能，形成治理主体多元化、治理过程民主化、治理效率高效化的结构体系。参考文献：

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