县委权力公开透明运行研究

熊尉宏+廖晓明

[摘 要]县委权力公开透明运行是通过厘清和公开县委权力，强化权力监督，规范权力行使，建立科学的县级政权权力结构和运行机制。作为一项改革和探索，县委权力公开透明运行触及到基层政治权力的核心，对于发展党内外民主、强化对权力的监督和制约有着重要意义。

[关键词]县委权力；权力公开透明运行；实践探索；推进思路

[中图分类号] D523.4

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）11-0022-05

[收稿日期]2014-07-10

[作者简介]熊尉宏（1977-），男，南昌大学理学院管理科学与工程系博士研究生，江西省纪委党风政风监督室工作人员，研究方向为社会治理和廉政建设；廖晓明（1957-），男，南昌大学教授，博士生导师，廉政研究中心研究员，研究方向为社会治理和廉政建设。

2011年，中央纪委、中组部颁布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，标志着县委权力公开透明运行经过最初的探索，进入了扩大试点和推广阶段，至今全国已有69个县（市、区）开展了县委权力公开透明运行试点。实践证明，县委权力公开透明运行触及到了基层政治权力的核心，是县级政权运作机制改革的重要探索，对这一改革探索进行总结和思考，具有重要的理论和现实意义。

一、县委权力公开透明运行提出的背景及意义

县委权力公开透明运行是指通过科学界定县委职权，公开其权力运行过程并接受党内外监督，从而在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证权力正确行使，提高县级政权的执政能力。

县级在整个政治社会结构中居于特殊地位，自古就有“郡县治则天下安”的政治古训。清代学者汪辉祖指出：“亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已。”中国共产党执政以后，县委处于推动社会发展和巩固执政地位的前沿地带，而以县一级政治活动、权力运行等为核心载体的基层政治生态又较为脆弱，容易发生变异。针对这一现状，2009年，中央纪委、中组部首次提出县委权力公开透明运行的概念，并在四川省成都市武候区、江苏省雎宁县和河北省成安县三地进行试点后逐步推开，县委权力公开透明运行的提出有其深刻的历史背景和现实意义。

（一）县委权力公开透明运行是强化权力制约监督、完善党内权力结构和运行机制的有益探索。

进入新世纪以来，构建科学有效的权力制约监督与运行机制成为推进中国政治体制改革的一种重要制度安排，党的十六大提出要规范权力运行机制，并把对主要领导干部的监督作为重点。十七大强调权力在阳光下运行，实现决策、执行和监督三种权力间的相互制约。十八大提出要推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力。十八届三中全会进一步提出：“要强化权力运行制约和监督体系，吸收近几年权力公开透明运行试点的经验，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，切实做到让权力在阳光下运行。”[1]（P26）近年来，在探索党内权力制约与监督问题上，理论和实践层面均取得了一些实效和进展，例如强调科学合理地配置权力，最大程度地减少寻租空间；减少地方党委副书记职数，进一步发挥党代会和全委会对重大问题的决策作用；制定并颁布党内监督条例，建立健全巡视制度、个人有关事项报告制度等等。同时，行政权力公开透明运行也取得突破，2006年开始在部分地方开展了行政权力公开透明运行试点，2011年，中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确提出“推进行政权力公开透明运行”的要求。在这样的背景下，中央选择县委作为党委权力公开透明运行的突破口，通过建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，着眼于解决长期存在的过分集权问题。邓小平早在改革开放初期就深刻指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中在党委，党委的权力又往往集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[2]（P328）解决过分集权问题最根本途径就是科学分解权力、制衡权力、监督权力，县委权力公开透明运行致力于构建三权制约协调的权力结构与运行机制，涉及到权力配置关系的内部、外部、横向、纵向等多维度的调整，是完善党的领导体制和工作机制的重要探索。

（二）县委权力公开透明运行是深化县政改革、提升基层治理水平的必然选择。

随着市场经济改革的深入，县政改革的呼声日益高涨，一方面，县域群体性事件和基层社会冲突频发，矛盾凸显。另一方面，县级政权运作存在明显的权力悖论。有学者指出，经济社会的快速发展导致县级政权管辖的事务日益增多，而其综合协调能力却在减弱，国家通过条块分割和分税制改革，剥夺了县级部分财权和事权，加剧了县级党政有限权力与无限责任的结构性矛盾[3]（P81）。近年来，一些地方开展的“扩权强县”和“省直管县”试点改革，取得了较好成效，最近，“推进省直管县体制改革”写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。然而，县级权力横向配置失衡日益成为制约县政改革，影响基层治理水平的瓶颈。长期以来，县委权力居于行政权和司法权之上，县政治理的复杂性又赋予了县委较大的自由裁量权，在制度设计上，县域范围内县委权力得不到有效的制衡。县委权力公开透明运行，可以从制度、机制上改善县委领导方式，有效防止县委权力行使的越界、权力运行的无序、权力监督的低效，深入推进县政改革，提升基层治理水平。

（三）县委权力公开透明运行是推进基层民主、有效预防腐败的重要举措。

在人类政治实践中，公开与民主一直都是紧密联系在一起的。列宁曾指出：“（民主）要包含两个必要条件，第一是完全的公开性；第二是一切职务经过选举。没有公开性而谈民主是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[4]（P131）党的基层组织的民主发展和公开程度是检验执政根基的重要标尺。县委权力集中，责任重大，干部群众关注度较高，县委权力公开透明运行是基层群众的期盼。不见阳光的权力最容易发生变形，也容易污染政治生态。县委书记有着极大的财权、事权和人事任免权，对上负责远超过对下负责，权力独大且缺乏有效的监督制约，为权力腐败提供了温床。当前，县委书记岗位腐败问题呈易发多发态势，有关部门作过统计，在十大高危职业中，县委书记排在第三，其危险程度仅次于国土局长和交通厅长。县委权力公开透明运行，将县委关于经济社会发展的重大决策及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项进行公开，把县委权力置于党内外监督之下，能够使县委权力运行真正做到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，使党内民主的实现路径更加清晰，民主决策的效果更加显著，有利于防止权力滥用风险，有效预防和减少腐败。

二、县委权力公开透明运行的实践探索

（一）早期的试点探索。

综合全国69个试点县（市、区）县委权力公开透明运行工作情况来看，主要路径：一是明确职责权限。厘清和梳理县委权力职责，对权责不清的予以明确，对职能交叉的予以理顺，对超越职权的予以纠正。如成安县确定县委集体职权50项，县委常委职权185项；雎宁县制定了议决权和否决权分离制衡制度。二是规范运行程序。通过编制权力运行流程图，规范权力运行程序。如成都市武候区编制的权力运行流程图，对某项权力如何使用、由哪个机构负责，应按照哪些步骤运行、如何监督制约等均进行了标示。三是公开决策事项。完善公开透明机制。如雎宁县实行县委常委会提前预告制度；成安县实行社会旁听制，邀请社会各界列席旁听县委常委会，将县委权力运行全过程进行公开。四是实施权力监督。将加强监督作为重点，防止权力运行失范。如雎宁县实行公开述职述廉“一述双评”制度，加大群众评议份量；武候区建立区委委员与区党代表“双向约见”制度。各地在试点探索中取得了一些共同的经验，取得了一定的成效。

（二）试点面临的困境。

各试点县（市、区）也面临着共同的瓶颈，一是县委“一把手”的认知和态度决定工作成效。由于当前“一把手体制”的客观存在，县委权力公开透明运行很大程度上依赖于县委主要领导的民主意愿、个人素质和能力等等，推广起来容易遇到困难。江苏省雎宁县委书记王天琦说，“如果一把手不想动、不愿动或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是一把手权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀。”[5]（P49）二是配套制度不够健全。县委权力公开透明运行不仅仅是限制县委权力，还需要公共财政、行政问责、绩效评估等多方面配套制度的有力支撑。目前，试点单位的配套制度具有一定的临时性和应事性，缺乏全局性和长远性，与形成固定的制度性约束机制这一要求还有很大距离，实体性和程序性制度建设失衡。三是监督缺乏独立性。目前，对县委权力的监督仍然停留在原有监督框架的整合上，主要以纪委、审计等内部监督为主，但面临着人事权、财权不独立的问题，而来自外部的监督，社会、媒体舆论等尚没有回归监督的实质。

（三）江西的实践和经验。

江西在总结试点经验基础上，率先在全省100个县（市、区）全面开展了县委权力公开透明运行工作。在推进过程中，江西除坚持明确职权、规范程序、公开运行和强化监督外，因地制宜，突出工作重点，体现自身特色，得到中央纪委、中组部的高度肯定和社会各界的广泛关注。

一是规范县委书记用权。亨廷顿指出：“只有政治领袖愿意冒民主的风险时，民主才可能出现。”[6]（P121）县委书记是执政党的代言人，直接关系到党的形象，对执政党的执政能力起着关键的作用，也是县权公开能否取得成效的关键。江西紧紧抓住县委书记这一关键对象，从县委书记最容易出现问题的权力环节入手，明确县委书记该干什么、不该干什么，限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。如针对县委书记的决策权，规定县委书记不直接分管人事、财务、工程建设、物资采购和执法工作，对涉及“三重一大”事项，一律提交集体研究票决，推行县委书记末位表态制度，防止“一言堂”、个人说了算。针对县委书记用人权，严把“用人导向、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定”五关，实行组织部提名，纪委审查，五人小组（县委书记、县长、县委副书记、纪委书记、组织部长）商议，常委会表决、全委会票决和任职公示等程序，广泛推行公推公选制，有效避免用人上的腐败行为。

二是用制度机制规范权力。合理性与合目的性相统一的均衡性制度建设是改革稳定、持久发展的基本保证。江西注重抓制度机制建设，建立用制度管权、管事、管人的县委权力制约和监督机制。首先，健全决策机制。各县（市、区）依据党纪条规制定《县委常委会工作规则》《加强对“一把手”权力制约和监督的实施方案》等制度，科学界定和区分县委、县政府的职权，实行议决权和否决权分离制衡机制，对具体工作，由政府常务会议决定，县委常委会只保留否决权，做到权力界限清晰，相互协调制衡。其次，建立预警机制。针对县委权力行使过程中容易出现的问题，坚持未雨绸缪，提前预警。邀请相关部门对县委权力的行使条件和行使环节进行风险评估，查找可能出现问题的风险点，并根据每个风险点的重要程度、行使频率和问题发生几率进行等级评估，有针对性地进行预警。再次，完善考核机制。加强考核评议力度，把党员群众是否满意作为根本标准，健全完善权力公开考核办法，将县委权力公开透明运行工作作为落实党风廉政建设责任制和领导干部工作实绩的重要指标。最后，健全长效机制。围绕县委权力运行监控、权力风险评估预警、绩效考核和责任追究等关键环节，不断健全、完善、固化相关制度，逐步形成长效机制。

三是全面监督权力运行。权力运行阳光公开是有效监督权力的基本前提，江西坚持把公开透明作为县委权力运行的重要内容，规定凡是不涉及党内秘密的重大事项和重要情况，都按照有关规定予以公开；对群众反映的问题和办理结果要公开反馈，对干部违规违纪行为和不作为、乱作为等问题实行公开问责。在监督手段上，实现立体化、全方位的监督。首先，强化党内监督，严格执行《党内监督条例》，进一步完善专题民主生活会和领导干部个人有关事项报告、诫勉谈话、述职述廉等制度，加强对领导干部特别是“一把手”的监督，严格执行党政主要领导干部任中、离任审计；其次，强化党外监督。加强县委与人大、政协的联系，聘请人大代表、政协委员和社会各界代表为政风行风评议员和特邀监督员，充分发挥其民主监督和参政议政的作用。最后，强化社会监督。建立完善县委重大事务决策听证咨询制度，邀请“两代表一委员”、基层干部和群众代表列席旁听县委常委会议。建立完善县委新闻发布制度，对重大决策出台和重大事件向社会发布。把县委权力置于人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督、群众监督及党内监督等各方面的监督之下，防止权力滥用和腐败。

三、县委权力公开透明运行的推进思路

县委权力公开透明运行蕴含着县级权力运行的科学配置和定位、权力的相互监督与制约等一系列深层次的问题，为此，必须坚持解放思想、改革创新，站在整个县域政治的宏观视角下，在进一步深化县级权力运行机制改革、发展党内外民主、监督制约县委权力等难点问题上实现有效突破。

（一）必须密切联系群众，激发广大党员群众的积极性和创造力。

人民群众是国家权力的主体，也是权力失范和权力腐败最大的受害者，他们对权力公开透明运行的呼声最强烈、愿望最迫切，紧紧依靠人民群众，是深化县级政权运行机制改革的动力源泉。中共中央决定自2013年4月开始，在全党开展以为民务实清廉为主体的群众路线教育实践活动。县委权力公开透明运行是落实党的群众路线的一次生动实践，要确保县委权力公开透明运行的持久深入，必须强化改革的动力机制，把县级党委“自我革命”的热情与人民群众的改革期盼有机结合起来，解决民众对县政改革的制度化参与和利益表达问题。因此，在推进县权公开进程中，要注重激活改革的动力资源，激发人民群众参与改革的积极性与创造性，将潜在动力转化成现实的动力。应该看到，当前正在推进的强县扩权改革，扩大的不应该是“县官”的权力，而应是全体“县民”的权力。让民众通过制度化渠道更多地参与到地方治理中，实现利益表达和利益均衡，是实现县域权力公共性、服务性属性的关键，只有充分调动领导集体和广大党员群众的积极性、主动性、创造性，才能在他们民主参与的基础上保证县委权力公开运行的顺利推进。

（二）必须系统整合县级政治权力，优化权力公开透明运行的政治生态。

“改革是在一定的权力结构与权力博弈中进行的，权力本身主导或参与了职能的划分、职能的配置以及职能的履行。”[7]（P81）推进县委权力公开透明运行，就要合理界定县级党委、人大、政府、政协、纪委的权力边界和职责关系，将规范县委权力同强化人大功能和政府职能等转变有机衔接，配套改革，整体推进。在对县委确权、限权的同时，要逐步落实人大的权力，保证人大的独立性，强化人大的立法权、监督权。如做实人大代表选举，并逐步实行人大专职化，以及县级党代表的常任化，等等。要逐步健全和完善纪委的双重领导制度，强化纪委对同级党委的监督。党的十八届三中全会作出关于“改革党的纪律检查体制和完善反腐败体制机制，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的决定，使纪委在经济、政治上有了更大的独立性。要针对县委职能部门权限划分进行制度和程序设计，不断增强政府机构运行的规范性。同时，在绩效评估、公共财政等方面进行配套改革，推进政企分开、政事分开，努力推进服务性政府建设，充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。县委权力公开对于官场风气的塑造，权力运作的规范，政治系统的开放和民众参与的实现都具有重要作用，有利于打破权力运作的潜规则，营造健康向上的良好政治生态。

（三）必须将权力公开作为基层民主建设的现实起点，创新公开内容和形式。

从基层民主实践来看，党组织必须成为基层民主发展的“引导者”和“组织者”，缺乏这种主导性作用，基层民主极易陷入无序的盲动。作为党在基层的代言人，县委以党内民主示范和权力公开带动人民民主，有利于实现基层政治、经济、文化及社会的互动与协调发展。从某种意义上说，县委权力公开透明运行的关键在于公开以及如何公开、在多大范围公开。在推进过程中，要树立“责任公开、互动公开、全程公开”的新理念，做到“公开是原则，不公开是例外”。在公开内容上，凡是除法律法规规定保密的事项外，重大事项一律向党员干部公开，按照“群众需要了解什么”和“需要群众了解什么”并重的原则，突出重要决策、重要人事任免、重点工程项目和大额资金使用等“三重一大”事项和涉及人民群众切身利益的重要事项，做到决策机制“公开化”，用人机制“透明化”。在公开形式上，既充分运用

公开栏、会议简报通报、电子显示屏以及报刊、电视、广播等传统媒体，又要注重创新党务政务微博、新闻发布会、听证咨询会、邀请专家和群众列席县委常委会等公开方式，疏通和拓宽公开渠道。通过权力公开，提高群众的认知度和参与度，扩大公民有序政治参与，把人民群众的民主参与和监督融入到县委权力运行的全过程，促进基层民主政治建设。

（四）必须坚持法治取向，提升县委权力公开的制度化水平。

作为改革县委领导制度的一种探索与尝试，县权公开本质上是一种内生性的制度变迁，应以制度建设与法治化作为改革的长效保障。邓小平曾指出：“制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”人治往往也强调制度建设，但其内在逻辑是为保证权力而制定制度，法治与之相反，首先确立制度的权威。要改变当前县委权力公开透明运行更多地依靠县委书记的自我限权，以人治推动法治的现状，必须坚持法治取向，以系统性、权威性的制度设计来谋划推动县权公开。与其他民主实践相同，县委权力公开透明运行制度建设仍然具有一定的临时性和应事性，整体性和持续性不强。制度是刚性的规定，可以保证县委权力公开透明运行实践的稳定性和规范性。从制度建设的角度，首先，要做到实体性制度建设与程序性制度建设，既要防止片面强调效率和成本，又要防止执行过程过于繁琐，缺乏操作性。其次，要做到规范性制度与惩戒性制度并重，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，完善制度的监督、考核与责任追究办法。最后，减少制度执行的自由裁量权。尽量减少模糊表述，减少执行者的自由裁量空间。通过上述措施，形成一个相对完整的县委权力公开透明运行制度链条，服务法治国家建设和执政党现代化转型这一目标。

（五）必须将权力公开和党建科学化相互促进，增强综合效能。

党建科学化作为党自身建设的重要目标取向，强调党建活动要遵循政党政治和政治发展的基本规律，要注重效率和效益，以人民满意作为评价的最终标准。把县委权力透明运行纳入基层党的建设这一整体格局，探索和把握地方党建的内在规律，整合执政资源，推进廉政建设、党内民主和效能建设，增强人民群众的满意度，提升党建科学化水平。县委权力公开透明运行着眼于改善各类权力运作关系，系统化整合党建资源，形成增量带动效应。从某种意义上来说，党建科学化的一个核心问题是党组织以何种方式控制和行使权力的问题。县委权力公开透明运行根本目标在于有效防止权力配置的失衡、越界、无序或低效。通过规范和固化县委权力运行程序，尤其是县委书记职权的界定，整合权力监督力量等措施，有利于解决县委权力集中于常委会尤其是县委书记的现象，为改革县委领导体制与工作机制注入民主精神和科学元素，提高党建工作科学化水平。党建科学化水平的提升，有利于形成健康和谐的党内氛围，对于县委权力公开透明运行也能起到促进和保障作用。

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责任编辑 查昆岩