解剖两只造城失败的“麻雀”

近年来，我国城市规划正面临的一个困境是难以保证城市规划的科学性，对政府作用和市场功能的模糊界定，公众参与机制的不完善，导致各种乱象丛生。

“规划规划，纸上画画，墙上挂挂。” 这句流传在民间的顺口溜，成了很多城市规划的真实写照。

有些城市，建设规划经常为长官意志所左右；还有些城市，在规划方面缺少法律的严肃性，有法不依、执法不严、违法不究，让极少数人有机可乘。

这样的城市规划，怎不带来失误和败笔？

康巴什：市府迁入也带不动的“鬼城”

周末的中午，内蒙古自治区鄂尔多斯市政府前的广场上空空荡荡，人们可以清晰地听到几百米外“康巴什美食城”的电音喇叭声、喜鹊从空中飞过时的啾鸣，偶尔也有驶过的汽车与路面摩擦的声音。

5年前，因大片空置的住宅楼、空旷冷清的街道，康巴什被人们称为“鬼城”。

康巴什是鄂尔多斯市从2004年开始建造的新城区。2004年以来，随着煤价上涨，有着全国1/6煤炭储量的鄂尔多斯一夜暴富。这个曾被成吉思汗称为“衰落王朝振兴之地、白发老翁享乐之邦”的地方，突然涌入了来自全国各地的“淘金客”。

随着外来客涌入，当地政府认为，鄂尔多斯老城区东胜区无力承载更多的人口，要开辟一个新区接力。这个承载“鄂尔多斯梦”的地方被选定在距离老城区25公里、被乌兰木伦河三面环绕的康巴什。

于是，随着炒房热，这个大漠小城的房价甚至曾飙到两万元一平方米，直逼一线城市，物价也跟着水涨船高。从事房地产销售的沈旭曾在2005年来到康巴什考察房地产项目，那时给他留下最深印象的是此地的荒凉和当地人的“土豪”。

沈旭记得，那时候两个人在餐馆吃顿午饭都要四五百元，普通酒店住一晚也要五百多元。

尽管建设项目发展得火热，人气却没跟上。从市政府门口到乌兰木伦河边的人工湖景区，在这条分布着5个广场、两个公园的中轴线上，少有人经过。

为了拉动人气，当地政府不遗余力。早在2003年，鄂尔多斯就决定将市政府搬迁至当时尚未启建的康巴什新区。

2006年市政府正式搬入后，市直机关、医院也陆续入驻。2015年年底，鄂尔多斯市第三届人大常委会第二十三次会议同意设立康巴什区。

随着北京师范大学附属学校入驻、市一中等学校搬入，汇集了20所学校的康巴什成了鄂尔多斯的教育高地，这有效地吸引了不愿让孩子输在起跑线上的家长们。

吴倩（化名）的女儿在位于康巴什的市一小就读二年级，为了让孩子入学，她在附近买了学区房，自己则要每天开车30多公里路去老城区上班。在内蒙古排名数一数二的鄂尔多斯市一中，也带动了学校周边的房地产市场，该校对面的小区至今仍保持每平方米8000多元的房价。

可对于一些老居民来说，东胜才是他们习惯的居所。

退休的供电局职工杨文其住在位于康巴什的女儿家，每周他一定要回一趟位于老城区的旧居。

沈旭也发现，自己所在的售楼处每到周末就变得冷冷清清，因为人们都回老城了。

张双印9年前来到康巴什，他见证了这个城市从一片荒原到逐渐成型，从大修大建到近年的平静。

张双印记得，刚来康巴什那几年，如果运气好，一个装修工人一个月能赚一两万块钱。这一两年，他每个月的工钱在四五千元左右，但是过完年总要等到“五一”后才陆续有活儿干。

和国内其他三四线城市一样，房地产去库存是当地政府的心头之患，“切实加大房地产去库存力度”之类的字眼屡屡出现在政府工作报告中。

事实上，早在2006年经济情况仍一片大好时，当地政府就开始布局华泰汽车园区、奇瑞汽车生产基地等产业。来投资的企业，不仅能享受税收优惠、低廉的电价，甚至还有配套的煤炭资源。

不幸的是，2011年，民间借贷链条雪崩，鄂尔多斯曾经引以为傲的生存模式遭到考验。

新区管委会主任高志华在今年的公开讲话中指出，“随着经济下行……虽然带来了阶段性的困境，但也倒逼了社会心态，客观上为我们推动转型发展提供了难得的精神动力。”

在充满现代感的鄂尔多斯博物馆里，其中一个展区回顾了鄂尔多斯数十年来的发展历程：这座城市经历了农业到工业、规模总量由小到大的转变后，在2011年被迫迎来了“第三次创业”……

回龙观：住建部定性的“不必要”新城

“像北京的回龙观，30万人口的新城区里很少有就业岗位。大部分人早上涌到老城里来，晚上又涌回新城，造成巨大的钟摆式城市交通。实践证明，这类新城是失败的。”住建部原副部长仇保兴在两年前的一次讲话中如是说。

分析人士指出，我国城市化发展过程中，新城新区建设是一个重要标志，从京、津、沪、穗到其他一些省市自治区，这些年的造城运动可谓如火如荼。

一些缺乏产业、就业和服务业支撑的新城新区，其资源配置不合理问题日益显现。

“由于城市迅速扩张，对土地的需求量激增。”上海交通大学城市科学研究院院长刘士林说，我国城市人口以年均超过1.35%的速度增长，每增长一个百分点，就需要新增建设用地1800平方公里。

专家指出，新城建设是经济发展的重要推动力量，如上海浦东、苏州新区、昆山，以及广州南沙、顺德等开发建设，不仅为地方经济发展注入了强大活力，而且带动了产业升级。

但是，也有一些地方的新城建设，并没有按照市场规律来进行，而是“旱地拔葱”式的发展，造成了土地、资金等资源的错配，如“睡城”就是它们的代名词。

“每天早上六点起床上班，晚上返回回龙观睡觉，在路上的时间将近3个小时。”家住回龙观的北京市民王先生如是说。

被戏称为“睡城”的，还有北京的天通苑、安徽合肥的滨湖新区和武汉南湖新区等。

“啥都不长，只长房子”的“鬼城”，为一些新城披上了悲情的面纱。2003年昆明呈贡新区被规划为新的政治、文化和金融中心。据呈贡区有关人士介绍，呈贡新区已建成住宅小区17个，其中只有两个入住率超过90%，正在兴建的住宅小区15个，总面积达300万平方米。

彼时有记者走访呈贡，只见宽敞的马路上鲜有车辆，晚上，这里的部分小区极少能够看到灯光。

同样被消费者质疑为“鬼城”的，还有著名的鄂尔多斯康巴什新区、广东大亚湾地区、湖北十堰等。

刘士林指出，北京、上海的人均建设用地已经突破100平方米，而东京人均建设用地仅为78平方米，香港才35平方米，说明我国城市建设中，土地资源的利用率比较低。

近年来，一些新城出现了房价下跌趋势，包括前面提到的鄂尔多斯市康巴什新区部分项目崩盘，十堰、营口、酒泉等三线城市也不乏无人问津的楼盘。

专家指出，如果没有产业支撑，主导产业单一，功能区分不明晰，规划粗放不精细，即使高楼林立，也会陷入有城无业、有城无市、有城无人的尴尬局面。

此外，有媒体调查发现（2014年），北京、上海、广州等七个城市近十年来，已经建造和规划了四十多个新城或新区；京沪高铁沿线已经建设和正在建设的新城近20个，几乎一站一新城。

国家发改委课题组调查显示（2014年），12个省会城市平均每处要建4.6个新城新区，144个地级市平均每个规划建设1.5个新城新区，规划新城数量约190个。

刘士林说，过去十年，一些地方造城运动势头很猛，定指标、搞地皮、创政绩一再升温。

更挠头的是，一些中小城市只注重房价升级、投资升级，而忽略产业升级，加剧了盲目造城的冲动。在部分新区建设中，房地产业和建筑业占当地财政收入八成以上。

“靠卖地过日子，终究不可持续。”中山大学经济学教授林江说，投向房地产的资金多了，实体经济自然“失血”，近年来中小企业资金短缺状况明显加剧。

据国家发改委课题组统计（2014年），有655个城市提出要走向世界，183个城市提出要建国际大都市。记者统计发现，长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。

上海市徐汇区政协委员施蔷生说，一些新城新区规划并没有提供适宜中低收入者生活的空间，集聚人口的目标难以实现。

“工业化与城镇化是一个长期发展过程，不可能指望一两年就用钢筋、水泥堆砌起来。”南京工业大学建筑与城市规划学院教授蒋伶说，一个城市如果没有吃早点、吃夜宵的地方，没有逛街看电影的生活方式，仍然是一个“半生不熟的”城市。

“城市从来不是建造出来的，而是依靠产业和人才逐步成长起来的。”施蔷生说，新一轮城镇化要特别注意产业规划，让钱流向有地方特色、有竞争力的产业，以产兴业、以市带城。

“就业、医疗、教育，有些该政府做的没有做，不该做的却老伸手，导致了资源错配。”国家行政学院决策咨询部研究员王小广说，政府应该转变职能，从传统的招商引资为主，转为创造经济发展环境、提供公共服务为主。

“相关部门应在调查研究基础上，出台有明确指向性和针对性的管理办法，该撤的撤，该并的并，及时解决现实存在的问题，促进城市建设良性发展。”刘士林说。

“不是所有城市都要建新城。”蒋伶认为，城市发展到一定程度，比如人口集聚到百万以上，才可能需要通过建新城来缓解老城压力、提高运行效率。

“建设新城新区的前提是，老城区人口密度过高。”刘士林说，如鄂尔多斯的人口密度峰值是每平方公里一百多人，与北京、上海每平方公里动辄两三万的人口密度相比，根本不存在建设新城新区的必要性。

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还有哪些著名的“鬼城”

河南省郑州市区域：郑东新区

郑东新区是河南省郑州市规划建设中的一个城市新区，范围包括郑州市西起中州大道，东至万三公路，北起黄河南岸，南至陇海铁路。

2012年底，又对中牟县万三公路以西区域实施了代管，郑东新区区域管理面积增至260平方公里，同时对连霍高速以北、中州大道以东区域实施规划管理，规划控制面积达到370平方公里。

据当时的统计数据，郑东新区商住房空置率最高，房屋空置率达90% ，几近成为一个空城。

天津市宝坻区区域：京津新城

该项目位于京津腹地，南距天津50公里，车程50分钟，西北距北京120公里，车程一个小时，东距唐山105公里，总规划面积25000亩，相当于33个天安门广场，5个颐和园，按照规划，这里将有8000座别墅，可供50万人生活、居住、娱乐。

2010年以来，这座号称已经拥有亚洲最大规模的别墅区、温泉城和超大型五星酒店的“新城”，因人烟稀少、房屋空置，常住率仅一成，被称为鬼城。

辽宁省营口市区域：营东新城、沿海产业基地

地处渤海之滨的营口，只能算是三线城市，营口地处辽宁省中部沿海的港口城市，北有沈阳，南有大连，地理背景看似不错，房地产扩张的理论基础也源自于此，但营口的吸引力明显不如紧邻的二线城市，实则被夹在两城中间被动不已。

让人意外的是，这样一个三线城市，房子也滞销严重，颇有鬼城的影子，尽管开发商大量低价促销，政府逆调控出台各种救市政策，依然无法改变现状。

资料来源：中国规划网、2016年5月25日《中国青年报》、新华网、人民网