打造依法治国2.0版

郭铁

10月20日至23日，十八届四全会在京召开，这是我国改革开放以来开会时间最晚的一次四中全会，也是中共第一次以“依法治国”为主题的中央全会。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化，依法治国亟需升级到2.0版。本届四中全会为实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法给出了顶层设计。

加强宪法实施

四中全会公报中，有关宪法的表述值得关注。除强调宪法在“中国特色社会主义法律体系”中的核心地位外，全会还重点提及加强宪法实施。

“宪法是我国的根本大法”已经成为一种常识，但在长期实践中很难直接用上宪法，这就涉及到宪法实施的问题。

我国宪法建立了具有中国特色的违宪审查制度，即由最高国家权力机关的全国人大及全国人大常委会实施宪法监督工作，进行违宪审查；由全国人大专门委员会协助全国人大和全国人大常委会进行违宪审查。

2000年，由全国人大制定的立法法依据宪法，规定了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪审查的基本程序。

据媒体报道，2003年发生在广州的孙志刚案中，毕业于北京大学的3名博士就曾以公民的身份向全国人大常委会提出对国务院于1982年制定的《收容遣送办法》进行违宪审查的建议；北京大学法学院的贺卫方等5名教授也曾以公民的身份向全国人大提出对《收容遣送办法》进行违宪审查的建议，这两份建议最终都没有得到任何答复。

“违宪审查制度”也是著名法学家江平长期关注的一个问题。他在接受媒体采访时指出，缺乏违宪审查制度是现在宪法存在的一个最大不足。现在民众权利受到破坏，有一部分原因是因为直接违反了宪法而受到破坏。“如备受关注的房屋拆迁，随便一个地方政府都有自己的地方法规。”

“这次四中全会能够把宪法的解释问题和宪法的实施问题提出来，对推动宪法实施、真正落实依宪执政、依宪治国、依宪行政，是一个非常有利的举措。”中国人民大学法学院教授、诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维健说。

如何确保违宪审查制度今后不再“沉默”？北京大学宪法行政法研究中心常务副主任张千帆在接受媒体采访时认为，“从法律上讲，政府有一个行为、一个规定侵犯了公民，公民可以提出来，让宪法监督委员会审查。政治上，需要通过政治上的程序来追究，比如美国的弹劾制度。”

确保司法公正

“保证公正司法、提高司法公信力。”司法体制改革早在此次四中全会召开前就已成为媒体热议的焦点。

通读公报可以发现，无论是建立领导干预司法、插手具体案件处理的记录，还是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，都表达了同一个理念，那就是司法领域的去行政化及确保法院、检察院依法独立行使职权。

云南省高级人民法院副院长田成有曾撰文指出，目前中国的法官没有尊贵感，待遇很低，工作辛苦，压力很大。在审判实践中，司法的行政化趋势不断加剧，行政化的层层审批制、合议庭“合而不议”、审委会“审者不判、判者不审”等问题，导致裁判错误的责任不清，审判的效率不高。上下级法院的内部请示代替了不同审级的独立裁判，由此带来人情案、关系案、腐败案也是层出不穷。

在汤维建看来，四中全会提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”是非常重要的一个亮点，也是司法去行政化去行政化的一种表现。

“法院目前既行使审判权又行使执行权，相当于既当裁判员又当运动员，实践中法院判决执行难、执行乱的现象，与审判权和执行权没彻底分离这种体制有一定关系。法院是国家的审判机关，不是执行机关，执行应该有司法行政机关行使，使审判职能与司法行政职能的分离。”

“领导干预司法、插手具体案件处理的记录”则是保证司法机关依法独立行使职权的重要举措。

根据宪法规定，我国实行“一府两院”的管理模式，“一府两院”的地位理应是平等的，但在现实中，由于财政、人事权力牢牢握在政府手中，“两院”在某些地区已成政府的附属部门。有媒体评论指出，政府对本应平行的司法部门行使了监督控制的权力，一些地方甚至出现了法院就某些案件向政府汇报，党委政府决定审判基调的现象。

针对这些问题，习近平总书记在2014年中央政法工作会议上强调“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求”。

改革试点先行

如何确保此次四中全会依法治国的精神能够真正落地，汤维健认为，司法改革要立法先行，要通过及时修改法律来实行改革，比如检查机关提起公益诉讼的问题，光靠文件是不行的，一定要规定到法律上面，所以就需要修改民事诉讼法。“另外，这么丰富的改革内容要建章立制，逐渐尽快落实，同时要细化一些可操作性的举措。”

事实上，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就已对深化司法体制改革作出了全面部署。

6月，上海、广东、吉林、湖北、湖南、海南、青海6个省市成为司法体制改革的先行试点。

“试点最主要是实行司法人员分类管理，最终目的在于强调法官和检察官独立行使职权。”汤维健说，“独立行使职权是一个权力下放过程，但也要相应地强调责任，所以就诞生了责任终身制和责任倒查问责制。”

他认为，各地应结合自身实际情况有侧重地推进，但司法改革要掌握一个最重要的基本原则，那就是要系统全面地推进，不能只强调某一方面，忽视另一方面。如不能只强调放权，不强调责任和监督；也不能一味强调责任和监督，不强调放权。同时，对司法人员的职业保障要做好。

“这几个方面要同时兼顾，否则改革会遇到一些阻力，比如一直强调责任不强调监督，可能很多人才会流失，挫伤司法人员积极性；如果只强调放权，权力就会过大，反而缺乏应有的约束，导致司法公正问题。”汤维健说。endprint