加快建立锡林郭勒盟草原生态管理制度
额尔敦巴雅尔
锡林郭勒草原是世界闻名的大草原之一，也是我国四大草原之一——内蒙古草原的主要天然草场，其可利用草场面积达18万平方公里，占内蒙古草场面积的26.5%，是国家重要的绿色畜产品生产加工输出基地。锡林郭勒草原草地类型多样，由西向东渐次为荒漠半荒漠草原（16%）、沙地植被（33.6%）、典型草原（34.5%）、草甸草原（15.9%）。这里不仅植被类型繁多，而且植物种类十分丰富，是目前我国最大的草原与草甸生态系统类型的自然保护区，具有十分重要的生态地位。习近平总书记考察内蒙古时要求我们“保护好内蒙古大草原的生态环境”。因此，积极探索推进草原生态保护制度，建设美丽草原，是我区各族干部群众光荣的使命与义不容辞的责任。
一、锡林郭勒盟草原生态管理制度的历史沿革
近年来，为了保护和改善草原生态环境，锡林郭勒盟实施了一系列草原生态治理的政策和项目，对遏制草原生态恶化的趋势起到了积极作用。建国以来，锡林郭勒盟的草原管理制度大体分四个发展阶段：
一是草场集体所有、共同管理阶段。1958年至1983年，是“草场公有、家畜公有”的阶段，所有的草场和牲畜归集体所有，共同管理。牧民有步骤、分阶段地进行季节性游牧，受利益驱动不强，经济发展与生态环境的矛盾没有显现，未出现严重的生态问题。
二是集体、个人共同管理阶段。1983年，随着全国开始推行家庭联产承包制，牧区也实施“牲畜承包到户”的政策，实行集体、个人相结合的经营体制。草场集体所有，共同使用，而牲畜私有，牧业生产获得的收益归个人所有。这种集体、个人共同管理的承包制度带动了牧民的劳动积极性，提高了牧业产值。同时，牲畜数量快速增长，草场的载畜量迅速上升。
三是草场承包到户阶段。1997年前后，随着全国推行第二次土地承包制，锡林郭勒盟开始实施以“草畜双承包制”为主的草场承包到户政策，明确了草场产权制度，推进了统分结合的双层经营体制改革，进一步完善了草牧场联产承包责任制，促进了草场和牲畜的私有化以及畜牧业收益的个人化。1989年，锡林郭勒盟大小畜突破1000万头（只），牧民收入水平进入自治区前列;1999年，锡林郭勒盟牲畜头数超过1800万头（只）。随着草原畜牧业的发展壮大，草原生态环境日趋恶化。
四是注重生态保护、政府加强管理阶段。进入新世纪，面对经济发展水平滞后和草原生态环境恶化的双重挑战，锡林郭勒盟盟委、行署将生态文明建设提升到战略的高度，整体实施了“围封转移”“两转双赢”战略，全面落实草畜平衡和草场“三牧”（春季休牧、围封禁牧、划区轮牧）两项草原保护基本制度，坚持人工治理与自然修复相结合，坚持一手抓建设、一手抓保护，以提高牧民收入与治理草原为切入点，提出了“用发展的办法保护生态”的理念，制订了“禁牧还草”“以草定畜”“点上开发、面上保护”等一系列政策措施。
二、当前锡林郭勒盟草原生态保护存在的突出问题
通过不懈努力，锡林郭勒盟草原生态环境虽然已逐渐好转，但退化沙化局面在一定区域内并未得到根本性的扭转，部分地区工矿企业破坏性生产、牧民掠夺式经营、群众的不良生活行为破坏草原、政府部门的管理不到位等问题仍然比较突出。
一是工矿企业的不当经济行为。主要表现为：滥采乱挖矿产造成植被裸露和草场沙化;大型车辆碾压草场破坏草场植被生长;过度抽取地下水使草原水位线下降和草场盐碱化;无规划地建设厂房，任意堆放工业垃圾破坏草原景观等。
二是农牧户的过度开发行为。主要表现为：超载过牧和掠夺性经营;草场的利用保护方式简单粗放;只产不入，缺乏对草场的维护与治理;拉网围栏分割草场形成沙化源以及不合理地开垦种植农作物等。
三是群众的不良生活行为。主要表现为：随意乱挖药材;随意捕杀草原上的野生动物;不文明旅游行为使草场被污染和践踏;随意污染草原上珍贵的水资源等。
四是草原管理制度不完善、执行力低。对草原的生态治理与管理缺乏综合性、长期性、可持续的制度措施，目前的草原生态管理注重以“草”为本，而非以“人”为本，以“草”和“畜”为出发点和着力点，忽视了“人”的主体地位。草原生态保护的投入长期不足，广大牧民参与管理的积极性不高。草原管理机构没有明确的权责地位，草原监理部门执法不力。同时，现有的法律、制度对破坏草原的行为处罚力度不够大，难以弥补破坏草原生态环境造成的损失，不能有效制止破坏草原行为的发生。另外，基层组织对草场的管理方式简单粗放，未能形成政府、企业牧户、社会组织、个人共同参与的草原生态治理体系。
三、对建立锡林郭勒盟草原生态管理制度的建议
一是坚持依法治理，建立健全治理和保护草原生态的制度体系。深入研究、制订或修改符合当前草原生态实际的《草原法》《环境保护法》《基本草原保护条例》《草畜平衡管理办法》等法律法规，从立法的高度规范和约束破坏草原生态的行为，对草原上的滥采、滥挖、滥牧和乱占、乱建等现象给予严厉处罚。加强执法机构和执法队伍建设，强化草原执法和执法监督，不断提高执法能力和执法水平。严格限制超载过牧，努力实现草畜平衡。增加对草原生态恢复和建设的投入，把生态文明建设纳入经济社会发展评价体系当中，把生态建设情况作为各级领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。努力营造保护草原生态的法制环境，减少对草原生态系统的干扰和破坏，鼓励合理利用草原资源，维护草原生态建设成果。
二是严格管理、规范草原牧区的工业开发行为。牧区矿产资源开发是目前关系草原生态环境的一个突出问题，应高度重视，认真研究，科学决策，严格依法、依规审批和管理，突出对矿产资源开发的生态环境监管。要加快转变发展方式，坚持高起点、高标准地培育引进工业项目，淘汰落后产能，发展低能耗、低排放、低污染的新能源产业、高科技产业等新兴绿色产业，引导企业加大环保投入，提高企业的社会责任意识。此外，还应对环境违法的企业和个人从严处罚，最大限度地减轻工业发展对草原生态环境的影响。
三是加强草原文化的宣传与教育，形成自觉保护草原生态坏境的良好社会氛围。大力宣传草原的生态功能优先于经济功能的理念，强调草原文化在生态保护建设方面的重要作用，提高全民的草原生态保护意识，营造人与自然和谐共处、对草原生态进行合理利用与开发的氛围。政府部门、工矿企业、农牧户、社会组织和社会民众应充分发挥各自在保护草原生态建设中的作用，使保护草原生态成为全社会统一的认识和自觉行动，加快形成全社会广泛参与管理、互相约束、相互监督的草原生态治理体系。
（作者单位：锡林郭勒盟委党校）
责任编辑：刘佳
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2014年《舌尖上的中国2》的热播，让锡林郭勒草原上的白蘑一夜间闻名大江南北。然而，长年累月的、随意的挖药材与搂发菜活动，严重破坏了草原的枯草层，是造成内蒙古草原退化的主要原因之一。生态环境的破坏，反过来导致了草原上白蘑等天然植物的减少。据报道，“自2003年以来，每年涌入内蒙古草原地区非法采集野生植物的人员都数以万计，给自治区草原生态环境带来严重威胁，更威胁到了农牧民的生产和生活。”由于我国刑法相关条文缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法可操作性较差，各地在执法和司法实践中对非法破坏草原能否追究行为人刑事责任问题时常产生争议，影响了对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护。目前草原环境保护的法律基础主要是《草原法》与《环境保护法》，但是这些法律条文和制度在现实中并不能真正执行到位。因此，草原生态环境保护是一场全方位的保护战，需要政府、社会和牧民的共同参与。