新常态下昆山开放型经济转型升级之路

中国浦东干部学院昆山分院课题组

改革开放以来，昆山以开放促改革、促发展、促创新，走出了一条以开放型经济为主要特征的“昆山之路”，带动了昆山经济社会的全面发展，成为昆山经济发展的最大特色。2008年全球金融危机以后，昆山的开放型经济呈现出一系列新形势、新变化，增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加，昆山开放型经济迈入典型的经济新常态，转型升级势在必行。

抢抓机遇，推动昆山开放型经济转型升级

新常态出现新形势，呈现新特征，也提供了发展的新机遇。抢抓机遇，加快形成昆山开放型经济新的竞争优势，是当前发展的关键所在。

抢抓长三角一体化机遇，加快形成昆山开放型经济新的区位优势。当前，长三角和长江经济带海关通关一体化已正式启动，长三角在国家战略布局中的地位作用进一步凸显，发展空间进一步拓展，进入了优化结构、转型升级的新时期，长三角区域合作也进入了率先发展、创新发展、协同发展的新时期。昆山地处长三角核心地带，邻近上海和苏州，在新一轮长三角一体化发展中，主动接受上海的辐射带动，充分发挥昆山自身综合优势，与上海错位发展，在长三角分工合理、各具特色的产业格局中占据一席之地。积极应对，主动作为，这些机遇将成为推动昆山开放型经济转型升级的新的区位优势。

抢抓经济结构调整机遇，加快形成昆山开放型经济新的产业优势。从资本结构看，在大力引进外资的同时，昆山从2004年开始提出“外向带动、民营赶超”的发展思路，大力实施“外向配套”战略，发展壮大民营经济，外向依赖度和外资依赖度持续下降，资本结构不断优化;从产业结构来看，昆山依托庞大的制造业基础大力发展生产性服务业，促进第三产业的发展。2008年以来，昆山市服务业始终保持了高速增长的态势，占GDP比重每年提高2个百分点左右，2014年服务业对经济增长的贡献率达到59.2%。服务业亮点频现，总部经济、现代金融、商贸物流、会展经济、电子商务等现代服务业加速发展，初步实现了二、三产业的联动发展，产业结构不断优化提升;从产业升级看，昆山原本是以劳动密集型、加工组装类的制造业为主，处在产业链的中低端。近年来大力实施“3515”计划，抢先布局战略性新兴产业，加速向产业链的中高端攀升，已形成新型平板显示、高端装备制造、新材料、智能电网和物联网、节能环保、新能源等六个产值超百亿元的新兴产业。昆山经济结构调整起点高、起步早，已初步形成推动昆山开放型经济转型升级的新的产业优势。

抢抓载体平台建设机遇，加快形成昆山开放型经济新的集聚优势。昆山已经形成了一系列级别不同、功能各异的载体平台，推动重点园区功能突破、资源整合和政策共享，使园区经济向“大平台经济”转变。昆山经济技术开发区定位于转型升级的先导区，重点突出主导产业的先进制造功能，着力打造光电产业园、现代装备制造产业基地、国家级综合保税区，加快建设加工制造、贸易、总部结算、物流分拨、研发、售后服务等“六大中心”，打造有效监管和便捷通关相结合的特殊经济功能区;昆山高新区是全国首家设在县级市的国家级高新技术产业园区，定位为新兴产业的实验区，着力打造产业集聚、成果转化、科技人才、科技金融“四大高地”，建设具有国际影响力的现代科技生态新城;花桥经济开发区定位为现代服务业集聚区，充分发挥沿沪对台优势，抢抓上海“四大中心”建设、自贸区建设等机遇，推动金融外包、总部经济、商贸服务等产业集群;昆山旅游度假区定位为服务业提升区，重点发展以休闲度假、运动休闲、健康医疗、文化创意等为代表的高端服务业，打造海峡两岸（昆山）国际健康产业园、昆山爱飞客航空商务创意城、“东方湖区”休闲度假旅游综合体、千灯古镇古村落旅游圈，促进旅游提质增效，推进产业结构优化、提升城市品质品位，加大生态环境建设，把旅游度假区打造成昆山转型的又一个增长极;昆山深化两岸产业合作试验区定位为两岸产业合作转型升级的先行先试区，目标是打造两岸中小企业深度合作的重要载体、两岸交流合作模式创新的示范平台，主要任务是在推进两岸产业深度对接、两岸服务业合作、两岸金融业创新合作等方面构建新机制，实现新突破。五大平台你中有我、我中有你，错位发展、良性互动，为推动昆山开放型经济转型升级提供新的集聚优势。

抢抓创新要素流动机遇，加快形成昆山开放型经济新的创新优势。创新要素是推动昆山开放型经济转型升级的重要支撑和全新动力。截至2014年底，昆山累计引进和培育国家千人计划人才89人，江苏省高层次双创人才69人，全市人才保有量达32万人，人才贡献率达47%。构建了汇集“政产学研金介”六大要素的科技创新体系，开展协同创新，形成了“一院三区N基地”的科技创新格局，打造科技创新要素支撑高地、区域创新服务体系高地和高新技术产业发展高地，创新能力不断增强。2014年全市高新技术产值占工业总产值比重达到49%，全社会研发投入占GDP比重达2.9%，科技进步贡献率为61.4%，初步达到了发达国家水平。同时，注重发挥金融支撑对科技创新的杠杆作用，大力推进科技与金融的高效结合，建设金融街、基金园、财富广场等金融载体，设立创新股权投资母基金，吸引股权基金投资公司120多家，实现了创新驱动与财富驱动相得益彰。2014年，昆山杜克大学正式开学，将为昆山乃至全国培养一流的复合型人才，为社会发展、科技创新提供强劲的人才支撑。这些科技人才要素的集聚，为昆山开放型经济转型升级创造了新的创新优势。

抢抓行政体制改革机遇，加快形成昆山开放型经济新的制度优势。体制机制创新既是昆山开放型经济转型升级的根本保障，又是优化政府服务的重要依托。一直以来，昆山在简政放权、提速增效、服务企业、方便群众上下功夫，努力探索建立与转型升级相匹配的体制机制。一是破解小马拉大车的困局，以省直管县、全国经济发达镇行政体制改革为契机，积极探索行政审批制度改革，承接省级层面下放的行政许可、行政审批和公共服务项目。结合全市推行的区镇联动发展，把市级层面的审批管理权限下放到区镇。二是深化服务理念，提升机关作风效能。通过建立科学合理的考核体系和干部评价机制，推动服务理念更新、服务举措创新、服务品牌提升，努力把“昆山服务”打造成为昆山的核心竞争力，为昆山开放型经济转型升级提供新的制度优势。

迎接挑战，倒逼昆山开放型经济转型升级

面对经济新常态，昆山既有机遇也有挑战。只有不断抢抓机遇，迎接挑战，利用倒逼机制促进昆山开放型经济不断转型升级，才能在经济新常态中保持领先优势，推动“昆山之路”从头越。

国际经济形势复杂多变。首先，受传统产业结构的影响，国内相当长一段时期内将持续产能过剩的状态，外需仍将成为拉动经济增长的一个重要因素。然而金融危机以后，世界主要经济体复苏缓慢，国际市场需求不振，外贸方面出口下行压力巨大。其次，金融危机后，受新兴经济体综合制造成本上涨的影响，劳动密集型产业特别是低端制造业加速向低收入国家转移。同时，欧美国家开启了“再工业化”进程，一些中高端制造业开始向发达国家回流。因此，在外资的增量上，吸引高端工业外商投资的难度将越来越大，经济增长靠投资驱动的时代也将成为过去。再次，国际贸易环境正在发生深刻变革，多边贸易体制发展坎坷，贸易投资保护主义升温，国际贸易摩擦和纠纷逐渐增多，且有政治化倾向。美国主导TPP、TTIP等谈判，试图孕育超大自由贸易区，这些都将对经济全球化的走向产生重大影响。国际环境复杂多变，使昆山企图提升在全球产业链和价值链中的地位、推动开放型经济转型升级面临严峻的挑战。

区域之间竞争愈演愈烈。近年来，中西部地区在借鉴和复制东部地区招商引资成功经验的同时，以更优惠的政策、丰富和较低的土地和劳动力成本，对劳动密集型的外资企业形成了较大的吸引力。再加上国家出台的产业转移鼓励政策，昆山主导产业电子信息业开始向成都、重庆等中西部地区迁移，并呈加速趋势。与此同时，从国家战略上来讲，沿海一些特殊功能区享有比昆山更大的制度创新和政策优惠力度。与上海自贸区、深圳前海、珠海横琴、海南国际旅游岛、福建平潭综合实验区等特殊区域相比，昆山在政策上对外资的吸引力相对不足，也成为昆山开放型经济转型升级的一大劣势。昆山在区域之间比较优势的弱化甚至丧失，也对昆山推动开放型经济转型升级带来了严峻挑战。

资源要素面临瓶颈约束。资源要素调整和开发难度越来越大，这是发达地区转型升级最大的瓶颈制约。土地资源是昆山发展开放型经济的根本要素，在昆山发展之初，就是靠着外商直接投资和充裕的土地资源优势实现了“农转工”的历史性跨越。然而在改革开放30多年之后，土地资源也成为制约昆山发展的最大瓶颈。从土地供应看，2010年昆山全市土地开发强度超过40%，部分乡镇已开发土地面积甚至超过50%。同时，由于拆迁成本上升和政府负债控制，存量土地调整优化和二次开发的难度不断加大，一些优质高端的项目难以落地。土地资源瓶颈约束，成为昆山转型发展、可持续发展的重大挑战。昆山要在实现经济不断发展的同时，做好耕地保护和基本农田保护，为子孙后代的永续发展留出后路，就必须不断提高土地利用率，提升单位土地面积产出，利用土地红线倒逼开放型经济转型升级。

生态环境压力不断升级。昆山在发展开放型经济的过程中，注重保护环境，严守生态红线，提出了“既要金山银山，又要绿水青山”的理念。然而随着企业的大量进入，昆山的环境容量也将接近极限，对企业生产的节能环保要求越来越高，迫使企业加大对环保方面的投入，企业生产经营的硬成本就随之提高。同时，由于绿色招商政策的实施，企业的准入门槛越来越高，在吸引外资的增量方面难度也就越来越大，开放型经济发展面临的生态环境压力不断升级。

体制机制改革障碍重重。昆山作为我国行政管理体系中能级最低的县级市，在推进体制机制改革、破解发展难题时障碍重重、挑战不断。一方面，从外部因素来看，行政管理体制改革需要宏观层面的总揽大局、顶层设计、自上而下开展，因此昆山一直以来面临的“小马拉大车”的困境短期内难以破解，与昆山的城市规模、人口总量、企业数量不相适应的行政体制难以得到突破;另一方面，从内部因素来看，机关作风和效率效能建设改革的边际效应在递减，与转型升级相关的体制机制改革缺乏内生动力，体制机制改革障碍重重。

主动适应新常态，加快昆山开放型经济转型升级的新举措

面对新常态下昆山开放型经济转型升级中的机遇和挑战，昆山应该创新思路，主动作为，打造开放型经济升级版，推动“昆山之路”从头越。

理念创新，推动“昆山之路”从头越。要进一步转变发展理念，以理念创新推动开放型经济转型升级。一是转变政府职能，树立市场配置资源的发展理念。昆山发展开放型经济初期，我国的市场经济还处于起步阶段，政府这只有形的手在推动经济发展中起到了至关重要的作用，正是昆山政府的主动作为，才推动了昆山开放型经济的繁荣发展。随着市场经济的不断发育完善，政府要加快转变职能，通过全面深化改革和推进法治建设，进一步简政放权，减少行政干预，打破制约开放型经济转型升级的深层次障碍，充分激发市场的活力和全社会的创造力，让市场这只无形的手在资源配置中起决定性作用，为企业发展营造稳定、透明、可预期的法治化环境。二是关注民生福祉，树立以人为本的发展理念。发展开放型经济的最终目的是为了改善民生，因此在推进开放型经济转型升级的同时，树立以人为本的发展理念，让开放型经济发展的成果更多地惠及百姓。在提升开放型经济的产业结构和价值链、推进企业国际化的过程中不断提高劳动者的收入水平和生活水平;在扩大开放水平、推进城市国际化过程中加大公共基础设施建设力度和公共服务水平。三是保护生态环境，树立绿色低碳可持续发展的理念。良好的生态环境是开放型经济可持续发展的重要保障，开放型经济转型升级的重要意义之一就在于维护良好的生态环境。把降低单位GDP水耗和能耗、减少二氧化碳和二氧化硫等主要污染物的排放量作为推进开放型经济转型升级的重要抓手，在招商引资、生产监管全过程中严把环保标准。只有不断地进行理念创新，才能主动适应新常态，推进昆山开放型经济转型升级，推动“昆山之路”从头越。

服务创新，打造“昆山服务”升级版。“昆山服务”是昆山发展开放型经济的最大竞争优势，在新常态下，必须通过服务创新，不断赋予昆山服务新的内涵，推动昆山开放型经济转型升级。一是做到依法服务。政府服务有边界，必须依法依规，公开透明，重点是充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，着力构建法治政府、法治社会、法治市场“三位一体”的法治建设先导区，让依法服务成为昆山城市核心竞争力的重要标志。二是做到高效服务。推进政府服务的专业化、集成化、菜单化，通过行政审批制度改革，不断提升政府服务的速度和效率，以高效服务降低企业生产的政策成本和时间成本，提升企业的竞争力。三是做到特色服务。以机关服务品牌创建和星级服务品牌评估为抓手，不断挖掘服务潜力，增设服务项目，扩大服务内容和服务对象。继续深入开展“解决问题月”、“诚信服务月”等特色服务活动，为企业、人才、群众提供个性化的公共服务，以品牌化推进特色化，不断提升“昆山服务”的质量和水平，以“昆山服务”优势推动开放型经济转型升级。

科技创新，引领“昆山智造”新发展。抢抓苏南国家自主创新示范区建设机遇，深化与国内外高校、科研院所的产学研合作，集聚创新资源，搭建公共平台，创新体制机制，完善科技金融体系，抓好特色产业基地建设，不断提升开放条件下的自主创新能力。大力推进工业化与信息化深度融合发展，以信息化带动工业化，工业化促进信息化，推动昆山制造业由大变强。作为制造业重镇，昆山必须主动抢抓机遇，积极主动地融入全球工业4.0的新浪潮，抢抓新一轮科技革命的制高点，在招商选资环节大力引进工业4.0项目，加快推动建设信息化基础设施，鼓励企业进行智能工厂建设，对昆山传统制造业进行信息化改造升级，推动昆山开放型经济由“昆山制造”向“昆山智造”转型。

功能创新，开创“产城一体”新局面。园区是开放型经济发展的重要载体，要以现代化、国际化、特色化为发展导向，推动昆山开放型经济转型升级。从园区功能突破入手，推进新型工业化与城镇化融合发展，将生产功能、生活功能和生态功能融为一体。城市发展要以产业发展为支撑，防止“空心化”;产业发展要以城市为依托，防止“孤岛化”。要以园区规划为有力抓手，协调处理产业与城市的空间关系，保持合理的空间尺度和生态容量，以人为本、综合配套，使人、建筑、功能、环境的关系实现最优化，促进各板块在功能定位、产业发展上合作共赢，在公共服务、基础设施上共建共享，在资源开发、环境保护上协调统筹，加快与海内外一流园区实现联动协作、共建共享，推动产业园区升级版，实现“产城一体”的新格局。

管理创新，释放“三张清单”新红利。在开放型经济的管理方面，要率先引进和复制上海自贸区的核心经验，推广和应用“三张清单”的管理模式，积极进行管理创新，释放改革红利，增强昆山开放型经济的活力和水平。在投资监管领域，实行“负面清单”制度，明确企业不该做什么，做到“法无禁止皆可为”，充分发挥企业的主体意识和创造力，让市场在资源配置中起决定性作用;在政府职能方面，实行“权力清单”和“责任清单”的管理创新，做到“法无授权不可为”和“法定职责必须为”，最大限度地减少对微观事务的直接管理，更加注重事中、事后监管，让错位的正位，让缺位的到位，让越位的归位，从而更好地履行政府职能，全力打造有限政府和有为政府，创造法治化、国际化的营商环境，推动昆山开放型经济转型升级。

制度创新，探索“区镇联动”新机制。制度创新是推动昆山开放型经济转型升级的根本保障。当前，昆山开放型经济发展进入新常态，也面临着许多亟须破解的瓶颈制约。打破这些瓶颈制约，必须从探索体制机制改革入手，实现昆山开放型经济的转型升级。在制度创新方面，昆山以实施区镇联动发展为突破口，大力优化资源配置，加快发展方式转变，谋求改革突破，增创区域竞争新优势。从市域要素统筹、区镇资源融合两个层面着手，打破昆山内部行政区划束缚，统筹利用全市土地资源，提高单位土地GDP产出，为开放型经济的进一步发展提供土地要素支撑。采取“以区带镇”、“以区管镇”两种方式加速区镇资源整合，按照“统分结合、逐步融合、资源整合、一体发展”的原则，整合全市各类优质资源，促进开放型经济更加协调可持续发展。

〔本文系中国浦东干部学院2014年度长三角发展研究课题（CELAP2014-YZD-19）主报告〕

（课题组成员：杨军、高红梅、祖强、王永进、钱秋霞、裴剑、杨建群）

责任编辑：高 莉