粤港澳大湾区治理与合作模式探索

刘璟

[摘要]粤港澳大湾区治理与合作已进入关键期，本文从合作内容、动因分析、差异化机制分析出发，以“互融共兴”为理论核心，从合作前提、联动机理、执行机理以及监督、评估、反馈四个方面，构建了一个初步的分析范式。建议构建以协调委员会为主的协调管理体制，从法律、市场、政府和社会四个方面创新协调机制，以结构式强制、契约式和互动式三种方式配套相关政策。

[关键词]粤港澳大湾区范式构建 互融共兴“128公路”

[中图分类号] F127[文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2017）05-0096-04

一、引言

粤港澳大湾区已提升至国家战略，这一区域合作的战略地位、内涵不同于欧盟一体化、“一带一路”区域合作和国内各地区、各城市间一体化，需要有自己的特色。相对于欧盟一体化和“一带一路”而言，粤港澳大湾区的区域合作是跨境，而非跨国；相对于泛珠三角等区域合作而言，粤港澳大湾区是跨境间的城市联动，而非跨省域的区域合作；相对于长三角和珠三角等区域合作而言，粤港澳大湾区是跨境；相对于广佛肇、深莞惠等区域合作而言，粤港澳大湾区有着国家级战略地位和合作内容。在国家大力倡导粤港澳大湾区城市群建设，以及国际大湾区经济繁荣发展的大背景下，粤港澳大湾区多区域经济跨境联动机制的突破，显得十分迫切。

一、粤港澳大湾区

合作发展机理分析范式构建

跨境合作，不同于国内、省内的地区间的一体化合作。历史、文化、政治制度、经济发展、法系体系、社会等诸多的差异性，使得跨境合作的进程十分艰难。粤港澳大湾区是同一主权下的跨境合作，这对现行地区间合作发展的体制机制研究引入了新的变量。

大量的研究以及跨境合作的实践表明，跨境合作內容包括要素自由流动（人才、资金、技术等）、基础设施建设、文化交流、各地方政府之间的政策协调等具体事项。需要一个统一的分析范式来提炼和总结，以便在战略抉择、策略分析等方面把握好基本方向，指引粤港澳大湾区各地区经济合作的具体建设内容。

粤港澳大湾区深度合作的初步理论分析范式，其理论核心为：粤港澳大湾区城市群的互联互通，包括软硬基础设施建设等；利益共享、共同繁荣与繁荣再造，实现粤港澳大湾区整体福利最大化。围绕这一理论核心，我们从合作前提、合作发展机理和执行三个方面建议的理论分析范式是：

合作前提包括“一国两制”、CEPA、法律法规和地区间的相互尊重，以差异性为前提，以合作为主旋律，在国家层面制定的大框架下，谋求合作；

合作发展机理，包括以基础设施互联互通为主要内容的互通机制，以政策协调（地方政府间合作机制）为主要内容的协调机制，以充分竞争与商品、生产要素自由流动为目标的市场竞争机制，以人员互通为主要内容的创造机制和以社会参与与监督为主要内容的社会机制；

合作执行机理，包括协调体制建设、政府间合作机制（跨境行政合作）、利益均沾的分配机制、同根同源的文化动力机制和发达地区的责任、道义和担当；反馈模式，即评估、反馈与社会监督，对合作的内容、方式、过程、结果进行反馈和监督，以不断完善相关的合作事项，让人民感同身受。

三、粤港澳大湾区经济跨境合作进展与策略分析

（一）粤港澳大湾区经济跨境合作进展

1.“9+2”的经济合作基础

以大湾区各市的经济发展、港口及机场运输、人才储备等大都市发展的各项指标来分析。2016年，粤港澳大湾区的GDP总合为92181.6亿元，以不到全国l%的土地面积和5%的人口，创造了中国12.4%的GDP。从服务业占比数据来看，目前粤港澳大湾区已形成以香港、澳门、广州、深圳为核心的现代服务业核心区，以珠海、东莞、佛山为核心的工业核心区，以江门、中山、惠州和肇庆为核心的次一级工业圈的产业发展格局。这一产业发展格局势必影响未来大湾区城市群的功能定位及布局。从反映各地区零售市场变动总量的指标来看，粤港澳大湾区城市群的消费零售十分繁荣，经济景气程度较高，特别是广州、深圳、香港、佛山等市。只有市场经济发达和不断趋向成熟，才能反映出粤港澳大湾区经济发展的繁荣，这也体现了大湾区市场竞争和要素流动为代表的市场机理。

从港口及机场运输情况来看，香港、澳门、广州、深圳和珠海具有十分可观的规模，珠三角其他城市也在港口运输方面显现出一定的势头。粤港澳大湾区优质的海港、空港资源是其合作的基础，未来发展前景折射出粤港澳大湾区城市群建设，将会是以海港、空港为支撑的合作基础，这也体现出了分析范式中的互通机理。

从人口与人才储备来看，粤港澳大湾区的集聚着超过6064.1万人口，2016年，在校大学生数量高达351.6万人。人口集聚力特别是人才在育度是十分高的。这一人口和人才的基本数据反映了大湾区跨境合作的创新机理。

粤港澳大湾区是产业合作、资源配置、科技合作、集聚、外向和开放的大型区域合作体系，其体量接近东京湾区。粤港澳大湾区城市群建设的主要内容之一就是产业合作，利用香港和澳门在金融、科技创新、旅游以及人才等方面的高端优质资源，与珠三角地区，重点与广州、深圳、东莞、珠海、中山等沿湾城市合作。以深莞惠目前的产业基础，可以在金融、物流贸易、科技创新和旅游等产业深化合作。另外，任何一种区域间合作均需要一种协调的机制，粤港澳大湾区地区间合作也不例外。

2.存在的主要问题

一是港澳特别行政区和珠三角各市政府内部的一些思维惯性问题。港澳经济由于长期在不同政治制度和不同管理体制下运行，市场化程度比较高，在社会观念、意识形态、文化融合等方面存在诸多不同意见。

二是司法体制不对接。香港用的是英国法律体系，澳门用是葡萄牙法律体系，与内地现行的法律体系差异很大，在合作时出现的跨境问题比较难以确定用何种法律进行仲裁。

三是重点合作领域也面临着具体障碍，教育、科技、文化、资质认证评估标准、税收等方面存较大差别，一些重点合作领域涉及具体问题时，不能互认，对合作项目的实施战略、步骤、程序、效率等均存在具体困难。endprint

四是CEPA先行先试中的“大门小门”问题较突出。在国家层面，已多次升级CEPA的各项合作协议，不断完善更为紧密的合作框架，但涉及具体部门、操作机制等问题时，往往因各方利益诉求不一致，包括商品、资本、人才、技术、企业等自由流动方面，还不能真正落实，开放程度仍较低，投资等准入门槛仍偏高，限制多。

（二）经济跨境合作的实现机理与路径选择

1.坚持“互利共兴”思维

在“求通”思維的基础上，要坚持“互利共兴”思维，即“繁荣共造”，对于港澳来讲应为“繁荣再造”，以合作促繁荣。这一思维本质是互利互赢，其核心是互联、互通、互信与共兴，是谋求整体福利最大化。这一思维将提升“互联互通”，实现粤港澳大湾区更为紧密的经济合作，并以此为解决合作问题的出发点和战略选择。

2.谋求互联互通的实体建设合作新格局

可以借鉴硅谷发展经验，打造一条“中国版的128号公路科技创新走廊”，串联起沿途的各个科技创新中心与产业园。在这些产业发展载体上践行与港澳服务业等方面的合作，并支撑整个珠三角制造业转型升级与服务业结构的优化，从重点地区突破粤港澳大湾区的经济合作，进而扩散与辐射周边地区。这一走廊方便港澳及广州与深圳4个核心城市高端要素的流动，优势互补，将大大降低高端制造业和现代服务业的集聚与运营成本，构建一流、相对方便快捷的发展环境，为谋求粤港澳大湾区的经济合作发展格局铺路搭桥，成为打开大湾区经济合作的试验田。

3.协调管理体制建设、机制创新与政策配套

粤港澳大湾区经济进一步合作发展，需要有体制机制上的突破创新，即在现有行政区划不变的前提下，大胆打破行政区划的掣肘，真正实现粤港澳大湾区城市群在经济各个领域的合作更为紧密。

其一，设立粤港澳大湾区协调委员会这一实体协调管理体制。构建由中央有关部门、香港和澳门特别行政区、广东省政府相关部门以及珠三角各市一级的政府部门组成的协调委员会。委员会秘书长由中央一定级别的领导担任，委员由香港、澳门特别行政区分管的行政长官以及广东省政府分管领导担任。以定期联席会的形式，对重大合作事项进行磋商与决策。在协调委员会之下，设立常驻协调办事的实体机构，该机构由香港、澳门特别行政区相关部门以及珠三角地方一级的政府分管合作事项的主要领导共同组成。该实体协调办事机构，负责落实由协调委员会通过联席会议决策制定的战略、合作项目等具体合作内容。并定期组织包括外商投资企业、本地民营企业等代表参加的社会民意调查咨询会，了解具体合作项目在推进过程中存在的问题和有待协调的事项，报请协调委员会审议。

其二，从法律、市场、政府和社会4个方面创新协调机制。构建粤港澳大湾区的通行法律体系，分类别加强法律体制对接，逐项逐条规范法律法规，让任何涉及法律问题的事项均有法可依，违法必究，不能留有法律的死角和空子；强调以市场运作为主导，实现项目对接，加大竞争政策的设计，加强与港澳竞争政策执法系统的联系与对接，从各项标准、规范，通过与港澳对接国际化，形成规范的、高度成熟的市场体系；既要有不定期的协商机制，还要有定期的管理协调机制、反馈机制、评估机制和激励机制；加大人员对政策制定等重大事项的参与和社会监督的程度。

其三，联合配套出台相关的经济合作政策，包括以法律法规、目标规划、丁作制度等强制性为主的结构式强制政策，以税收优惠、财政补贴、政府采购、财政投入等契约式为主的契约式政策和以政府间交流、公益宣传、信息互能为主的互动式政策。合作法律、规划等结构式强制性政策往往是契约式政策的前提，而政府间交流、信息对接等互动式政策又往往为结构式强制政策的制定造势。endprint