纪检监察派驻机构管理改革：演化、困境、展望
钟稳
[摘要]派驻监督是开展党内监督的重要形式和载体。2004年4月，中央纪委、监察部正式对派驻机构实施统一管理，这项制度迄今已经走过10年。十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了全面部署，对派驻机构统一管理工作提出了新的要求。面对新形势新任务，梳理派驻机构演化历程，总结经验教训，探究问题原因，对于进一步坚定改革方向、破解监督难题具有重要的理论意义和现实意义。
[关键词]反腐倡廉；纪检监察；派驻机构；政府治理
[中图分类号]D630.9
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2014）08-0035-05
派驻监督是我党开展党内监督的重要形式和载体，派驻机构是纪检监察队伍中的一支重要力量。多年来，派驻监督工作在探索中发展，在创新中完善，对进一步完善党的纪检监察体制、加强党内监督发挥了不可替代的重要作用。十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了全面部署，对派驻机构统一管理工作提出了改革要求。面对新形势新任务，回溯派驻机构建立和发展的历程，考察其职能演变的逻辑主线，深入探究存在的问题及原因，对于我们进一步坚定改革方向、破解监督难题具有十分重要的理论和现实意义。
一、派驻机构管理经历了一个较长的探索过程
（一）派驻制度的提出和建立。
1962年9月，党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》，规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。这是我党最早提出的派出纪检监察机构的制度安排，也是最早提出派出机构由上级纪检监察机关直接领导。但这项制度属于一项尝试性的举措，随后受政治运动的影响，党的纪检工作遭到全面破坏，相关机构被撤销。
1982年9月，党的十二大《党章》规定，中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪检组或纪检员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。1983年3月，中央纪委印发《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》，指出“中央纪委派驻各部门的纪律检查组和纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”。这是最早提出对派驻机构“领导+指导”的双重管理模式。
1993年2月，中央纪委、监察部合署办公，派驻机构及其双重领导体制由党的纪检部门延伸到行政监察部门。同年5月，中央纪委、监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这是最早提出对派驻机构“双重领导、一个为主”的管理模式。
2000年9月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组（党委）、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”，“派驻纪检监察机构编制单列，由中央纪委、监察部提出具体分配方案，经中央编办审核，上报批准。中央纪委、监察部根据工作需要可统一抽调派驻纪检监察机构的人员参加有关工作”。2001年8月，中央纪委印发了《中央纪委、监察部关于中央纪委、监察部派驻纪检监察干部管理暂行办法》，进一步明确“派驻纪检监察机构的干部由中央纪委、监察部和驻在部门实行双重管理，以中央纪委、监察部管理为主”。
（二）派驻机构实行统一管理。
2001年9月，党的十五届六中全会决定：“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。这是最早提出的派驻统管。从2002年10月开始，中央纪委、监察部陆续在卫生部、国家食药局和国家工商总局等8个部门开展派驻管理统一管理试点。2003年11月，中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，作为第一部党内监督法规，明确派驻监督和巡视监督是加强党内监督的两大抓手，并通过这两项工作的开展使监督范围覆盖到各地各部门，形成了比较完整的党内监督体系。2004年4月，中办、国办转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》（以下称《实施意见》），逐步对36家双派驻机构和20家单派驻机构正式实行统一管理。改革的主要内容是：中央纪委、监察部全面实行对派驻机构的统一管理，改革领导体制，将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。实行统一管理后，派驻机构实行监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告。驻在部门党组和行政领导班子对本部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，派驻机构按照规定职责予以协助、配合，有关情况及时与驻在部门沟通。2004年10月1日起施行的《中华人民共和国行政监察法实施条例》规定：“监察机关派出的监察机构或者监察人员对派出它的监察机关负责并报告工作，并由派出它的监察机关实行统一管理。”党的十七大、十八大报告都明确提出，要健全纪检监察派驻机构统一管理。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专门章节对反腐倡廉改革创新作出部署，其中特别强调要全面落实派驻、完善统一管理。
近年来，为了做好派驻机构统一管理工作，中央纪委、监察部还制定下发了一系列制度规定，内容涉及干部管理、业务管理、文件管理、专项办案经费管理、查办案件工作流程等方面，这些制度规定及时解决了派驻机构履行职责遇到的困难，保证了派驻管理改革工作顺利推进和健康发展。
（三）地方派驻管理的探索和创新。
2000年1月，中央纪委第四次全会提出，“要加强对派驻纪检监察机构的领导和管理，充分发挥派驻机构的作用。省级党和国家机关派驻纪检监察机构的编制单列，由省（区、市）纪检监察机关统一管理。”[1]（P528）这是最早就省一级派驻机构编制统一管理工作提出要求。2004年1月，中央纪委第三次全会正式提出，各省（区、市）要加强派驻机构统一管理工作。各地认真贯彻落实中央纪委的统一部署要求，于2004年之后普遍开展派驻机构统一管理工作试点并逐步推开。目前，在省、市、县三个层面，纪检监察机关都向相应的党政部门派驻了纪检监察机构。
纪检监察派驻机构实行统一管理，涉及面广，情况比较复杂。各地各部门根据自身实际，在统一管理的具体模式选择上不尽相同。目前主要有“点派驻”（按照部门设置一对一进行派驻）和“片派驻”（按照业务相近便于工作的原则归口分片派驻，也称“大纪检组制”）两种模式。比如，海南省、深圳市分别于2000年、1998年就按照“统一收编、综合派驻、分组监督”的思路对纪检监察机构综合派驻改革，成立统一管理、直接领导的综合派驻机构，海南称派驻纪检组（监察室），深圳称派驻纪检监察组。此外，四川成都、河南三门峡、湖北部分市县、河北等地的改革试点工作都在社会上引起较强反响。
二、派驻机构管理改革始终贯穿的几条主线
纪律检查工作的理论思考与实践探索伴随着中国共产党建党九十多年来的所有历史，作为纪检监察工作的重要组成之一，派驻机构的演进佐证了我党纪检监察工作发展历程中的内在逻辑。其路径选择大致如下：加强党的纪律在我党成立之初就已提出，得到党的重视并认真执行；党纪必须由党的专门机构去维护；派驻机构在加强对驻在部门行政权力运行监督和制约方面具有不可替代的作用；领导体制和工作机制决定着职能作用的发挥，派驻机构在原有的制度设计下，预期作用不能有效发挥，实行统一管理是加强派驻监督的必然选择；派驻管理改革必须顺应反腐倡廉建设新形势新任务要求，进一步突出主业，强化监督，充分发挥统管体制的作用。
受不同历史时期政治及社会环境的影响，派驻管理的领导体制和工作职能始终在不断变化和调整，然而，通过梳理派驻机构演化历程，可以清晰地看到派驻管理改革主要围绕以下三条主线在开展：
第一，派驻机构地位逐步提升。政治学关于权力监督的理论和实践表明，如果监督者完全受制于被监督者，那么监督是低效甚至是无效的。在我国现行的领导体制下，纪检监察机关保持相对的独立性和权威性是一项必然要求。派驻机构一开始实行“双重领导”体制，统一管理之后受上级派出机关直接管理，领导体制的变化带来的是角色和地位的根本性改变，派驻机构变得更加超脱，独立开展工作的特点比较明显。另外，从派驻机构的设置和人员来看，以往派驻干部大多是在驻在部门从事纪检工作的干部中产生，慢慢过渡到派驻机构编制单列，最后变成由上级派出部门统一管理，派驻干部的招录、晋职和考核与驻在部门逐步脱钩。派驻纪检组组长的地位也在提升，上级派出机关在多年的改革调整中逐步收回纪检组组长（监察局局长）的提名权。目前，中央一级已明确“纪检组组长人选由中央纪委会商中央组织部提名并考察，由中央纪委呈报中央任免”[2]（P116）。该表述回答了派驻纪检组组长的提名和产生过程，体现了上级纪委对纪检组长提名权的刚性。
第二，派驻监督职能不断强化。加强监督一直是派驻管理改革的出发点和落脚点。在过去双重领导的模式下，派驻机构开展监督难免陷入同级监督的困境，尽管党章和各种党内制度文件不断赋予派驻机构各种监督权力，然而，却很少有人敢于和善于行使这些权力。为了解决这个长期存在的制度性难题，中央下了很大的决心，对原有管理体制进行了大胆改革，力度很大，也较为彻底。随着党风廉则建设和反腐败工作的不断深入，各级派驻机构的监督意识越来越强，监督机制越来越顺，监督底气越来越足，监督方式越来越多，监督效果越来越好。“加强监督是本职，疏于监督是失职，不愿监督是渎职”，这是中央在派驻机构统一管理之初提出的明确要求，现已成为各级派驻机构的工作共识。
第三，派驻管理体制日益成熟。选择何种领导体制在很大程度上决定着派驻管理的成效，现行的派驻管理领导体制和工作机制，是长期开展派驻监督工作的经验总结。纪检监察派驻机构从无到有、从弱到强，经过了多年的实践探索，总体上经历了一个健康发展的趋势，特别是实行派驻机构统一管理改革以来，派驻管理工作已经驶入加速发展的快车道。各驻在部门党组认真贯彻落实中央要求，重视支持派驻机构统一管理工作；各派驻机构积极探索在新体制下履行职责、开展工作的方式方法，将监督关口逐步前移，及时发现一些苗头性、倾向性问题，切实加强权力运行的监督和制约。十八届三中全会提出要“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”，这意味着派驻管理的范围进一步扩大，派驻管理的力度进一步加强，派驻管理的制度进一步规范、派驻管理的成效也必将进一步显现。
三、当前派驻机构统一管理工作面临的主要问题
纪检监察派驻机构统一管理制度走过10年，目前的领导体制和工作机制已基本成熟和定型，为进一步完善派驻机构管理打下了坚实的理论基础和制度保障。派驻机构统一管理作为纪检监察工作的一项重大改革，涉及到领导体制的改革、职能的调整和工作关系的变化，政治性、政策性和业务性都很强，在实际运行过程中还面临不少新的矛盾和困难。
一是角色转换不够到位。角色错位、职能不清的问题在一些地方和部门仍然表现得比较突出。有的驻在部门在实行统一管理之后[HJ2.3mm]“穿新鞋走老路”，习惯性地把派驻机构当作内设部门来看待，甚至是当成“挡箭牌”或“防火墙”，不是积极主动地接受派驻机构的监督和指导，反而把涉及党风廉政建设和纪检监察方面的几乎所有工作都交给派驻机构，在这种情况下，派驻机构承担了本该由驻在部门党组负责的党风廉政建设主体责任，严重影响了其监督责任的行使。对于一些派驻机构来说，由于长期在驻在部门开展工作，受双重领导体制形成的惯性思维未能完全消除，对驻在部门依赖性较强，监督意识相对淡薄，工作上有低标准应付的空间，有时既当裁判员又当运动员，出现角色混乱。对于上级派出机关来说，有的认为实行了统一管理就可以一劳永逸，没有投入相应的人力物力，对派驻机构缺乏经常性的工作指导和联系，派驻干部归属感不强。
二是配套制度不够健全。《实施意见》中有的内容只是规定了一些原则，派驻机构在具体开展工作过程中缺乏抓手。比如监督制度，近年来中央纪委就派驻机构履行监督职责提出了不少要求，也出台了一些规定，但有些制度的操作性不强，很难落实到位。监督是一项十分严肃和慎重的工作，执行监督必须符合设定的程序和规范，监督的对象、内容、职责、方式、保障等必须尽量明确，否则监督便无所遵循，容易流于形式。关于派驻机构的具体职责划分问题。统一管理改革明确了派驻机构六项工作职责和任务，可以用“监督”和“协助”来概括，这些年来，派驻机构在协助驻在部门党组和行政领导班子抓驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作方面做了大量的具体工作，受到了驻在部门的认可和重视，但与协助工作相比，监督工作仍然是个短板，客观上存在“一手硬、一手软”的问题。以查办案件工作为例，办案是派驻机构开展监督最重要、最有效的手段，据了解，有的派驻机构在统一管理之后收到的信访举报大幅增加，但是初核和立案的数量不增反降，一些派驻机构连续多年没有独立查办一起案件，需要引起反思。在派驻机构统一管理初期，考虑到各部门的复杂性和改革的可行性，从中央到地方大多采取“积极稳妥、分步实施”的策略，即首先对派驻机构的业务工作和干部工作实行统一管理，而工作保障、工资待遇和离退休安排等后勤保障仍由驻在部门负责。这在很大程度上维系了监督者与被监督者之间的利益关系，使派驻机构在履行监督职责时容易产生顾虑。
三是干部队伍建设有待加强。统一管理后派驻机构的力量有所增强，但派驻干部的能力水平还不能完全适应统一管理的客观需要。首先是人员编制比较紧张。反腐倡廉工作点多面广，很多派驻机构特别是基层部门大量精力是在应付上级机关布置的任务和驻在部门临时交办的工作，存在“小马拉大车”的问题，工作质量不高。其次是干部培养交流问题。目前派驻机构干部综合素质整体良好，基本可以满足工作需要，但是随着形势的发展，派驻干部能力不足特别是纪检监察专业知识欠缺的问题反映比较突出，亟待培训提高；派驻干部长期远离上级机关，交流提拔的机会较少，个人发展和出路受到一定的限制，工作积极性和主动性易受影响。另外，派驻机构考核评价制度需要完善。当前对派驻机构的考核大多以书面总结或报告为依据，各驻在部门的情况和特点差异较大，考核时缺乏客观量化的指标，容易凭借经验和印象主观评判。
四是派驻管理覆盖面不够全。中央一直强调，“党风廉政建设和反腐败工作不能有真空地带”，实际上当前的派驻统一管理工作并未实现全覆盖。以中央一级为例，据统计，截至2012年5月，党的关系在中央直属机关工委和中央国家机关工委的126个部门中，没有中央纪委、监察部派驻机构，同时也未设党组纪检组（纪委）的有58个，未设监察局的国家行政机关有18个；有些部门既没有党组纪检组、也没有设机关纪委；半数以上的机关纪委没有办事机构；各部门机关纪委专职干部平均不足2人，很多部门机关纪委没有专职干部[3]。此外，对系统实行垂直管理的部门如海关、税务、质检等，实行统一管理后派驻机构如何理顺关系进而发挥组织协调系统反腐倡廉工作作用的问题，还需要进一步研究解决。
四、完善派驻机构统一管理的几点建议
（一）大力营造派驻机构统一管理的思想氛围。党的十八大以来，新一届党中央和中央纪委把党风廉政建设和反腐败工作提到新高度，加大了工作力度，成效非常明显，全党全社会予以高度评价。十八届三中全会对包括派驻机构管理在内的纪检监察体制机制改革创新提出新要求。派驻机构统一管理工作要借此东风，深入研究，系统谋划，认真制定出台改革具体指导意见。全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，统一名称、统一管理，形成派驻机构统一管理工作的强大声势。在落实派驻过程中，要坚持从实际出发，求真务实、循序渐进，条件成熟一个派驻一个，逐步落实。各派驻机构要切实负担起监督职责，“眼睛亮一点、耳朵长一点、鼻子灵一点”，善于监督、敢于执纪，严格责任追究，用实打实的工作成效来体现改革的成果，回应中央的要求，赢得人民的支持。
（二）着力打造派驻机构、驻在部门和上级派出机关三方新型关系。要努力适应派驻机构统一管理改革带来的领导体制和工作机制变化，进一步转职能、转方式、转作风。一是处理好派驻机构和驻在部门的关系。派驻监督通过关口前移，抓早抓小，切实提高驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作水平，这是双方合作共事的政治基础。派驻机构要进一步转变角色，明确与驻在部门是监督和被监督者的关系，理直气壮地开展监督。同时，还要把握好监督、协助和参与之间的关系，既要防止大包大揽、包办代替，又要防止派驻工作与驻在部门业务工作“两张皮”现象的发生。二是处理好派驻机构和上级派出机关的关系。上级派出机关要把派驻机构作为纪检监察的一支重要力量来抓，充分发挥其前沿哨所阵地的作用，牢固树立派出机关和派驻机构“一家亲”的观念，思想上同心，工作上同力，充分发挥内外两个优势。
（三）抓好改革衔接和配套制度建设。派驻机构实行统一管理之后，原来由派驻机构承担的党风廉政建设日常性工作需要“回归”到驻在部门及其内设纪检部门，要进一步强调驻在部门党组的主体责任，加强和改进驻在部门内部纪检监察组织建设，确保改革顺利实施，工作衔接到位。要尽快制定出台关于加强监督工作方面的专门制度，确保依法依纪依规开展监督，对监督检查个人重大事项及其报告制度等已有的规定要抓好落实。要建立协助驻在部门加强党风廉政建设的工作制度，对于协助的内容和方式进行明确，区分好监督和参与的边界，一切着眼于有利于了解情况、有利于加强监督、有利于提高驻在部门党风廉政建设工作开展。要重视和研究派驻机构保障体制，实现包括后勤保障在内统一管理是深化改革的应有之义，上级派出机关要深入调研，摸清底数，拿出切实可行的解决办法，努力走完派驻机构统一管理改革的最后一步。
（四）切实加强派驻机构队伍建设。政治路线确定之后，干部就是决定因素。做好派驻机构管理工作必须注意发挥派驻干部的工作积极性，形成有利于派驻干部成长进步的用人机制，建立一支政治过硬、业务精通的派驻干部队伍。进一步完善派驻机构干部选拔任用、轮岗交流工作机制，既要把系统外的优秀干部吸纳到派驻机构，又要畅通渠道，对表现突出的派驻干部大力提拔或向系统外推荐。通过专门培训、“以案代训”等多种途径，不断提高派驻干部的政策理论水平和专业技能，特别是查办案件、组织协调等方面的能力。建立科学的派驻机构考核办法，细化考核指标，用好考核结果，形成正确导向。派驻机构还要自觉接受驻在部门党组织和干部群众的监督，树立良好的工作形象。
（五）加强理论研究，总结推广基层好的经验和做法。派驻监督体制以及更广义的纪检监察制度设计，注定是一个动态演进的过程，派驻机构统一管理虽然走过10年的历程，总体来说还属于新事物，有一个不断完善的过程。深入推进派驻机构管理改革，既要重视中央顶层设计，也要鼓励基层大胆创新。随着各地各部门派驻机构统一管理工作的进一步推进，大量的新情况新问题需要研究，大量的新经验新做法需要总结，大量的新特点新规律需要探索。要注意加强派驻机构管理理论研究，进一步丰富和拓展派驻监督的有效途径和方式方法，巩固和发展派驻监督工作的良好局面。
参考文献：
[1]中央纪委办公厅.中国共产党党风廉政建设文献选编（第4卷）[M].北京：中国方正出版社，2001.
[2]中央纪委监察综合室.派驻机构统一管理工作文件汇编（内部发行）[M].北京：中国方正出版社，2007.
[3]王岐山强调：派驻机构要强化监督执纪提高履职能力[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/ldbz/wqs/zyhd/201311/t20131127_14254.html.