我国新型农村养老保险制度可持续发展探析

李兆友++郑吉友

[摘 要]伴随着城乡一体化进程的加快，国家针对“碎片化”的养老保险制度深化养老保险顶层设计研究，整合城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度，我国逐步迈入全民保障时代。而坚持政府引导与市场主导相结合的养老金投资运营管理机制，构建各级财政责任分担与资金筹集保障机制，适时确立新型农村养老保险制度财政补贴的持续增长机制，实现对个人账户基金的科学管理与有效监管，是城乡统筹视阈下新型农村养老保险制度可持续发展的新举措。

[关键词]新型农村养老保险制度；城乡统筹；可持续发展

[中图分类号] F842

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）04-0088-09

[收稿日期]2015-10-10

[基金项目]辽宁省社科基金项目“辽宁社区养老模式的实践路径研究”（L14BSH006）；中央高校基本科研业务费项目“我国农村社区居家养老服务供给研究”（N151406002）；辽宁省民政厅项目“PPP模式在辽宁社会福利机构中的应用研究”（lnmz201504）。

[作者简介]李兆友（1965-），男，山东潍坊人，东北大学文法学院教授、博士生导师，主要从事公共管理与科技政策研究；郑吉友（1981-），女，辽宁鞍山人，东北大学文法学院博士研究生，主要从事养老保障与公共政策研究。

一、我国新型农村养老保险制度的政策演进

自2009年国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）实施以来，我国新型农村社会养老保险制度已覆盖全国31个省、自治区和直辖市的部分区县。2010年《社会保险法》的出台，为新型农村社会养老保险实行统帐结合的可持续筹资模式提供了法律依据。我国自2009年和2011年起先后开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）制度试点，2009-2011年，各级财政共为“新农保”和“城居保”制度拨付补助资金总额超过1700亿元，并于2012年在全国所有地区推行“新农保”和“城居保”制度，基本实现了对农村适龄居民全覆盖。据《2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2012年底，农村养老保险体系覆盖人口已达46亿人，即当年基本实现社会养老保险制度全覆盖，我国已经为农民建立了农村养老保险制度，基本上解决了农民“老有所养”问题。“新农保”制度是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策支持，社会养老保险与传统家庭保障相结合，实现以自助为主、互济为辅，形成了保基本、广覆盖、有弹性、可持续的制度模式。我国通过建立健全良性激励机制，充分调动地方政府部门的积极性，进一步合理界定个人（家庭）、集体、政府的责任、权利、义务，共同切实维护和保障农民的养老权益。从农业、农村、农民实际出发，坚持政府主导与农民自愿相结合，引导农民应保尽保，保证筹资融资、待遇标准与经济发展及各方承受能力相适应，维护基金的合理统筹规划与运营，确保“新农保”基金保值增值。“新农保”制度的颁布实施是农村养老保险制度社会化的历史性进步，实现了农村社会养老保险制度对非正式家庭养老保障的进一步完善，提升了农村养老保障社会化供给能力，为健全农村社会保障服务体系创造了新的契机。

随着“新农保”制度的不断完善，养老保险的覆盖范围逐步扩大到了农民工群体，使城乡居民养老保险制度切实发挥了维护农民工养老保障权益的作用。2014年2月，国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号），在总结“新农保”和“城居保”试点经验的基础上，决定将“新农保”和“城居保”制度合并实施，在全国范围内建立起统一的城乡居民基本养老保险制度。随着各级政府工作的有效推动，城乡居民养老保险制度所惠及的人口与日俱增，我国已经步入了全民保障时代。据国家相关部门的统计，截至2014年底，全国城乡居民养老保险参保人数已达501 亿人，我国基本养老保险制度已覆盖逾84亿人（见表1），全国已有超过2 亿人在按月领取养老金。但仍有近2亿人尚未纳入养老保险制度范围内，其中一部分需参加城乡居民养老保险，一部分需参加城镇职工养老保险。目前，国家已制定并逐步推进“全民参保”计划，进行针对养老保险的顶层设计，推进机关事业单位养老保险制度改革。2015年1月，国务院颁布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）指出，将机关事业单位基本养老保险与企业职工基本养老保险制度并轨，将机关事业单位养老保险纳入全国基础养老金统筹范围，破除长期固有的“双轨制”“待遇差”等问题，兼顾公平与效率，重在制度公平、政策公平与机会公平，既有效发挥政府再分配的职能，又充分重视市场机制的决定作用。作为中国特色的新型养老保险制度改革，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度是城乡一体化发展的客观要求，是继户籍制度改革之后打破原有城乡二元壁垒的破冰之举。因此，从城乡统筹发展的视角而言，“新农保”和“城居保”制度的有机整合，标志着我国城乡一体化社会养老保险制度的逐步健全和完善。2015年11月，“十三五”规划建议提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，以逐步推进城乡居民养老保险实现全覆盖。

二、新型农村养老保险制度可持续发展的现实困境

（一）农村老年人口抚养比不断攀升

“老有所养”是人类最基本的需求之一。伴随着我国新型城镇化进程的不断加快，农村人口老龄化﹑高龄化趋势日益明显，空巢老龄化问题尤为突出。美国社会学家F.H.吉丁斯认为，人类福利水平和人口规模存在内在联系。2012年世界银行发布《中国农村老年人口的养老保障》指出，2008年我国农村与城镇地区的老年人口抚养比分别为135%和9%，二者差距为45个百分点。据测算，到2030年二者差距将扩大到133个百分点，农村老年人口抚养比将达到344%，而城镇地区则为211%。《中国人口和就业统计年鉴（2011）》显示，截至2010年底，农村60岁及以上老年人口为99302万人，占全国老年人口总数的5592%，占农村总人口的1498%，明显高于城镇1201%的水平，到2050年这一差距将再扩大11个百分点。据全国老龄办《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，2010年农村空巢老人比例为456%，其中独居空巢老人比例为106%，夫妻空巢老人比例为35%。进入新世纪以来，我国老年人口抚养比呈现逐年上升趋势（见图1）。随着人口预期寿命的增加，我国劳动年龄人口绝对数下降。老年人口领取养老金年限相应延长，养老金待遇呈刚性增长。据统计，2012年，农村80岁以上高龄老年人口约有1193万人，在十年内增长近一倍。预计到2050年全国高龄老年人将突破9000万，占全国老年人口的2178%[1]。中国目前统计的城镇常住人口中至少有近1/3为非城镇人口，且是以农民工为主体的流动人口。随着城乡一体化进程的快速推进，农村老年人口抚养比攀升，这意味着人口增长过快时，社会抚养负担增加，储蓄降低，人口质量下降，经济增长缺乏动力。正如加里S·贝克尔的“数量—质量权衡”理论所指出的，即当一个国家（或家庭）选择较多人口的时候，人口质量就会下降；反之亦然[2]（P119）。当前，我国农村养老保障制度的可持续发展面临财力、物力、人力资源匮乏的窘境，亟待政府做出符合国情、民情的选择，以满足广大人民群众的新期待。

（二）“新农保”基金筹资机制尚不健全

随着我国人口老龄化进程的不断加快，“新农保”基金筹集缺乏可持续性制度保障，进而影响了“新农保”制度的推进和实施，在构建全国统筹的新型农村养老保险制度衔接上难以实现无缝对接。开展新农保制度试点是我国继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后又一项重大惠农之举。《社会保险法》第20条对“新农保”制度作了原则性规定，即国家要建立和完善新型农村养老保险制度。但在实施过程中尚存在地方政府基金筹集困难，集体补助很难落实，尤其是“新农保”和“城居保”制度的筹资渠道主要依靠财政投入的增加，我国多层次的社会养老保险基金收支不平衡现象日益突出（见表2）。

“新农保”基金实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，资金来源基本取决于地方财政补贴和集体补助的发放额度。各地经济社会发展水平、社会保险政策调整状况及社会保险待遇标准有所差别，造成地方政府补贴标准参差不齐，地方财政省际差异较大（见表3）。另外，我国集体经济总量所占比重相对较低，尚缺乏足够的资金来补助“新农保”，同时，地方财政资金筹集缺乏持续保障。目前，“新农保”制度规定了对于个人缴费、地方政府财政补贴的全国最低标准不低于每人每年30元。而经济发展水平远高于全国平均水平的江苏省的制度设计值得借鉴，如中央财政对国家试点县所承担50%的基础养老金由江苏省实行统筹分配，对于人均收入1000-1400元的县（市），省财政补贴每人每年20元；人均收入800-1000元的县（市），省财政补贴每人每年30元；对于人均收入800元以下的县（市），省财政补贴每人每年40元，使处于不同收入水平的农民共享集体经济发展成果[3]。相比之下，中西部地区发展水平相对较低，地方政府普遍存在财政困难，且集体补助具有较大随意性。相对于省级与市级政府，县级政府财政负担过重。特别是《农业税条例》规定自2006年1月全面废止农业税后，地方政府财政补贴额度的不确定性与集体补贴的随意性，增加了“新农保”基金筹集和待遇给付的风险，中西部欠发达地区在“新农保”基金筹集方面更显得捉襟见肘。

（三）“新农保”基金投资管理分散无序

“新农保”基金由于统筹层次过低、基金使用欠规范等问题，容易出现难以有效监管，可能面临短期支付压力，无法进行长期投资导致缺乏规模效益，难以承受风险性投资，制约了基金的投资运营、风险承受与保值增值能力，无法有效激励农民参保积极性，农民养老权益将难以得到保障，必将影响“新农保”制度覆盖面，进而影响“新农保”制度的可持续发展。

“新农保”基金投资管理上仍然沿袭老农保以县级为单位的统筹核算。我国县级区划单位超过2800个，以县为单位开展基金管理工作使基金过于分散，投资收益有限，服务专业化与信息化不足。在保证资金安全、风险防范便于提高管理效率的前提下，统筹地区经办机构应在同级财政部门和人力资源和社会保障部门共同认定，即原则上一个统筹地区只能开设一个收入户。县级农村社会养老保险机构在指定专业银行设立新农保基金账户，基本承担了新农保基金统筹地区经办机构管理人的职责。“新农保”制度顺利运行需要确保充足的基层服务人员。在现有制度运行中专业投资机构在制度设计、风险评估、精算分析、管理服务等方面的专业化程度亟待提高。基金管理投资机制与监督手段的重叠或缺失，各地信息化程度参差不齐。在管理信息系统上，由于“新农保”实行县级统筹，原来的金保工程尚无新农保信息管理模块。目前，“新农保”对基金投资、运营、发放与监管等方面的举措尚存在纰漏，基金管理存在地方政府与养老保险机构挪用、违规投资与使用、滥摊管理费用等问题。我国已建立了统筹城乡、覆盖全民的社会保险制度，但由于参保对象情况各异，全国还未建成统一的登记平台、信息档案，对参保人员的管理方式落后、专业人才严重匮乏、养老保险协管员人数不足等严重影响了保险制度的高效运行。城乡居民基本养老保险制度运作不规范，管理成本高昂，统筹层次较低，不同地区间缺乏有效的利益协调衔接机制。在行政管理机构设置上主要存在多重管理即“行政部门负责”“社保内设科室”“单设农保机构”等方式亦造成新农保基金管理效率低下。据某省调查显示，“新农保”流失的资金占基金总额的三分之一。在中国社会保险费征缴中存在“多龙治水”现象，形成了地方税务机构和社会保险经办机构并存的二元征缴格局，导致公共利益受损。近五年来，曾先后有浙江、辽宁、黑龙江、江苏、广东等18个省级单位的地方税务机构承担了社会保险费的征缴管理与监督检查工作，其余13个省级单位仍由社会保险经办机构负责。以2013年城乡居民养老保险情况为例，山东省与海南省在基金收益上相差近20倍，导致社会养老保险关系跨地区转移和异地养老接续困难，社会保险费的二元征收模式在一定程度上影响了社会保险制度的顺利实施，与征缴对应的权力以及征缴所带来的资金流和人事编制的变动是双方相持不下的主要因素[4]。因此，政府亟待建立健全有效的监管机制，加强对“新农保”基金的筹集与运营方面的督促与监管。

（四）统账结合模式受基金回报率和制度负担比影响显著

我国社会保障资金投资方向具有严格的制度约束，出于基金安全与投资回报的考虑，“新农保”制度亟待形成一个安全、谨慎的投资机制[5]。随着我国农村人口老龄化不断加剧和人口红利逐渐减少，制度本身对劳动力市场和社会福利制度的路径依赖日趋加剧。我国现行的基本养老保险“统账结合”模式将长期面临隐形债务、个人账户“空账”运行以及基金收不抵支等风险。这种模式需要以扩大覆盖面为前提，以较高的养老金替代率为保证，极易造成缴费率偏高，加重农民经济负担。基本养老金个人账户积累金额有限，个人账户基金可能承担较高的投资回报率损失，农民依靠个人账户基金积累难以实现“老有所养”，政府应承担“托底”责任。

社会保险基金统筹重点在于现收现付模式的收支平衡。2014年，城乡居民养老保险总收入为2315亿元，总支出为1572亿元，当年结余743亿元，总累计结余为3843亿元，基本实现了养老保险基金的收支平衡。国家统计局2014年1月公布数据显示，2013年我国农村居民家庭人均纯收入88959元，扣除价格因素实际增长93%。2014年农民每人每年660元的基础养老金，基础养老金替代率较低，未能体现与经济发展同步的原则。基础养老金替代率低于国际通行的60%-70%的标准，且远低于国际贫困线和最低生活保障线，不能满足农民“老有所养”的终极目标。另一方面，个人账户积累投资收益率的提高是新农保制度实现保值增值的主要途径。“新农保”制度的可持续发展既受制度负担比制约，又受基金积累效益制约。长期以来，我国养老金账户投资收益率平均不足2%，而CPI平均为22%。记账利率相对于通货膨胀率很有可能保持长期性差距，这使得个人账户风险呈增长态势[6]。国家统计局数据显示，我国政府在1991-2010年二十年间国家财政收入与支出平均增长速度分别为1212%和189%，虽然政府财政补贴总量呈增长态势，但是占财政收入和支出的比重较低，政府财政具备支持“新农保”制度可持发展的能力[3]。因此，提高个人账户积累投资收益率，在确保基金安全的前提下实现保值增值是一个重大而现实的问题。

（五）各级政府存在财政责任与分担比例不协调的问题

目前，政府财政责任供给有限，制度规定了中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府对选择较高档次缴费的参保人，可给予适当鼓励。2014年，合并后的城乡居民养老保险制度的缴费标准新增设每人每年600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元7个档次的缴费标准。可见，城乡居民养老保险制度在缴费档次上已基本实现统一。科学合理的缴费标准的设计应充分考虑收入分配差异，根据缴费能力不同的参保人群设立既兼顾公平又体现效率的缴费档次，充分发挥有效的激励作用。

“新农保”制度的可持续发展需要政府间明确筹资责任并加以落实。目前，中央与地方财政补贴标准尚未形成适度匹配关系。制度设计会造成政府间财政责任不明确，缺乏有效的激励约束机制，中央政府财政倾斜力度尚未结合地方政府财政承受能力实行差别补贴，一定程度上对欠发达地区农民参保积极性产生了消极影响，一部分参保人会因政府激励机制的缺乏而退保。而城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度缴费差异，一定程度上在于政府财政责任分担比例及缴费额度。省级财政应加强对省内经济发展能力较弱地区的财政转移支付力度。另一方面，“新农保”制度基础养老金与城镇职工养老金根本区别在于缺乏“正常调整机制”，“适时调整”的机制未能有效调动农民参保积极性，不利于形成稳定的参保预期。自2009年政策执行至今仅上调过一次，而城镇职工基本养老保险由2004年月均647元提高到2015年月均2000元以上，增长三倍多，迎来了十一连调[7]。目前，我国“新农保”个人账户养老金计发办法采取个人账户全部储存额除以139的标准，政府间财政责任不明确与分担比例不协调将很可能潜藏着巨大的风险，造成“新农保”基金与城镇职工社会养老保险基金类似的养老金账户“空账”和“空转”。因此，中央政府亟待明确并强化各级政府间的财政责任与分担比例，实现各级政府间在财政责任与激励机制等方面的良性供给。

三、我国新型农村养老保险制度可持续发展的路径选择

2004～2016年我国连续十三年发布以“三农”为主题的一号文件，逐步优化了以工促农、以城带乡的发展格局。积极探索城乡统筹视阈下“新农保”制度可持续发展的路径，能够有效促进我国“新农保”制度的价值取向从“效率优先、兼顾公平”向“公平、正义、共享”转变。

（一）坚持政府引导与市场主导相结合的养老金投资运营管理机制

解决好民生问题是构建和谐社会的基点，新型农村养老保险制度的可持续发展关乎农民的切身利益。坚持政府引导与市场主导相结合，注重政府在宣传引导、政策支持、监督管理等方面发挥作用，提高政府公共服务能力，强化基层公共服务平台建设是建立和完善养老保障体系的迫切要求。针对个人账户基金建立政府集中管理，委托市场机构参与投资的多元化投资运营管理机制，可以降低交易成本和管理费用，确保基金收益，形成合理的市场竞争机制。引导乡镇政府、企业、村集体、个人共同参与，在社保经办机构人力资源有限供给的条件下，充分利用市场机制调动社会多种力量的参与，进一步增强制度有效供给以提高养老质量，推进农民“老有所养”目标的顺利实现。

沃尔克（Walker，2002）认为，养老金积累的大量资金能够优化金融体系结构，推动金融市场的一体化，完善市场主体机构与金融市场法律法规。同时，建立和完善省级农村社会养老保险基金受托管理机构负责财务核算制度、审计监督制度、基金管理制度等，县级农村社会养老保险机构负责基金的归集支付、投资运营与收益分配，尤其要注意规避风险，有效避免因基金分散化管理与服务能力有限导致的投资回报率低、管理费用高等问题。养老保险基金投资运营是关乎养老保险制度可持续发展的关键因素。在养老保险基金投资运营上应遵循审慎的原则，在保证基金绝对安全的前提下，养老金投资运营应充分发挥市场机制的作用，坚持市场化、多元投资、集中运营与有效监管的原则，促进养老保险基金持续健康发展[8]。我国城乡居民长期形成的高储蓄习惯，促使个人为避免年老体弱劳动能力丧失的风险提前积累养老金，我国的国情决定了政府行政监管对社会保险基金投资运营的重要意义。由政府制定规划与投资政策，适当地集中委托专业投资机构按市场规律投资运营，有利于科学选择投资项目，除购买国债、银行储蓄以外，养老金将设比例限制投资股市。养老金投资运营方案应选择效益较好、具有升值前景的项目及多元化投资组合。因此，完善城乡居民养老保险经办机构的内部协调机制，充分发挥市场主体的专业性和独立性优势，避免政府直接投资而导致养老保险基金与财政基金相混淆。

（二）构建各级财政责任分担与资金筹集保障机制

罗尔斯（RawlsJ，1988）认为，正义是“社会制度的首要价值，某种法律和制度，不管它如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[10]（P1-2）。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）认为，以公平为目的干预市场机制的运作，尽管促进了公平，却会影响效率的实现。因此，应清楚地认识到各级财政责任分担与资金筹集保障机制应同时考虑社会评价和正义的不同层面。在存在冲突的范围内，需要把两个层面放在一起同时考虑以达成总的社会效益优先排序，兼顾效率与公平[10]（P118）。社会养老保险覆盖面的统一性和广泛性，决定了制度设计需要适合每类参保人群各种不同层次的保障需求，这恰恰体现了社会保险要实现公平和正义的目标。“新农保”制度应秉承正义的原则，通过优化财政支持的筹资与运营机制，将全体农村老年人口纳入养老保障范围，切实保障农村老年人的养老权益，共享经济社会发展成果。特别阐明了制度的转移与衔接问题，这有利于农村外出务工劳动力在城乡、区域间合理流动，确保基本养老保险跨区域统筹成为现实。2015年1月，人力资源和社会保障部《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》（人社部发[2015]5号）文件指出，经国务院批准，从2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元，这将使14亿城乡居民受益。全方位协调国家财政补贴的地区间调整，对缴费能力不足地区给予扶助，客观估算地方财政能力，体现财政的责任分担，弥补原有制度的不足，兼顾机会与规则平等。

在制度设计上，地方政府应秉承“公平、正义、共享”的理念，与村集体共同为基金统筹账户缴纳基金，随着中央决定实行社会统筹账户与个人账户严格分账管理，逐步做实个人账户，促进财政责任分担机制真正发挥其统筹功能，以确保个人账户基金保值增值。广大民众可以结合地域经济发展实际和农民家庭经济承受能力，科学合理选择缴费档次与保障水平。建立与完善省级委托机构“新农保”基金的管理、归集、投资、运营机制，避免行政化与地方保护影响集体统筹基金的集中管理与保值增值。

（三）适时确立“新农保”制度财政补贴的持续增长机制

社会保障待遇关乎社会保障制度的公平性，关乎社会保障基金的长期平衡与社会保障政策目标的实现。西方福利国家之父贝弗里奇（Beveridge，W，H）指出，社会保障应坚持四项基本原则，其中包括统一原则，即必须以劳动和缴纳保险费为前提条件。社会保障不仅需要国家和广大民众的合作，国家还应完善参保激励机制，应给个人留有一定的空间参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任[11]（P3）。新农保养老基金基本由个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。坚持待遇与缴费相挂钩，权利与义务相对等，强调农民个人账户基金待遇的激励效应，突出农民在养老金中的缴费贡献，“多缴多得，少缴少得”，鼓励农民积极参保缴费；有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，对孤寡老人、失独老人等特殊群体实行社会救助，适当提高缴费能力，增强抵御基金支付风险能力。社会化筹资原则是实现资金持续供给的有力保证，政府应采取多渠道激励机制，提高社会化筹资能力，促进我国“新农保”制度持续健康发展。

社会保险本身蕴含着两层涵义：一是制度强制性，二是制度遵循团结互助的原则。在制度尚未合并之前，养老金支出主要依靠政府财政补贴基金的保障机制。来自于个人缴费贡献偏少，农民缴费额度不高，养老金只能作为农民的补充性收入，总体保障水平不足。尤其在低缴费档次下，与政府财政补助金额相比，个人缴费仅是一种社会保险象征，新农保制度不具有强制性，也不具有较强的互助功能，尚未真正发挥筹资和提高养老金水平的作用。建立和健全新农保制度，可以在一定程度上消除市场初次分配产生的不公平，逐步缩小日益扩大的城乡收入差距，使全体国民共享经济发展的成果[12]。2015年人社部发[2015]5号文件，充分体现了待遇与缴费、权利与义务、公平与效率、自助与公助之间的对应关系，在厘清政府财政责任的同时，充分考虑农民经济承受能力，鼓励农民提高缴费档次，把缴费档次控制在城乡居民人均收入水平的合理区间，避免过度追求高缴费率的过激行为。适当延长缴费年限，强化制度保险属性，提升农民参保积极性，从而激励参保者提高缴费水平，避免“保富不保穷”，逐步缩小群体间待遇的差距，实现统账结合模式下新型农村养老保险制度保值增值，实现城乡统筹背景下新型农村养老保险制度的高效运行与可持续发展。随着政府财政支付能力的不断增强，新农保均等化给付的基础养老金水平不断提高，这种财政投入方式有利于增强农民的缴费意识和责任分担意识，缓解农村人口老龄化养老压力，促进经济社会发展，维持制度公平与可持续目标。

（四）实现对个人账户基金的科学管理与有效监管

旧福利经济学在平等与效率的关系上注重平等，主张收入均等化。新福利经济学注重效率，强调资源的有效配置。米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）则认为，追求平等会损害神圣的自由，并提出持久收入假说。阿瑟·奥肯（Arthur M Okun）采取比较折中的观点，提出平等与效率协调模式，二者不可偏废，既促进平等，又尽量减少对效率的损害，鼓励个人对经济的贡献从而分享经济发展的成果。美国经济学家F·莫迪利安尼（FModigliani）及弗里德曼（Milton Friedman，1957）等提出的生命周期/持久收入假说（LC-PIH）认为，人作为理性的消费者，追求生命周期的效用最大化，并根据人生命周期内的收入来权衡自己的消费与储蓄，使收入与消费支出平衡。

建立新型农村社会养老保险制度既兼顾效率又注重公平，既是实现机会公平的稳定器，又有利于促进经济社会的可持续发展，实现公平与效率的有机结合，二者相辅相成，相得益彰。在统帐结合模式的运行中，新农保制度注重制度设计上的公平性和效率性，实现基金保值增值将成为“新农保”制度发展的内生动力。中国养老保险制度代际公平和代内公平问题关乎社会和谐与经济的可持续发展。在我国人口红利尚未完全消失的背景下，“新农保”制度旨在均衡代际负担，减少代际矛盾，维持代际公平、代内公平与收支平衡。在财政责任上实施国家、集体、个人共担机制，其中，社会统筹账户的运行模式实质是现收现付制，体现代际、代内之间的统筹互济。统帐结合模式在实践中面临财务可持续性困难，目前该模式需要个人根据自身经济承受能力履行缴费义务以保证公平，形成较强权责意识。实行完全积累制个人账户制，在资本市场规范性与稳定性尚不完备的条件下，建立健全保险精算，改进基金管理方式，增大基金投资者管理权限，扩大基金投资范围，实现基金社会管理与市场化运营相结合，提高基金统筹整合与风险防控能力，从体制上推进投资管理有效监管与运行，实现基金积累保值增值，推进“新农保”制度实现可持续发展。

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责任编辑 刘绛华