从五年计划发展历程看其在全面深化改革中的重大作用

[摘要]“计划”和“规划”在日常生活中基本上可以通用，但在经济领域，二者的含义则有明显差异。新中国成立后，我国效仿苏联开始制定五年计划以快速推进中国的工业化和现代化。我国编制和实施的十二个五年计划见证了中国经济社会发展的历程。目前，我国进入了全面深化改革的时期，五年规划在全面深化改革中具有重大作用，它是全面深化改革顶层设计的重要组成部分，是落实全面深化改革任务的重要实施手段，是汇集全体人民改革智慧力量的重要途径。

[关键词]五年计划；五年规划；发展历程；全面深化改革；重大作用

[中图分类号]D61[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2014）12-0041-07

[收稿日期]2014-08-02

[作者简介]范鹏（1983-），男，河南遂平人，北京大学马克思主义学院博士研究生，主要从事中国经济和社会转型研究。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》））提出了在新的形势和历史起点上全面深化改革的任务和要求，明确了全面深化改革的总目标，制定了全面深化改革的行动方案。《决定》在“加快转变政府职能”部分中提到“健全以国家发展战略和规划为导向”的宏观调控体系，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”。另外，在《决定》全文中，“规划”一共出现了8次，“计划”出现了3次。由此可见，规划直接关系到宏观调控体系的完善和功能的发挥，关系到政府职能的有效履行，关系到未来中国改革的布局和走向，从而决定了规划工作在全面深化改革中具有重要地位。本文以在我国发展规划体系中处于龙头地位的五年规划为分析对象，通过对五年规划在我国发展历程的回顾和梳理，论述其在社会主义现代化建设中尤其在下一步全面深化改革中所具有的重大作用。

一、“计划”和“规划”概念辨析

计划和规划是人们耳熟能详的词语，普通人在日常生活中很少对二者的含义作精确的区分，基本上二者是可以通用的。但它们作为宏观管理的手段，在指称一个国家的发展计划或发展规划时，二者之间的内涵则有所不同，不然就难以理解我国为何要从2006年起将“十一五”计划改为“十一五”规划了。

一般认为，在汉语中，“计划”和“规划”是一对同义词，含义大同小异。“计划”和“规划”均有事先为之筹度、谋虑的意思，但“计划”一词缘起于计算，其含义中的时间和数量色彩重一些；而“规划”一词则起源于绘制或校正圆形的“规”，其含义中的空间和图形色彩重一些[1]（P406）。在西方语言中，“计划”和“规划”是同一个概念，计划指的就是规划。在英语中，与汉语“计划”对应的词汇为plan，其含义与汉语“计划”基本相同，意为在完成某一目标之前订立的目标、方针或方法。但也有学者认为，对于“规划”，英语中并没有与之对应的专门词汇，这是文化特殊性和差异性的正常表现，正如汉语的“道”、“气”等词汇根本无法翻译为英语一样[2]（P140）“计划”和“规划”的内涵，可以从内容和功能上加以区分。刘瑞、武少俊等人认为，“计划与规划在总体上属于同义词，其根本含义都是未来的行动方案或打算，前者与行动联系更为直接，强调具体的操作；而后者更为注重宽泛、全面、长远的含义，强调对行动的指导。我们可以借用军事术语，从战略和战术的意义上界定规划和计划，规划是战略意义上对未来的谋划，而计划则是战术意义上对未来的谋划。” [2]（P141）还可以从时间上对二者的涵义进行界定。规划的时间相对较长，计划则相对较短。同一领域的计划和规划，计划应该以规划为依据。在我国，人们通常把将长期的、纲要性的、重大的、专项性计划称为“规划”，而计划既可以是以年度计划为主要形式的短期计划，以五年计划为主要形式的中期计划，也可以是期限在10年以上的长期计划[3]（P190）对计划本质的解读，也许成思危的定义最为直接也最为贴切：“计划是人们用来处理未来问题的工具，它包括对未来的目标及达到这些目标的途径的建议。”[4]（P5） 计划是什么？它是一种工具。个人制定计划是为了促进自身更好地成长进步，企业制定计划是为了促进企业更健康更有活力地发展壮大，国家制定计划是为了促进本国经济社会等各项事业更全面、更协调、更持续地发展。

以上是从一般意义上对“计划”和“规划”的内涵所做的阐释。除此之外，在经济领域，“计划”和“规划”的含义则有明显差异，比如，人们从未把“计划与市场的关系”表述为“规划与市场的关系”。因此我们有必要在市场经济视野中对二者的内涵有所揭示。市场经济领域中的“计划”或“规划”，是作为资源配置的一种手段存在的，包括广义和狭义两种意义。广义的计划概念，是指国家或政府对整个经济和社会活动的指导、干预和调控，在市场经济条件下即是宏观调控的总和。邓小平说：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[5]（P373） 这里的计划就是广义的概念用法。狭义的计划概念，是宏观调控的重要手段之一，即国家或政府通过制定和实施国民经济和社会发展计划，包括各种不同期限、不同层次、不同类型的综合性和专门性计划，有重点、有选择地合理配置有限的经济社会资源，以实现国民经济和社会在未来一定时期内的协调发展和重点发展。在这里，计划和财政、货币、产业、收入分配等经济政策以及其它各种经济杠杆形成既相互配合又相互制约的关系 [2]（P143） 。

在我国国民经济和社会发展管理的实践中，广义的“计划”概念与“规划”并未通用，而狭义的“计划”概念有时可以与“规划”通用，某些计划也可以称之为“规划”。我国计划工作中习惯上把短期（年度及年度以下）的、比较具体的策划安排称之为计划，把中长期的、纲要性的方略策划称之为规划，但长时期以来中长期规划的工作成果一般仍然叫计划，并未称作规划。当然，为了突出规划的长期性、宏观性、战略性、指导性的特点，从“十一五”开始，我国将五年计划改为五年规划。endprint

二、我国五年计划发展历程

从1953年至今，包括正在实施中的“十二五”规划，我国已经历了十二个完整的五年计划，“虽然期间遭遇文化大革命等社会动荡对经济建设造成了严重冲击，但是即使在最为动荡的时期，五年计划的制定与实施也没有中断，因此五年计划成为中国经济发展的重要观察性指标”[6] 。那么，我国是怎么走上五年计划之路的呢？主要原因有二：一是新中国成立后，经过社会主义改造，走上了社会主义的道路，但由于缺乏社会主义建设的经验，不得不效仿苏联模式，建立了高度集中的计划经济体制，从而使计划成为我国社会主义经济建设的主要形式；二是作为现代化的落伍者、后来者，新中国希望像苏联那样，通过计划手段来迅速集中全国有限的资源，快速推进中国的工业化和现代化。为了完成现代化的历史使命，新中国制定了追赶战略，即快速摆脱贫穷落后面貌，快速追赶发达国家，建成社会主义现代化强国。“从国民经济和社会发展的基本脉络上考察，我国主要实行了社会主义工业化战略和社会主义现代化战略。”[7]（P99） 但由于发展战略的高度概括性特征，有必要具体化之，这就要求制定战略实施的具体行动方案，给出具体的路线图和时间表。“规划是在一定时期内实施战略的行动方案，在内容上应该比战略更加具体，在时间上可长可短。”[8]（P392）为了实现中国的发展战略，中国共产党制定了一系列的发展计划，其中以国民经济和社会发展五年计划最有代表性。我国五年计划在其发展历程中经历了以下三种形式：

（一）国民经济发展五年计划（“一五”—“五五”）。

从1951年春中财委开始试编《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》，到1975年中共中央和国务院制定的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》中安排的“五五”计划，采取的都是这种形式。

这个时期经济建设的主要特点是，受二战之后世界范围内工业化浪潮的影响，中国社会主义建设围绕着工业化目标展开，工业化的速度、比重和水平成为评价经济建设成就的主要标准。大力发展工业尤其是重工业，成为这一时期党和政府经济战略和政策追求的主要目标。我国编制和实施国民经济发展五年计划的根本目的是实现社会主义工业化和现代化。近代以来，中国积贫积弱，任人宰割，受尽欺凌，中国人民一直怀有赶超西方强国的强烈愿望。现代化是近代以来人类社会发展的主要潮流和趋势，也是中华民族的百年梦想和渴望。

“一五”计划提出，“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”[9]（P665） ；“二五”计划提出：继续进行以重工业为中心的工业建设，推进国民经济的技术改造，建立中国社会主义工业化的牢固基础；“三五”计划提出进行以战备为中心，以工业交通、国防科技工业为基础的三线建设，逐步改变工业布局；“四五”计划提出集中力量建设大三线的战略后方，建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区；“五五”计划提出把农业搞上去，把燃料、动力、原材料工业搞上去，规定工业总产值年均增长12%，到1980年基本实现农业机械化。所有这些，都是为了加快我国工业化的发展步伐。

在所有制结构上，随着“一五”时期社会主义改造的快速完成，私营经济和个体经济被消灭，公有制的比重迅速上升，形成了公有制经济尤其是全民所有制经济一统天下的局面。单一公有制的形成，使市场机制失去了存在的经济基础，生产要素市场基本消亡，产品市场被置于国家的计划控制之下，市场的调节作用走向式微。这个时期我国的经济体制发生了重大变化，到1957年，中国的经济体制从一种半统制（即计划管理）半市场的新民主主义经济体制转变为一种高度集中的社会主义中央计划经济体制。“计划经济体制不仅仅是计划部门的管理体制，而是指整个经济体制，还包括财政体制、金融体制、投资体制、物价体制、物资体制、劳动体制和分配体制等。”[10]（P75）传统计划经济体制经历了20余年的运行，其绩效和表现如大家所知实在无法令人满意。

总的来说，改革开放之前，除“一五”计划外，其他几个五年计划均程度不同地受到诸多政治因素的影响和冲击，“或者只有一个纲要，没有最后形成完整的计划；或者虽然形成了计划，但是由于种种原因，在很大程度上没有按照原定计划实现” [2]（P315） 。这直接导致我国国民经济长期无法实现稳定发展，重大比例关系多次发生严重失调。

（二）国民经济和社会发展五年计划（“六五”—“十五”）。

从“六五”开始，我国五年计划的名称变更为“国民经济和社会发展五年计划”，一直到“十五”计划，均是这种形式。单从名称上就可以看出，五年计划的涵盖范围不再局限于经济领域，而是增加了社会发展内容，其中包括控制人口增长、劳动就业和劳动保护、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化事业、环境保护等。这在一定程度上有利于克服五年计划结构失衡和目标片面带来的诸多问题。五年计划从以前单纯的经济建设计划嬗变为经济和社会发展的双重计划，表明衡量发展的标准从单一的工业化标准转变为经济和社会的双重标准，这是我国发展观上的重大进步。

国民经济发展五年计划的指导思想和理论基础是传统的计划经济理论，而国民经济和社会发展五年计划的指导思想和理论基础逐渐从传统的计划经济理论转变为社会主义市场经济理论，这一转变与我国经济体制改革的进程是一致的。“六五”计划开始从对旧体制的路径依赖向探索新体制的方向过渡，提出在坚持国营经济主导地位的前提下发展多种经济形式和经营方式，在公有制占绝对优势的基础上实行计划经济为主、市场调节为辅的原则；1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出“在公有制基础上有计划的商品经济”的新概念，以此为基础，制定了国民经济和社会发展“七五”计划；1987年党的十三大提出了有计划商品经济应该是“计划与市场内在统一的体制”和“国家调节市场，市场引导企业”的机制，以此为基础，制定了国民经济和社会发展“八五”计划；1992年党的十四大明确把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了建立社会主义市场经济体制的基本框架，以此为基础，制定了国民经济和社会发展的“九五”计划；在社会主义市场经济体制建立过程中，制定了国民经济和社会发展“十五”计划。经过10年的建设，社会主义市场经济体制初步建立，2003年党的十六届三中全会作出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了进一步完善社会主义市场经济体制的目标和任务。endprint

随着经济体制改革取得重大进展，我国的所有制结构发生了重大变化，原先单一公有制的结构被打破，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的局面重新建立，并成为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。因此，执行五年计划的力量，从前五个五年计划时期唯一的公有制经济转变为既有公有制经济，又有非公有制经济的构成。在此过程中，市场的作用越来越重要，成为经济运行的主要机制和资源配置的基础性手段，而政府的角色也在不断地发生变化，从微观领域的干预者转变为宏观领域的调控者。五年计划的定位也发生了相应的转变，从过去的指令性计划变成指令性计划和指导性计划并存且计划的指导性功能不断增强。这一时期，中国经济实现了高速增长，人民生活水平迅速提高，综合国力显著增强，但是在改革过程中也出现了很多矛盾和问题，这需要执政党和政府认真对待并正确处理和化解。

（三）国民经济和社会发展五年规划（“十一五”—“十二五”）。

从“十一五”开始，我国五年计划的名称再次变更为“国民经济和社会发展五年规划”。从“计划”到“规划”的一字之差，反映了我国发展观的重大转变。“十一五”规划是党的十六大提出2020年全面建设小康社会目标后的第一个五年规划，也是科学发展观提出后制定的第一个五年规划。进入新世纪后，我国人均GDP突破1000美元大关，进入了国际上通称的工业化的关键时期。这一时期既是发展机遇期，又是矛盾凸显期，面临着极其繁重的改革和发展任务。以胡锦涛为总书记的新一届中共中央提出了科学发展观的重大战略思想，以“更好地解决改革发展关键时期遇到的各种问题，确保中国经济社会协调发展，确保党和人民的事业继续沿着正确的道路前进”[11]（P309） 。以科学发展观统领经济社会发展全局，是“十一五”规划的鲜明特点，同时也是贯穿“十一五”指导思想、发展目标、重点任务和政策取向的一条主线。“十一五”规划的完成情况十分理想，到2010年底，22个主要发展指标完成了19个，是完成情况最好的五年计划之一；经济增长目标和人均GDP翻一番的目标提前完成，经济结构不断优化，2009年城市化率接近规划预期目标的47%，预计在“十二五”时期，随着城镇化的快速推进，中国城镇人口将在历史上首次超过农村人口。政府职能由经济增长型向公共服务型转变，人民生活明显改善，这是人民群众得到较多实惠的时期。

目前，我国正在实施“十二五”规划。“十二五”期间，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。2014年4月国务院公布“十二五”规划纲要中期评估报告，报告认为，“十二五”规划总体实施顺利，经济增长超过预期目标，经济结构调整取得新进展，人民生活水平不断提高，社会事业和社会管理得到加强，改革开放稳步推进，“总的来看，《纲要》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标绝大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成《纲要》目标。但部分指标实现进度较慢，需要给予高度关注”[12] 。

三、五年规划在全面深化改革中的重大作用

我国在半个多世纪里制定和实施的十二个五年计划见证了新中国经济和社会发展的历程，一个个五年计划将中国共产党的发展战略由理念落实为行动，从蓝图变成了现实。每一个五年计划，都是我国社会主义现代化建设的一个重要台阶，中华民族正是沿着这样的台阶一步步地迈向复兴之路的。十八大报告指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”党的十八届三中全会及其通过的《决定》进一步擘划了全面深化改革的目标、任务和要求，这标志着我国进入了全面深化改革的历史时期。2014年是“十二五”规划第四年，也是全面深化改革的第一年，抓紧实施“十二五”规划，适时启动“十三五”规划编制，对于完成全面深化改革的任务作用十分重大。

（一）五年规划是全面深化改革顶层设计的重要组成部分。

十八届三中全会《决定》提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。这是全面深化改革的方法论。过去30多年的中国改革，在方法论上一直强调“摸着石头过河”，直至2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，首次提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”的改革理念，次年3月十一届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次明确要求“更加重视改革顶层设计和总体规划”，以此为标志，我国进入了把顶层设计与摸着石头过河相结合来推进改革的时期。

五年规划是全面深化改革顶层设计的重要组成部分，加强改革顶层设计，必须高度重视五年规划的制定和实施。因为五年规划作为国家中长期总体规划，以国民经济和社会发展所有领域为规划对象，在性质上是战略性、纲领性、综合性的规划，在地位上是编制专项规划、区域规划以及制定年度计划和有关政策的依据。“十二五”规划纲要开宗明义地指出：规划纲要“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”[13]（P1） 。 十八届三中全会《决定》可视为中国共产党关于全面深化改革的顶层设计，五年规划的定位与全面深化改革的功能和作用是完全一致的，因此，加强改革顶层设计，必须科学编制和有效实施五年规划。

十八大提出全面深化改革任务的一个重要背景是，我国的发展进入新阶段，改革进入了攻坚期和深水区。中国的改革是个由易到难、由浅入深的渐进式过程，这种改革策略和道路的选择是中国改革取得成功的重要原因之一。渐进式改革的特点必然是将最难突破的改革任务放在后面，而且越往后，改革的阻力和难度就越大。“思想观念的束缚”、“利益固化的藩篱”等都成为进一步改革的障碍，中国的改革进入到必须“啃硬骨头”和“涉险滩”的阶段了。我们面临的矛盾错综复杂，遇到的问题盘根错节，因此必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。这就要求我们必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，并明确改革优先顺序和重点任务。而五年规划作为战略性、宏观性、指导性规划，正是要深入研究和合理解决这些矛盾和问题，这不仅关系到政府职能的有效履行，而且正是政府加强改革顶层设计的重要体现。endprint

（二）五年规划是落实全面深化改革任务的重要实施手段。

十八届三中全会通过的《决定》设计了全面深化改革的路线图，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，部署了全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，并明确了改革的时间表，即“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务”。《决定》16项60条，对全面深化改革进行了战略性部署，内容涉及经济、政治、文化、社会、生态、国防和军队、党的建设等领域，并提出了每一领域各自特定的具体改革任务和举措，可谓是一个具有“系统性、整体性、协同性”特点的全面深化改革的完整方案。

蓝图已绘就，关键在落实。《决定》明确提出“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”。以五年规划为中心的国家发展规划体系，是落实全面深化改革任务的有效实施抓手和重要推进手段。《决定》第4项14条要求健全宏观调控体系，而五年规划正是加强和改善宏观调控的重要手段。在社会主义市场经济体制建立和完善过程中，市场机制发挥了重要作用，但市场不是万能的，有其自身的弱点和消极方面，甚至会出现市场失灵现象。加上我国市场体系不完善，因此，必须加强和改善国家宏观调控，综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，发挥国家规划、财政政策、货币政策、产业政策等的作用。

更重要的是，五年规划不仅指明了未来5年的发展目标，减少了人们对未来的不确定性，而且具体设计和安排了实现这一目标的措施、政策、项目、行动等，增强了人们对经济社会发展的预期。因此，五年规划不仅具有宏观导向性，而且具有很强的可操作性。五年规划是我国发展规划体系的龙头和主体，以五年规划为基础和依据，我国建立了三级三类规划体系，即按行政层级分为国家级规划、省区市级规划、市县级规划，按对象和功能分为总体规划、专项规划、区域规划。而且五年规划公布后，我国还会编制年度实施计划。这些规划和计划相互衔接，构成一个有机整体，保证了国家发展战略目标的具体落实，保证了各项改革任务的顺利推进。

（三）五年规划是汇集全体人民改革智慧力量的重要途径。

加强改革顶层设计决不意味着可以放弃摸着石头过河，中国改革的特殊性和实践特征决定了改革远未到能轻言告别“摸着石头过河”的阶段。中国的改革是自上而下与自下而上相结合的过程，改革的主体既包括“顶层”也包括“基层”，将二者对立或割裂起来是种片面的线性思维。《决定》要求提高改革决策的科学性，广泛凝聚改革共识，形成推进改革的强大合力。距离《决定》提出的改革时间表尚有7年时间，在这样一个相对较短的时间内，完成《决定》提出的诸项改革任务，客观地说，难度很大。《决定》要求最大限度地集中全党全社会智慧、最大限度地调动一切积极因素，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展，顺利实现全面建成小康社会进而实现建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦。因此，只有把广大人民群众的积极性、主动性和创造性调动起来和激发出来，最大程度地汇集广大人民群众的智慧和力量，才能找到破解改革难题的办法，形成改革的强大动力，保证全面深化改革任务的完成。

五年规划是汇集全体人民改革智慧力量的重要途径，因为五年计划的编制过程，是一个系统、深入、全面了解广大人民利益、期待和诉求，统一思想、促进理解、凝聚共识、实现认同的过程。国内外的大量事实证明，制定一个科学合理的中期发展计划，是经济和社会发展取得成功的重要前提条件。有学者认为，政府编制的各类规划，本质上是一个公共政策，会对整个社会的秩序和公民的利益产生实实在在的影响，所以规划的编制在政治上必须取得一致性，并认为这主要是一个程序性问题，“需要通过一个合理的规划或公共政策制订程序安排来实现”[14]（P164-166） 。同时，规划的有效实施不仅取决于规划本身的科学性、合理性，还取决于社会各方面对规划的理解和认同，因此必须进一步提高规划编制工作的公开化和透明度。改革开放以来，我国五年规划编制的制度化、民主化和法制化程度在不断地提高，在编制五年计划过程中，既充分重视专家学者的意见，又通过各种形式广泛征求广大人民群众的意见，经过充分论证和集体讨论的民主程序之后，才最终形成真正反映人民群众切身利益和要求的规划纲要。因此，要想实现党的十八大和十八届三中全会提出的全面深化改革的任务和要求，就必须高度重视五年规划工作，抓紧实施“十二五”规划纲要，适时启动“十三五”规划编制，以此来最大限度地集中全体人民改革的智慧和力量，朝着共同目标迈进。

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责任编辑刘绛华endprint