失地农民的风险困境与化解机制研究

[摘 要]农地征收过程中，失地农民面临利益分配失衡、城市融入障碍和救济手段乏力的风险困境。新公共服务理论认为，政府是保障民主公民权、维护社会公共利益、推进制度创新和化解失地农民风险的责任体。因此，政府要建立财权和事权相匹配机制、健全征地政策民主协商机制、健全农地征收制度创新机制和建立多元救济手段互补机制，有效规避、管控和化解“征地风险”，确保失地农民可持续性生计，实现失地农民问题“软着陆”。

[关键词]失地农民;政府责任;征地风险

[中图分类号] F320

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）08-0083-07

[收稿日期]2015-04-10

[基金项目]重庆市教育委员会人文社会科学研究重点项目“城乡统筹视角的重庆市失地农民潜在群体事件风险化解机制研究”（13SKN03）。

[作者简介]文晓波（1972- ），男，四川南充人，西南民族大学民族研究院博士研究生，重庆文理学院讲师，主要从事民族理论与民族政策、农业经济管理研究。

近年来，农地征收为加速我国的城市化、工业化进程和稳定经济发展提供了必要而充分的资源要素。然而，频发的失地农民群体性越级上访、暴力冲突等群体性事件成为现代化建设的重要风险源。失地农民之所以采取此类行为，是因为他们对不能充分共享经济发展和社会进步的成果感到极端失望，对未来的生存和发展的不确定性充满了恐惧。“减少一些人的所有以便其他人可以发展——这可能是策略的，但不是正义的。”[1]（P12）“风险意识的核心不在于现在，而在于未来。” [2]（P35） 因此，要缩短农地征收的“历史性阵痛”，让为我国城市化、工业化做出重要贡献的广大农民离开生于斯长于斯的土地并实现自己的“城市梦”，各级地方政府（风险源的主要制造者）必须肩负起应负的责任，正视并防范失地农民面临的风险困境，建构起规避、管控和化解“征地风险”的有效机制，实现失地农民问题的“软着陆”。

一、失地农民面临的风险

土地是农民赖以为生的资产。数千年的农耕文明昭示着农民与土地是密不可分的“鱼水关系”。然而，随着工业化、城市化的推进，地方政府凭借垄断性的征收权力不断将农村集体土地转化为建设用地，失去土地的农民一方面对未来的城市生活充满了美好憧憬，另一方面也对预期的不确定性和风险暗暗担忧。

（一）利益分配失衡风险：丧失土地增值收益

农地征收过程中利益主体的博弈能力和竞争方式（手段）很大程度上取定了利益分配的最终结果。失地农民、开发商（大资本）和地方政府是农地征收过程中的三大利益博弈主体。

公共选择理论认为，政府是政治市场的理性经济人，也是政治利益和经济利益最大化的追求者。实际上，由于拥有强制性的、惟一的农地征收权力①，政府可以“任意”地攫取农用地转为建设用地的巨大极差收益，而土地出让金也成为国家财政收入的重要来源②（见表1）。在现代市场经济中，资本对经济发展的重要性日益凸显。因此，拥有强大资本优势的开发商无疑对地方政府具有极强的诱惑力，二者在农地征收过程中的利益结盟成为自然的选择。借助于地方政府追求政绩的愿望和自己的资本优势地位，开发商也获得了理想的土地增值收益。然而，农村集体土地所有权主体“虚位”、农地征收制度的残缺，导致失地农民利益博弈能力和利益分享的弱势地位。学界一致认为，农地产权模糊、农地征收补偿费和安置费标准过低和失地农民社会保障体系不健全是失地农民利益分配失衡的主要原因。“农地的产权主人能够在多大程度上分享农地转为他用的增殖，是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度——决定的。”[3]（P108） 另外，农地征收程序不透明、失地农民群体谈判能力不足等因素也导致了失地农民知情权、参与权和监督权缺失，加剧了失地农民群体利益博弈和利益分配话语权的弱势地位。因此，为了能在与拥有强大权力资源或资本资源的地方政府和开发商的利益博弈中争取更多的利益分配，失地农民只有借助于越级上访等非正常方式进行维权抗争。

（二）城市融入障碍风险：缺失城市市民待遇

农地征收过程是一个农民“被城市化”的过程。失地农民在城市融入的过程中面临着被市场边缘化、制度边缘化、身份边缘化和城市生活边缘化“四重风险”。

自由竞争是现代市场经济的核心。农地征收行为使得农民与土地的绑定关系突然终结，擅长的种田耕地劳动技能再无用武之地，失地农民不得不另谋出路。由于很少接触或从事非农业生产职业、年龄偏大不能很快接受新的技能培训、缺乏新职业所具备的文化水平以及无法适应刚性的劳动规章制度，失地农民很难获得再就业机会，不得不被激烈竞争的就业市场边缘化。同时，城乡二元的制度设计和制度安排使得失地农民无法充分享有与城市市民同等的国民待遇。农民和市民分离的城乡隔离制度的“锁定效应”还将继续发挥作用，失地农民还将在城市户籍、城镇住房、社会保障、劳动就业、文化教育等方面继续充当制度变迁“路径依赖”的牺牲者。另外，失地农民也面临着身份认同困境。失地农民——“无地可耕，无班可上”非农民、非市民的尴尬身份是现行征地制度的产物。失去土地意味着失去农民的身份资格，就应该成为“城市人”——市民。然而，现行“要地不要人”的征地政策尽管给予了农民城市户籍，但是却没有赋予其与城市市民同等的地位和待遇。失地农民既不是完整意义上的农民，也不是完整意义上的市民，他们沦为城乡社会的边缘人。最后，能否适应城市生活方式（包括消费习惯和心理认同）对失地农民也是一个前所未有的挑战。尽管大部分失地农民羡慕并憧憬成为城里人，但是他们还不习惯日常消费品支出的突然增加（不能自我生产粮食、蔬菜等食品），也还不具备接受陌生的、流动的邻里关系和人际关系的心理准备，因为他们千百年来形成的“生于斯死于斯”的乡土社会[4]（P319），是一个“静止”的熟人社会。

总之，就业市场边缘化、相关制度的“忽略”、身份认同困境以及城市生活的非适应性，无疑会给失地农民融入城市制造大量的、不易克服的障碍和风险，使得失地农民不同程度地对城市生活感到无奈、不安和失望。

（三）救济手段乏力风险：失去维权最后屏障

失地农民通常通过信访、行政复议和行政诉讼等途径降低失去土地的风险系数。然而，信访救济制度、行政复议制度和行政诉讼制仍然没有有效防范或化解失地农民的社会风险。

首先，功能不健全的信访救济制度影响了征地补偿安置争议的解决。信访是失地农民解决征地纠纷的主要途径，但是政府信访机构转办、督办、通报国土资源部门解决补偿安置纠纷的职能而没有实际处理权力;国土资源信访工作机构——作为政府征地权力的代理者，能否公正、公平地处理农地征收纠纷事件也是一件非常令人质疑的事情。其次，救济功效有限的行政复议制度妨碍了失地农民维权抗争的有效实现。尽管《国土资源行政复议规定》（2010年1月1日起施行）客观上为征地纠纷的解决提供了制度性安排，但是作为行政复议受理者的地方政府和行政行为直接的实施者（国土资源管理部门）是上下级关系和征地行为的共同体和利益共享者，“运动员”和“裁判员”双重身份注定了可以预见的监督和裁判结果。最后，救济途径残缺的行政诉讼制度不能成为失地农民维权的最后一道屏障。由于没有相关实体法和程序法的规定，人民法院无权受理属于抽象行政行为的征地范围、征地程序、收益分配和补偿安置标准等问题;司法的地方化、行政化等弊端带来了司法不独立问题，致使失地农民失去了最权威、最有效的维权途径。

通过以上分析可以看出，农地产权制度不清晰、征地制度不完善、执法不公正（不力）以及城乡二元社会结构的桎梏等因素，使失地农民既遭受征地收益分配的极大的非自致性损失，不能享有融入城市的平等国民待遇，也无法通过各种救济手段有效维护自我权益，失地农民群体的生存和发展的风险问题暴露无遗。当这种风险暗藏、积累到一定程度迅速爆发并弥散开来，对社会稳定和社会秩序的冲击将难以估量。因此，作为农地征收行为的实施者（执行者），各级政府应该肩负起化解风险的责任。

二、政府是化解失地农民风险的主要责任体

以美国著名公共管理学家罗伯特·B·登哈特为主要代表人物的新公共服务理论（The New Public Service Theory），是“关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”[5]（P17），是在对新公共管理理论特别是企业家政府理论的缺陷进行反思和批判，对民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政等理论传统进行借鉴吸收的基础上发展起来的。新公共服务理论将民主价值观、公民权和公共利益重新确定为公共行政领域的规范性基础，并致力于促进公共服务的尊严和价值，认为公共管理者的重点不是为政府这艘航船掌舵或划桨，而是要承担起为公民服务、向公民放权的职责，建立明显具有完整性和回应力的公共机构;公共利益是目标而非副产品;政府责任是包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任的复杂体[5]（P98）;政府必须关注公民的需求、利益，并提供公正、公平的服务。

总之，新公共服务理论要求公共行政扮演的角色是：肩负公平、正义的责任，以公民为中心，通过广泛对话和公民参与，追求符合社会大众的共同价值观和公共利益。

具体到我国的农地征收实践中，政府应该成为化解失地农民风险的主要责任体。

（一）政府是保障民主和公民权的责任体

民主和公民权理论都强调更积极的、更多参与的公民权。公民参与公共政策的制定、执行和评估是政府的责任和义务，也是公平、正义价值的体现。“公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”[5]（P45-46） 因此，在农地征收过程中，政府不仅要关注失地农民的利益需要，还要关注农地征收政策制定过程中的权利分配。目前，农地征收行为仍然是一种城市本位、政府导向的公共行政活动，失地农民的利益表达意愿和权利分享没有得到有效体现。“弱势群体力量过弱的原因，在于缺乏利益表达的基本权利和有效的表达手段。”[6]（P22） 实际上，政府为失地农民创造更多的、畅通的利益和需求满足的机会或渠道，可以有效改进公共政策的质量，增加农民对政府的信任度，有利于政策的执行（参与同结果利害攸关），有利于实现透明政府、服务政府和责任政府的社会回应，有利于满足民众对社会公平的期望。因此，政府满足并帮助失地农民参与农地征收政策全过程，既是优化公共政策的契机，也是防范征地风险的有效手段。

（二）政府是维护社会公共利益的责任体

尽管学术界对“公共利益”概念的界定各异，但“公共利益”的确存在而且是大家的共同追求和向往，而且 “公共利益”的受益人常常被界定为不特定的多数人。然而，人民权利的代理者——政府能否代表公共利益？公共选择理论认为，政府是政治市场理性的“经济人”，公共利益只是它众多追求和愿望之一。既然政府不能代表公共利益，其他个人或组织能否担当这一责任呢？答案显然也是否定的。然而，作为公共权力的最大持有者和执行者，政府最有能力也最有责任通过制定、实施公共政策的方式来有效保障并实现社会公共利益。“在公共服务中，其目标是要超越自我利益进而发现共同利益——公共利益并按照共同利益——公共利益行事。”[5]（P58）因此，尽管《宪法》《土地管理法》等有关条款对“公益性” 征地没有明确界定，但是政府积极主动地保证失地农民在农地征收过程中的每个阶段都享有充分的发言权和利益表达机会，无疑有利于社会公共利益的实现。

（三）政府是制度变迁与制度创新的责任体

政府是农地征收制度供给的主体，也是制度变迁和制度创新的主体。改革开放以来，我国实行了诱致性、强制性相结合的渐进式制度变迁，但是长期集权、市场发育不完善的国情，注定了起主要作用的还是供给主导型（强制性）的制度变迁。“供给主导型制度变迁是在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素。”[7]（P120） 制度（公共物品）的替代、转换和交易过程存在着各种技术、社会、成本等约束条件，然而政府拥有强大的强制优势、组织优势和效率优势。因此，作为制度供给的垄断者，政府有责任推进制度变迁和制度创新，实现农地征收制度的制度设计和制度实施的“制度化公平”，因为“政府如果放弃对公正的追求，那就意味着存在制度化的不公平”[8]（P252）。

三、失地农民风险困境的化解机制

要化解失地农民面临的各种风险，确保失地农民的可持续性生计，实现失地农民问题的“软着陆”，政府就要建立健全公共政策的动力机制和协调机制。

（一）建立财权和事权相匹配机制

近些年来，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源。地方政府不惜引发频繁的失地农民群体性事件和严重的社会矛盾冲突，也要将土地出让金作为自己重要的财政收入来源，其原因就是现行农地征收的制度设计可以让地方政府垄断地源、推高地价，获取高额土地增值收益。但是，地方政府热衷于农地征收行为的根源在于中央与地方政府的财权与事权责任划分不合理、不清晰。换句话说，地方政府需要担任大量的公共服务职能、提供更多的公共产品但却缺乏稳定的财政来源，尽管中央财政转移支付在一定程度上可以缓解地方财政的危机，但是“跑部钱进”的非确定性预期收入实在无法让地方政府“高枕无忧”，地方政府只好将农地作为自己财政收入的重要来源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深化财税体制改革”，“建立事权和支出责任相适应的制度”，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。因此，构建起财权与事权相适应、匹配的中央与地方政府纵向和横向转移支付的财税体制，是有效抑制地方政府“低征高卖”冲动、降低土地财政比例的有效措施，也是失地农民平稳、有序实现市民化的重要前提。

（二）健全征地政策民主协商机制

公民参与公共决策以及公共政策的制定和实施过程的开放性、回应性和民主性，是透明政府的责任和时代要求。在征地过程中，失地农民要有效地体现主体性地位，有效地表达合理的利益诉求，就需要畅通的、多渠道的民主协商机制。首先，政府要承认失地农民争取合理利益的权利，并理解其维权抗争所采取的非正式手段和方式。“不承认矛盾双方的利益，凭借一时的权力压制对方争取自己利益的行为，把对方的利益强制性地‘拿来一块，矛盾暂时得到缓解，但没有得到解决，或早或晚冲突还要爆发，还得找出路。”[9]（P16） 其次，政府要确保失地农民的知情权、参与权和监督权。“成功的决策执行都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”[10]（P48） 各级政府要摒弃自身利益最大化的价值取向，改变传统的、单向的决策模式，积极与征地农民或代表就征地程序、征地方案、补偿安置方案等进行协商和讨论，采取村民会议、“一事一议”、张榜公示、听证会、大众传媒等方式或途径听取农民对征地决策的意愿和需求。尽管平衡国家（政府）和失地农民土地增值收益分配是非常棘手的问题，但是广泛的参与、畅通的利益表达管道可以使二者的目标趋向一致，降低矛盾激发和社会震荡的可能性。 最后，加强对农民的培训和教育。重视并尊重农民的参与以及平等对话权，培养农民的“公民权利”，协商、沟通、对话意识以及宽容、理性的精神，并增强其对政策理解和决策参与的能力。

（三）健全农地征收制度创新机制

农地征收制度中存在的征地范围过大、征地标准过低等现象是失地农民问题和风险产生的主要原因，因此，有序推进农地征收制度变迁和创新势在必行。首先，严格区分公益性征地与商业性征地范围，并采取列举法的方式明确界定“公益性”征地范围，逐步缩小征地范围。其次，建立城乡统一的建设用地市场。赋予农村集体土地与国有土地在市场交易中的平等地位③，承认农村集体土地的商品属性，尊重市场经济的价值规律，让农村集体土地合法、平等地进入交易市场，按照等价交换的原则获得土地的真实价值。再次，建立合理的利益补偿机制。保护弱势群体利益、维护社会稳定是政府义不容辞的责任。土地是农民的“命根子”，具有收入、就业和保障的功能。农民失去土地意味着失去了一切（包括生存和发展的希望），就会带来社会矛盾和社会冲突。正如邓小平所说：“农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[11]（P237）因此，失地农民有理由合理分享土地增值收益。在农地征收过程中，政府要综合考虑区位条件、自然条件等因素，依据土地可预期的未来价值，形成动态的“片区综地价”，合理提高土地补偿费和安置费标准。最后，推进失地农民市民化相关制度创新。完善失地农民就业和社会保障机制，建立城乡一体的户籍制度，消除与户籍相连接的身份差异和权利差异，将失地农民纳入城市住房、社会保障体系，享受与城市市民同等的基本公共服务和社会福利待遇。同时，提供不同类别的、不同层级的职业技能培训和优惠的创业条件，增强失地农民的再就业和创业机会。

（四）建立多元救济手段互补机制

征地纠纷救济手段是农地征收制度和民主协商失效的无奈之举和迫不得已的补救措施，也是失地农民维权抗争最后的寄托所在。因此，建立多元化的征地纠纷解决机制至关重要。首先，充分发挥人民调解工作优势，创新人民调解方式，坚持以德育人、以情感人，以公平、公正的原则，有效化解萌芽阶段的征地纠纷和矛盾。其次，推进征地信访制度创新。通过包案处理责任制、限时结案责任制、领导接访预约制等形式，有效抑制征地纠纷矛盾的升级。再次，完善行政复议制度。一方面强化公共行政人员的公共精神，让他们以肩负公平、正义的责任感去处理涉及农地征收纠纷案件，正如弗雷德里克森所说：“当我们不得不执行有瑕疵的公共政策时，我们必须努力强化政策中存在的积极的和正义的因素。同时，我们要尽力改善其弱点、其矛盾和过分的目标。”[12]（P200）另一方面完善征地裁决制度。根据《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）文件要求，成立专业性、技术性以及独立的土地征收裁判所，将征地合法性、征地程序、补偿安置等纠纷纳入裁决行为。再次，完善征地法律法规，推进司法制度改革。制订《土地征收法》或完善《土地管理法》《土地管理实施条例》等法律法规以及相关程序法，做到有法可依。逐步完善司法机关财政经费独立制度，实现人事、事权与地方政府脱钩，实现司法机关独立、公正地行使征地纠纷案件的审判权和检察权。最后，加强社会监督救济功能。强化人大监督、政协监督、社会公众监督以及大众媒体监督的舆论监督功能，有效纠正政府征地中的违法违规行为，降低失地农民权益受损的风险系数。

注释：

①《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第六十三条还规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”由此，政府获取了农村集体土地转变为非农业建设用地（国有土地）的垄断权。

② 有关数据显示，被誉为“第二财政”的土地出让金占到地方政府财政收入的50%甚至更多。

③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

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责任编辑 刘绛华