政府购买社会组织公共服务的三重机制与变革路径

韦诸霞+周均旭

[摘要]政府购买是公共服务供给改革的重要途径。政府购买社会组织公共服务，融合创新了政府机制、市场机制、社会机制的优势，并呈现出新的供给机理和特征。在当前我国地方政府购买社会组织公共服务的实践中，三重机制作用的发挥还存在不少问题与困境，制约了政府购买的效果和公共服务质量的提升。基于三重机制的问题分析，在购买社会组织公共服务渐进改革的推进中，要加强购买社会组织公共服务中的政府引导，完善购买社会组织公共服务的相关制度，以增进竞争为核心提升公共服务供给的市场化程度，以促进社会组织发展为核心增强公共服务社会化供给能力，以理性的社会参与扩大购买社会组织公共服务的社会基础。

[关键词]政府购买；社会组织；公共服务；政府机制；市场机制；社会机制

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2017）12-0074-10

政府购买社会组织公共服务，是政府把直接向社会公众提供的公共服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织承担，并由政府依据公共服务数量和质量向其支付费用的过程。政府向社会组织购买公共服务，是当今世界很多国家和地区普遍采用的公共服务供给机制。自1995年上海浦东新区的罗山会馆开始，经过北京、广州、深圳、南京等地的公共服务供给改革，我国地方政府积累了较多购买社会组织公共服务的经验；2013年9月26日，国务院办公厅以国办发[2013]96号文印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等文件。但是，从总体而言，這场渐进式的公共服务供给改革具有探索性和实验性，不少地方政府对政府、市场和社会组织在公共服务中的作用并没有深刻、系统的了解，对公共服务购买的内在机理困惑较多，政策执行和推进中的碎片化现象严重。本文拟对政府购买社会组织公共服务中内在的三重机制予以剖析，系统解构政府购买社会组织公共服务，认清现阶段地方政府购买中三种机制发挥作用存在的问题和困境，进而探索符合现实的变革路径，促进政府购买社会组织服务的全面推进。

2017年第12期政府购买社会组织公共服务的三重机制与变革路径

一、公共服务供给机制与政府购买社会组织公共服务

公共服务的供给机制指的是公共服务供给的方式方法及其有效运行的制度体系。基于供给主体及其运行机理的不同，公共服务供给机制可以分为政府机制、市场机制和社会（志愿）机制。

理论界对这三种基本机制的优势、特点和缺陷进行了较为系统的分析。政府机制以政府作为公共服务的供给主体，以强制求公益，是较为传统的公共服务供给机制。政府在公共服务供给中全权负责，同时承担着资金供应者、生产安排者和具体服务生产者等多种责任；政府供给的特点是具有权威性、计划性和普遍性，其局限性在于：服务效率低下、难以满足多元化社会需求、存在政府利益等。市场机制以自愿求私益，不同的市场主体以自愿交易的方式实现各自利益的最大化。市场供给的动力来自于市场主体追求经济利益的动机，市场机制高度关注效率和利益，这是其优势所在；市场供给的主要特点是竞争导向、绩效导向、讲求契约，其缺点是资源配置盲目、公共利益难以保障、服务质量低劣等。社会（志愿）机制以自愿求公益的机制能够满足多元化需求，通过自主治理解决社会问题、体现利他精神；社会机制的局限性在于：慈善资源和专业性不足、家长作风和行政化等内部治理缺陷、非营利与商业化倾向的冲突 [1]（P86） 。单纯依赖某一种供给方式，都会导致公共服务供给不足或产生问题，因而，现代国家通常会采用两种或三种以上的方式组合提供公共服务。

政府购买社会组织公共服务，不是传统公共服务供给机制中的任何一种，而是伴随着政府改革浪潮出现的一种新的供给机制。国内学者对我国政府购买社会组织公共服务的作用和机理已经有所讨论，贾西津在分析政府购买公共服务出现的原因时认为：“政府购买公共服务的目的是引入市场及社会机制，通过两个优势改善公共财政的服务绩效：效率、专业化。” [2]王浦劬认为：“政府购买社会力量服务，构建了政府公共服务供给的创新机制”，“放弃单一机制，而代之以混合机制。”[3]（P32）鉴于此，本文认为，政府购买社会组织公共服务是公共服务供给机制的创新，融合了三种传统供给机制，即行政计划为核心的政府机制、平等交换为特征的市场机制和社会志愿为基础的社会机制。

二、政府购买社会组织公共服务中三重机制的理论分析

（一）三重机制在政府购买社会组织公共服务中的体现

政府机制主要体现在政府是购买公共服务的首要主体。政府主体尽管对公共服务的“供给”和“生产”进行了分离，但仍然承担着公共服务供给者、资金提供者、购买者、监督者等多重角色，在操作运行中更是决定着购买内容、购买方式、制度设计、绩效评估等诸多职能。这些角色和职能的履行，仍然需要发挥统一计划、权威指令、兜底保障公共需求的政府机制。政府作为公民委托代理人的角色没有变，作为公共权力的执行人角色没有变，仍然要在购买社会组织公共服务的整个过程中全面履职、履权、履责，以保障购买服务的方向和过程始终不偏离公共性诉求。

市场机制体现在多主体参与、竞争机制、供求机制等方面。政府购买社会组织公共服务的核心，就是购买向社会开放，多个具有独立性的社会组织参与政府购买，多个生产者（社会组织）构成了市场机制的主体基础；在打破政府及其附属事业单位的垄断生产权后，社会组织需要通过招投标或邀标等竞争性形式参与公共服务生产权的竞争，优胜劣汰的市场规律，促使竞争者产生内生激励和创新动力，形成良性竞争机制；公共服务的社会需求，决定着政府购买的内容，供给和需求均衡是公共资金最优化利用、公共服务供给的最佳状态。

社会机制体现在政府购买充分发挥了社会组织的专业服务、资源调动和社会治理功能。基于自发、志愿、具有特定公益（或互益）目标的社会组织 [4]（P73） ，植根于社会各个领域和层面之中，有其天然的社会资源、行动能力和组织网络。社会组织参与政府购买的公共服务生产，自身的社会服务能力和社会治理功能得到政府肯定；政府以有限的预算内财政资金盘活、调动了社会组织的既有资源，促进社会组织利用自身体系和力量发挥更大的社会服务作用，社会公众的多元公共服务需求也得以更好满足；在公共服务生产和提供的推动下，社会力量不断成长，既有社会组织更加壮大，也催生新的社会治理组织发育。政府购买作为催化剂，通过对社会机制的发挥，推动了公民社会成长和社会治理的变革（见图1）。endprint

（二）政府购买社会组织公共服务中三重机制的融合机理

政府购买社会组织公共服务，吸收、融合、创新了三种机制的优势。这种购买机制打破了传统的认识误区，即认为三种机制互相对立、只能选择一条途径来供给公共服务的观念。政府购买社会组织公共服务，不是对政府、市场、社会三种机制的简单组合和相加，而是吸取了各自的优点——以政府的计划性、权威性、公正性为基础，发挥市场的竞争性、平等性、高效性，吸纳社会机制的志愿性、公益性、自发自主性等。同时，购买机制摈弃了三种机制的传统缺陷，如政府机制的垄断性、低效性、供给刚性等，市场机制的盲目性、投机性、私益性，社会机制的碎片性、资源匮乏、可靠性弱等。政府购买社会组织公共服务以政府责任、市场理性融合社会志愿，形成了理论上较为科学的新型复合机制。

三重机制融合协同的纽带和基础是契约关系。政府购买社会组织公共服务机制的引入，在公共服务领域以市场契约关系替代了原有的行政权力安排，基于平等主体的契约关系和责任体系成为国家与社会、政府与公民在公共服务领域的联系纽带和基础。这种变化对于社会公众、政府职能转变和社会治理改革无疑是有益的。政府购买公共服务的相关主体（政府、社会组织等）之间关系依照市场契约精神构建，要求在购买过程中要遵循一些基本的准则，如竞争参与、程序公开、责权对等[5]。在購买方式上，独立主体、公开公平竞标的竞争性购买，应该作为服务购买的首要原则。在程序公开的要求上，政府购买的公共服务需求、财政资金预算、竞争招投标或邀标的流程以及对符合购买资格的社会组织认定条件等，都应该向社会公开，让参与竞标的社会组织和公共服务对象了解。责权对等主要是强调契约双方的责任与权限、成本与服务质量的匹配，一方不能以强制或者契约之外的东西强加于对方，在约定事项范围内以契约来判定双方的责任承担。

三重机制融合的公共服务供给，经济上有可能实现更好的成本绩效比。从经济学的角度来看，交易成本的高低始终是经济考量中的关键因素。政府购买社会组织公共服务的交易成本，主要是选择社会组织费用、购买资金、合同监管费用等，由于社会组织的专业效能和社会（志愿）资源的调动，能够以较低的成本完成公共服务生产，同时，竞争机制的引入有利于遴选专业高效的社会组织。当然，这种可能有赖于购买公共服务属性、社会组织能力以及社会资源的调动利用程度。

三重机制融合的公共服务供给，法律上更加明晰了相关主体的权责。政府购买社会组织公共服务的机制，依照“供给”和“生产”分离的原则[6]（P90），形成了多元主体参与的格局，有政府购买部门作为出资者、服务监督者，有经过竞争成为公共服务生产者的社会组织，有特定公共服务的消费群体——社会公众，还有独立的第三方评估机构，承担公共服务绩效评估和鉴定职责。这些主体依照购买合同或协议连接起来，基于民法意义上的平等契约，将所有权、生产权、消费者权益、监督权、违约责任等进行了适度的分离和制衡，通过购买、委托、履约、监督等合同关系将政府、社会组织、公众、第三方的权责利进行了明确，构成了较为科学、公开、公平、均衡的权责利体系。

三重机制融合的公共服务供给，价值取向上兼顾了公共服务的公共性和高效性。公正、平等是公共服务公共性的基本意涵，政府主体和行政权威机制通过制定公共服务购买计划、规则约束、履行出资和监督责任等途径，保障了社会公众成员享有公共服务的公平权利和机会；市场竞争性购买和契约关系建立，以价值规律和市场理性提升了公共服务的资源优化配置效率，使有限的财政资金获得了更高的服务品质和效益，市场机制本身也孕育和彰显着机会的平等；社会组织以其志愿资源参与公共服务的提供，有着天然的公共性追求，加上专业运作和竞争进入机制，也有追求效率的动力和环境。

三、政府购买社会组织公共服务中三重机制存在的问题

（一）政府机制存在的问题

一是政府购买的观念落后、动力不足，引导作用较弱。在政府购买社会组织公共服务的目的上，有的人认为促进社会组织提供公共服务是落实上级政策，或是为了营造开明的政府形象，推动中积极性大打折扣；有的将购买服务简单理解为政府职能转移，过多关注政府负担减轻、“甩包袱”而忽视了公众需求和社会组织的承接能力。一些地方政府部门对操作中的问题认识不清，认为购买社会组织服务会损害部门利益，使下属部门丧失一些工作机会，不愿意主动转移；有些政府部门对社会组织的公共服务能力持怀疑态度，不放心，不敢放手让社会组织去做；还有的认为社会组织容易带来风险，造成不稳定因素。二是财政税收政策保障不足。尽管我国政府购买的经费按照预算管理要求逐步纳入了财政预算，所需资金从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排[7]，但各职能部门实际上只能在现有存量经费中划出购买资金，并没有增加总量，部门自身需求和购买经费存在利益冲突，造成购买服务的资金来源不固定；购买项目周期通常为一年，缺乏长效机制，不利于公共服务质量的提升。另外，购买服务政策的出台没有配套相应的税收优惠或减免政策，社会组织承接政府购买服务取得收入，仍须缴纳相关税费，社会组织负担较重，不利于其做好公共服务。三是政府缺乏与社会组织的合作经验，程序规范程度低，随意性较大。在实际运行中，不少地方政府部门对购买公共服务的类型和规模缺乏科学论证和规划，随机性较大；购买服务的标准不清，较为笼统，缺乏规范，购买服务的定价也比较随意；刻板式的程序管理，如购买资金的拨付、审批手续过多导致社会组织垫资提供公共服务；强政府的思维惯性，采用行政手段干预社会组织，将社会组织当成下属部门，使其失去应有的灵活性；权责划分不明确，政府将项目运作风险不恰当地转移给社会组织 [8]（P33）。四是监督机制不够完善。在各地的政府购买实践中，存在着“重购买、轻监督”的情况。对于公共服务购买过程中发现的一些问题，政府部门多是依靠传统的行政工作方法，没有明确监督的责任和流程，对于服务中的一些技术问题，没有专门的人员予以关注，只是进行了泛泛的口头敦促，缺乏系统的监督、纠正、引导体系。政府尚没有适应契约化的间接管理方式，亟需建立一套完整成熟的监督体系，明确规定“谁来做”“何时做”“如何做”。endprint

（二）市场机制存在的问题

一是参与购买的市场化承接主体——社会组织数量不足。承接购买的社会组织是公共服务的生产者和实际提供者，是购买服务市场的基本主体。按每万人拥有社会组织数量计算，法国为110个，日本为97个，美国为52个，我国仅为5个。社会组织数量少与我国的社会团体管理制度有一定关系。2016年修订后的《社会团体登记管理条例》第十三条明文规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。这是我国社会团体设立的基本制度环境，一定程度上限制了社会组织登记注册的数量。尽管中央要求对四类社会组织进行直接登记设立，但受制于各种因素，实践中成立社会组织绝非易事。社会组织尤其是热衷于从事养老、公益、社会服务的社会组织，在注册设立中障碍重重。合格的社会组织匮乏、总量不足以及难以满足政府购买的要求等导致无法形成竞争，政府无法择优，从而损害了公共服务的质量。二是需求评估缺失，购买公共服务的供给与需求出现错位。供需机制是市场机制的基础。在各地实践中，拟立项购买的公共服务项目很少进行社会需求评估，大多基于上级政府的指导目录和本地社会发展状况并结合财政资金状况进行设置。当一个公共服务项目类别被确定进行购买之后，不管社会需求变化与否，政府部门往往是依据往年的惯例，进行简单的资金追加，在这种情况下，购买公共服务项目的激增只是公共服务在数量上的增长，其目标定位、服务种类、专业水平等都可能与公众实际需求有一定的距离。三是竞争性购买不占主流，竞争程度低，政府购买“内部化”明显。公开招标是最具市场特征的竞争性购买方式，在各地购买实践中占比较小，定向或单一委托则成为主要的购买方式。购买部门倾向于选择那些与政府关系密切的社会组织作为承接方，产生于政府各部门的官办社会组织（GONGO）、由政府退休人员主导的社会组织以及因公共服务项目需要而新设的社会组织，是政府购买的主要承接者。官方背景的社会组织很大程度上是主管部门业务工作的延伸，通过直接授权、指定或者邀标等形式获得政府购买项目，呈现出很强的“内部化”特征。这种购买格局不仅不利于充分调动社会力量、提升公共服务的效率和质量，而且容易产生“形式购买”“左手倒右手”和权力寻租等问题。

（三）社会机制存在的问题

一是社会组织专业化程度低，承接能力不足。目前在我国的社会组织中，官办社会组织大多正在转型之中，而民间社会组织发育程度参差不齐，人才匮乏，专业能力不足，服务活动的区域性明显，参与较大规模的公共服务项目经验不足，内部管理和组织能力尚没有形成规范成熟的体系，难以承担起政府购买的公共服务项目和职能转移的重任。二是社会组织资源汲取不足，独立性弱，具有较强的政府依赖。我国社会组织发展起步较晚，汲取和整合社会资源能力非常有限。除了政府资助，社会组织筹集社会资金渠道和来源较少，社会捐赠虽有增长但无法满足社会组织发展的需要，超过50%的社会组织面临资金筹措不足的困境[9]（P138）。社会资源整合不足，导致我国社会组织先天缺乏独立性。康晓光认为，中国社会组织是“依附式发展的第三部门”，并在资金、组织、登记注册等方面依赖政府[10]（P66）。随着政府购买服务工作的推广，社会组织在经济上对政府的依赖性也更加突出和明显。为了争取政府资源获得一种嵌入性发展，社会组织力争与政府形成一个利益共同体，主动放弃自主性和独立性，偏离了社会组织的社会使命和公益目标，进一步弱化了其社会资源获取能力和社会募款的动力。三是社会组织的社会影响和公信力弱，公共服务认可度不高。我国社会公众对政府信赖程度和认可度较高，有问题找政府的思维在一定时期还具有很强的惯性。当社会组织承接政府的公共服务任务时，公众往往持怀疑态度，导致社会组织经常遭遇“信任危机”。作为服务对象的社会公众，对于社会组织提供的“免费”服务甚至持有戒心。例如，北京市养老助残服务中心提供服务时经常遭到拒绝，对服务人员不信任；成都市武侯区爱慧自闭症专业康复中心提供服务时，一些居民不相信志愿者水平。不少社会组织的服务人员都是以临时志愿者为主，流动性较大，接受专业培训不足，服务质量和水平不稳定，也导致社会的接受程度不高。另外，社会组织在承接公共服务中，容易迷失自身的定位，造成组织异化，脱离群众需求，无法有效满足服务对象的诉求，甚至失去了之前传统服务对象的信任和支持。各种原因造成的公众信任和支持缺乏，都会增加公共服务的最终成本，不利于政府购买社会组织服务的发展。

四、政府购买社会组织公共服务中三重机制的变革路径

（一）加强购买社会组织公共服务中的政府引导

一是转变政府购买观念。现代治理理念要求小政府、大社会，鼓励社会组织等社会力量参与治理。政府要转变执政理念，摒弃政府大包大揽的传统思维和惯性做法，逐步转变政府职能，寻求与社会组织合作的方式，探索由社会组织承接公共服务的方法，充分激活、发挥社会组织的资源和力量，推动国家治理体系和治理能力现代化的进程。要增进对社会组织的了解和信任。社会组织在现代社会中作用巨大，我国拥有70.2万个社会组织[11]，在多个领域发挥着重要作用，具有承接公共服务的基础能力。政府部门要敢于放手，在充分了解和严格的资质审查之后，逐步加大社会组织承接公共服务的种类和规模。同时，要厘清购买公共服务中的政府职责。社会组织承接公共服务并不是责任转移，而是需要政府强化制度设计、过程控制、监督评估等责任，需要兼顾和保障公共服务效率提升和服务大众的公共利益。二是适时完善财政税收政策。购买资金是政府购买社会组织公共服务的基础所在。根据地方政府购买的实际情况，应积极考虑在财政预算中单独列出专门的购买公共服务经费。财政专项能够有效地解决购买资金不稳定、时有时无、时多时少的问题，进一步明确职能部门的职责，减少主观因素带来的年度性购买差异，有利于社会组织发挥满足公众需求的作用；单列的财经经费，便于监管和集中使用，有利于最大程度地发挥财政资金的使用效率。同时，加快研究社会组织承接公共服务获得收入的税收减免政策。不论社会组织本身是否获得免税资格，在进行非营利性公共服务提供时，在企业所得税、营业税、城市维护建设税和教育附加税等税种上，应当考虑适度地减免和抵扣。三是建立购买服务的政府引导机制。政府引导在推进购买社会组织公共服务中居于重要地位。中央政府要引導和规范地方政府及其各部门的购买行为，通过加强业务培训、印发规范的操作手册、筹建网络平台等方式，引导地方政府进行规范化操作。地方政府应积极完善购买公共服务的跨部门协调工作机制，明确财政、民政、审计和相关职能部门的分工及责任，加强部门间沟通，在购买项目审定、资金分配、结果公示、效果评估等工作中统筹配合。探索设立政府购买社会组织服务的激励和考核机制。相对于其他工作的行政激励和财政激励而言，购买社会组织公共服务在政府内部工作序列中的激励较少，属于“弱激励” [12]，考核体系中也没有明确。建议购买公共服务活跃的地区，可以探索将购买社会组织公共服务的规模、社会组织承接量、公共服务提升效果等指标细化，列入常规工作目标和考核体系中，增强各政府部门的购买动力和考核压力，促进该项工作的强化和推进。endprint

（二）完善购买社会组织公共服务的相关制度

一是制定明确详实的购买公共服务指导目录。指导目录要明确购买公共服务的类别、范围、数量及相关要求，减少地方政府购买内容的偶然性和随机性。梳理和明晰政府职能，按照“适合采取市场化方式提供，社会力量能够承担的公共服务”交给社会组织的基本原则[13]，确定需要转移的职能和服务项目；指导目录应以满足社会公众的公共利益为导向，强调购买服务的公共性，防止承接服务过程中出现营利化倾向；在参考上级政府职能部门目录的同时，要结合本地经济社会发展水平、公共服务需求状况和财政预算安排情况制定个性化指导目录；指导目录应提供公共服务购买的参考价格或指导价格区间，引导社会组织良性竞争。另外，要积极开展公益创投等新型服务模式，促进社会组织努力创新，成为公共服务供给的优秀合作者。二是提高政府合同管理能力。《政府采购法》和《政府向社会力量购买公共服务指导意见》均对政府购买的合同管理作出了明确规定。政府采购合同适用《合同法》，这一规定明确了政府、社会组织遵循民法的自愿、平等原则，以合同形式确认了购买者和供应者的市场地位和关系。政府不能简单以行政指令约束社会组织，代之以合同约定的条款；科学设计和设置合同中双方的责任和义务，促进有效合作；购买服务的职能部门可以通过设立购买合同管理专员的形式，依照合同约定的权利、义务和责任，监督合同标的——公共服务的生产和提供，依法对合同的违约、变更等事项进行交涉处理。另外，要注意控制监督成本，实现对购买公共服务合同的最佳管理，履行政府责任。三是健全严格的监督制度，做“精明的买家”。监督是保障政府购买效益和效果的重要手段。购买公共服务，买得好不好，需要科学客观的绩效评价和成本控制，并进行有效的监督和引导，确保整个购买“物有所值”。明确监督主体及其责任，细化财政、职能、审计、监察等政府部门职责，积极探索独立的第三方监督，引进行业监督，吸纳更广泛的监督主体，促进政府内部监督和外部监督的结合；建立覆盖购买服务的全过程监督，从发布项目、采购管理、服务提供、资金使用到验收结项的各个环节都要明确监督要点、落实“责任到人”，做到事前、事中和事后监督相结合的综合评价体系，避免购买“走过场”、监督“形式化”，防止权力寻租和社会组织违规行为，确保政府购买社会组织服务行为的合法性。

（三）以增进竞争为核心提升公共服务供给的市场化程度

一是开展公共服务需求评估，促进供需均衡。政府购买公共服务的出发点是社会公众需求，并不是政府需求，这是发挥市场机制作用的基础和前提。要尽快建立购买公共服务的需求评估制度，在制定购买目录前开展针对公民个人的需求调查，并征求社会组织的意见，做出科学、客观的需求评估；根据公众需求变化，及时对公共服务购买目录进行动态调整。通过较长一段时期的努力，使供求关系得以合理调适，公众需求和政府实际购买的服务在数量、结构、时空上趋于理性和均衡。二是以独立竞争型购买作为目标模式。竞争才会产生效率，适度竞争带来的效率提升是市场机制的优势所在。承接公共服务的社会组织之间形成有效竞争，能够提高政府购买公共服务的效率与质量，是引入市场机制的主要目的。我国政府购买社会组织公共服务的模式，可以分为依赖非竞争、独立非竞争、独立竞争三种[14]，而独立竞争型购买符合市场规律和资源优化配置的政府期望，应是我们改革的最终目标模式。在当前政府购买环境当中，整体购买规模较小，扩大承接主体竞争产生的交易成本需要考量；同时，有些地区和服务领域合格竞争主体较少，竞争局面短期內难以形成。基于这种状况，比较可行的选择是进行适度竞争，在交易成本可承受的范围内，鼓励采用和推广公开招投标的方式，不断增强竞争程度；在缺乏竞争主体的领域，也要逐步增加竞争成分，采取邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，选择效率高、专业性强的社会组织承接服务，最终的目标是形成充分竞争的购买格局。三是建立政府购买公共服务平台，优化市场环境。营造和优化公开、公平的市场环境，有利于提升政府购买的市场化水平。购买公共服务平台应包含政策与标准、承接资质、购买信息（目录）发布、招投标系统、项目执行、绩效评估、咨询互动等综合服务内容；平台应整合同级所有职能部门的购买业务，让社会组织通过一个平台能够解决承接相关问题。北京、上海等地已经搭建了购买公共服务平台，成效显著。实践表明，政府购买公共服务平台的搭建，有助于将购买方式升级为集中购买；降低交易成本，有助于政府采用招投标等充分竞争性购买方式，有助于吸引更专业的社会组织参与竞争，也有助于社会对购买公共服务的监督，增强购买公信力。

（四）以促进社会组织发展为核心增强公共服务社会化供给能力

一是加强对社会组织的扶持。适时修订《社会团体管理条例》，进一步落实直接登记备案制度，修订或废除不利于社会组织登记注册的法律条款，如《社会团体管理规定》《民办非企业单位登记管理条例》中的部分条款。加快落实中央关于放宽社会组织登记注册限制的政策，各地政府要主动减少制度和人为的障碍，大力促进社会组织的设立和发展。同时，要创新和增强对社会组织孵化培育和项目引导。通过设立社会组织培育机构和孵化基地，为社会组织注册登记、办公场地设备租用、业务开展、人才培育、资金托管、项目承接等提供全方位的支持，引导其提高内部管理能力和社会服务水平，增强承接政府购买服务项目的能力。二是拓展渠道，增强筹资能力。社会机制的发挥，有赖于社会组织调动更为广泛的社会资源，激发社会活力。筹集资金能力是社会组织的生存之道。发达国家社会组织有着较为成熟的筹资机制及策略，筹资对象涵盖政府、企业、会员及服务对象，网络筹资等渠道也比较畅通。我国社会组织应增强对外营销和造血意识，积极向政府机构和企业宣传自身业务专长，树立自我营销、自我造血的意识，开拓筹资渠道；要完善社会组织内部的筹资体系设计，成立专门的筹资部门，开展筹资工作；积极建立筹资网络体系，以产品或服务为导向，充分调动会员、理事的资源，形成筹资网络；以公益服务为核心，优化社会宣传，引导和促进社会慈善捐赠，扩大社会组织接受捐赠的规模。三是提升社会组织专业化程度和竞争优势。社会组织要增强承接政府购买的专业化基础。首先，加强人才队伍建设。提高从业人员的社会地位，建立职业发展通道，完善薪酬、福利等制度以吸引更多专业人才；加强从业人员系统培训，提升专业素养，强化专业服务水平。其次，提高社会组织的专业技术能力。通过采用现代管理技术，依照自身组织目标，加强项目过程管理、成本效益管理、人力资源管理，增强项目申报、预算编制、服务质量和项目监管等方面的专业化水平。最后，培育社会组织竞争优势。在参与政府购买服务的过程中，发掘并提升自身优势，及时调整自身的竞争策略，积极调整项目设计，找到组织使命与政府关注领域的契合点。endprint

（五）以理性的社会参与扩大购买社会组织公共服务的社会基础

公众信任是政府购买社会组织服务的社会基础，推广和促进政府购买社会组织服务的发展，需要良好的社会信任和公众支持。一是要培育社会公众的参与意识，鼓励其参与公共服务生产。在购买公共服务政策制定过程中，要拓宽公民表达社会需求与利益取向的渠道，增加透明度和公开性，鼓励公民参与政策调研和多方协商对话，就教育培训、安全健康等方面充分讨论；培育公民意识，鼓励成熟的公民承担社会责任和义务，推动公民个人作为“志愿者”或社会组织成员，参加各种志愿活动，直接参与公共服务的生产，或者作为“捐赠者”向社会组织提供资金和实物支持。二是鼓励公众参与购买公共服务的社会监督。公众是公共服务的最终消费者和实际受益人，享有监督政府购买和公共服务质量的权利。对于政府购买过程以及社会组织提供公共服务中的各种问题，公众可以通过广泛的社会监督来维护自身的合法权益，保证公共服务供给的公正性、公平性，并向相关部门提出建议。三是加强社会组织自律，增进公众信任。社会组织在承接购买服务中应加强自律，就购买中的重要环节、经费使用等加大信息公开力度，全面推行公共服务承诺制度，规范服务中的自身行为，不断提升依法依章办事、公开透明运作的水平；积极参加规范化建设评估，自觉接受社会监督，主动开展各类社会公益活动，树立良好的社会形象，增进公众的信任和支持。政府向社会组织购买公共服务的过程，也是公众参与公共服务和社会治理的过程。公民、社会组织和政府在此过程中不断相互了解、增进信任、理性交融，形成良性互动的局面，恰是国家治理体系和治理能力现代化的应然追求。参考文献：

[1]薄贵利，刘小康.创新服务型政府运行机制[M].北京：人民出版社，2014.

[2]贾西津.政府购买公共服务的国际经验[N].人民日报，2013-10-03（005）.

[3]王浦劬，[英]郝秋笛（Jude Howell），等.政府向社会力量购买公共服务发展研究——基于中英经验的分析[M].北京：北京大学出版社，2016.

[4]徐家良.互益性组织：中国行业协会研究[M].北京：北京师范大学出版社，2010.

[5]贾西津.以契约精神發展公共服务购买[J].中国社会组织，2013，（10）：24-26.

[6][美]迈克尔·麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，2000.

[7]财政部.关于政府购买服务有关预算管理问题的通知（财预[2014]13号）[EB/OL]. http：//www.ccgp.gov.cn/specialtopic/cgggfwtjqk/zytj/201406/t20140604_3499222.shtml，2014-06-04.

[8]中民慈善捐助信息中心.中国政府购买社会组织服务研究报告[R].2014.

[9]竺乾威.社会组织视角下的政府购买公共服务[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[10] 康晓光，等.依附式发展的第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[11] 民政部.2016年社会服务发展统计公报[EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017-08-03.

[12] 黄晓春. 当代中国社会组织的制度环境与发展[J]. 中国社会科学，2015，（9）：146-164.

[13] 国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发[2013]96号）[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html，2013-09-26.

[14] 王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008，（4）：5-13.

责任编辑刘绛华2017年第12期改革与发展王帆宇.快速社会转型进程中的社会建设：阙如与突破[J].求实，2017，（12）：84-93.endprint