以制度体系创新推动中国生态文明建设
刘登娟+邓玲+黄勤
[摘要]“加快建立生态文明制度”作为生态文明建设的四大工作部署之一被首次写入党的十八大报告，中国已经进入以制度创新为推动力促进生态文明建设的新时代。在此背景下，从生态文明建设的历史维度和参与主体维度回答什么是生态文明制度，深刻剖析当前大力推进生态文明建设在政府层面、市场层面、公众层面面临的“制度陷阱”，并提出实现生态文明建设“制度红利”的具体建议，具有一定的现实意义。
[关键词]生态文明；制度体系；制度陷阱；制度红利
[中图分类号]D616
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2014）02-0056-05
中国是世界上最早接受可持续发展理念并积极实施可持续发展战略的国家之一，也是全世界第一个正式提出建设生态文明的国家。自党的十七大正式提出建设生态文明以来，中国在促进产业结构优化升级、转变经济发展方式、发展绿色消费模式、大力发展循环经济、加大可再生能源使用、控制主要污染物排放、改善生态环境质量、树立生态文明观念等七个方面作出了不懈努力并取得了积极进展。但是，中国人口基数大，人均资源占有量不足，工业化和城镇化建设的加速推进使原本脆弱的生态环境承载了更大的压力，当前中国面临环境质量总体恶化、资源约束日益趋紧、生态安全受到威胁的严峻形势，生态文明建设任务极其艰巨。
党的十八大从事关中华民族福祉和长远发展的高度，将生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”战略布局的高度，并在大力推进生态文明建设的四大工作部署中首次提出“加快建立生态文明制度”。“加快建立生态文明制度”首次写入党的十八大报告，彰显出国家对生态文明制度建设的高度重视，更表明了生态文明制度建设的现实紧迫性。生态文明制度体现生态文明建设软实力，代表生态文明建设水平和人类文明进步程度。生态文明建设如果不突破“制度陷阱”这一最根本束缚和最大障碍，即使投入大量人力物力推进生态文明建设，生态文明建设成效也是局部的、暂时的、外化的，生态文明建设成效难以常态化和内生化；同时，生态文明建设缺乏长效推进机制，其内生动力不足，生态文明建设水平滞后；更为关键的是，生态文明如果没有完善的制度支撑，就无法超越工业文明而成为人类社会更高级的文明形态，中国就难以实现人与自然和谐相处并真正走向社会主义生态文明新时代。
一、对生态文明制度内涵的新解读
生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。关于生态文明制度的内涵，笔者以为可以从生态文明建设历史维度和生态文明建设主体维度对生态文明制度进行全新解读。
（一）生态文明制度是对工业文明制度的深刻反思和批判。
从生态文明建设的历史维度来讲，生态文明是在深刻反思工业文明种种弊端基础上提出来的，生态文明制度更是对工业文明体制机制下“人类中心主义”价值观和“理性经济人”假设的批判。在工业文明体制机制下，“人类中心主义”占据主流地位，人类变成了自然的主宰者和征服者，为满足日益增长的物质需要，大肆开发掠夺自然资源，人的价值观与行为方式严重扭曲。同时，在学术界和理论界，西方经济学范式下的“理性经济人”假设根深蒂固，人所具备的“和谐社会人”、“理性经济人”、“绿色自然人”的多元化属性已经被单一化为“理性经济人”，人类普遍接受这一假设并深受其影响，片面追求经济效益最大化而忽视社会效益和生态效益。各国各级政府制定一系列法律、法规、政策，将“人类中心主义”思想和“理性经济人”假设制度化、合法化，进而奠定了工业文明制度的基础。
（二）生态文明制度是环境保护与经济社会协调发展的制度体系。
在反思工业文明制度弊端基础上，生态文明制度建立的价值基础是尊重自然、顺应自然和保护自然，将自然提升到与人平等的主体地位，人与自然和谐相处；其建立的理论基础是将人回归到由“和谐社会人”、“理性经济人”、“绿色自然人”的多元属性构成的复合体，人类生存和发展不仅追求经济利益，还谋求以经济效益、生态效益和社会效益构成的综合效益的最大化。生态文明制度不仅包括生态效益最大化的生态环境保护制度，还包括环境保护优化经济社会发展、经济社会发展优化环境保护、环境保护与经济社会协调发展的生态经济制度和生态社会制度。生态文明制度要深入到体制、机制、政策、法规层面，变革工业文明制度中的“人类中心主义”的核心价值取向，扭转人类经济利益最大化的行为，以约束和激励并举的制度作用力促进资源节约和环境友好的生产生活方式在全社会的大力推广。自1973年国务院环保领导小组和省市环保机构成立以来，中国已制定环境法6部、资源法10部、国务院和环保部法规规章100余件、国家环境标准400多项、地方法规1000多件，并构建了环境管理八项制度，中国环境保护制度日益完善[1]（P333-338）。当前生态文明制度建设正朝着环境保护优化经济社会发展的道路变革，二氧化硫、氨氮、氮氧化物、化学需氧量排放量等环境污染指标已经作为约束性指标正式纳入国家“十二五”规划，国家发改委已经作为生态文明建设的协调部门和牵头部门，会同其他部门和机构，共同推进生态文明建设，环保部门也正在积极探索环境保护优化经济发展的环保新道路并在体制机制方面大力创新。
（三）生态文明制度是从政府、市场、公众三个层面构建的制度体系。
生态文明建设的参与主体包括政府、市场和公众，三者在生态文明建设中发挥着互为补充、互相促进、不可替代的重要作用。生态文明制度以政府、市场、公众三个层面为突破口，形成以“政府”为主体的生态文明行政管理制度、以“市场”为主体的生态文明市场制度、以“公众”为主体的生态文明公众参与制度建设，发挥政府、市场、公众共同推动生态文明建设的强大合力与持久推动力。endprint
政府、市场、公众“三位一体”生态文明制度体系作用机理如下图所示：
政府是生态文明建设的领军人和推动者，承担着作出生态文明建设决策、推动生态文明建设实施、保障生态文明建设成效、提高生态文明建设水平等重要职能。生态文明制度体系建设应首先从创新政府生态文明管理体制机制出发，加强顶层设计，充分发挥政府在生态文明建设中作为宏观决策者、具体推进者、全程监管者的作用，增强其生态文明建设决策力与执行力。政府在生态文明制度体系构建中发挥的作用包括：第一，健全生态文明建设传导制度。中央政府制定生态文明建设目标体系及其任务实现路线图，并通过法律法规、政策、规划等传导到地方政府并安排其具体落实。第二，完善生态文明建设实施制度。从中央到地方层层构建生态文明建设组织领导机构，完善生态文明建设评价体系并展开生态文明建设绩效考核和生态文明建设问责制。第三，健全生态文明建设协调制度。围绕生态文明建设的实施，构建部门与部门、中央与地方、部门与地方、地方与地方、地方政府与企业和公众的生态文明建设协调机制。第四，完善生态文明建设监管制度。完善生态文明建设相关法律、法规、政策，提高生态文明建设执法能力，加强人大、政协、媒体、公众等多方力量对生态文明建设的监管，实现对生态文明建设的跟踪、反馈与修正。
市场作为“看不见的手”，对生态文明建设具有优化配置资源环境的作用。完善生态文明市场机制，明晰界定资源环境产权，合理评估资源环境价值，建立能够促进资源节约利用和环境友好的绿色税收、绿色征费、绿色金融、绿色信贷、绿色补贴等系列环境经济政策及其配套措施，保障其全面融入并深刻贯穿到经济社会生活的各方面和全过程，以经济激励和约束的方式促进生态文明建设。
公众是生态文明建设的践行者、中流砥柱和力量源泉。完善生态文明建设公众参与机制，加强生态文明宣传教育，提高生态文明建设公众自觉性，保障公众对生态文明建设的知情权和参与权，发挥环保非政府组织在生态文明建设中的作用，动员一切可以动员的力量参与到生态文明建设中，形成生态文明建设的社会新风尚，具有十四亿人口的中华民族一定能引领生态文明建设世界潮流。
二、生态文明制度体系面临重重“制度陷阱”
党的十八大报告提出“保护生态环境必须依靠制度”，这彰显出生态文明制度对生态文明建设的重要性和必要性；党的十八大报告还提出“加快建立生态文明制度”，这更表明了生态文明制度建设的现实紧迫性。当前中国生态文明制度遭遇重重陷阱，尚没有起到优化和促进生态文明建设的作用。
（一）生态文明建设政府管治遭遇“制度陷阱”。
宏观层面，政府顶层设计使“理性经济人”假设和“人类中心主义”意识形态显现化、制度化、合法化，地方政府生态责任缺失，生态文明建设缺乏领导力与执行力。具体表现在生态文明建设综合决策机制缺失、环保部门职能尚未跟进、地方政府缺乏生态文明执政观三方面。
第一，生态文明建设综合决策机制尚未建立，推进生态文明建设配套的科学评价体系、目标体系、推进机制与考核办法仍是迫切需要解决的现实问题。首先，中国至今还未在全社会实施绿色GDP核算，生态环境价值尚未纳入国民经济核算体系中。绿色GDP核算面临核算方法难统一、统计数据难收集、国家相关部门和地方政府阻力大、资金缺乏等困难。其次，尚未形成一套能在全国范围内推广的生态文明评价指标体系。由于生态文明建设评价指标选择上的缺陷，当前已建成的各种生态文明建设评价指标体系不能同时满足既对生态文明建设全局性问题的评价，又对区域生态文明建设特殊性的评价， 既对生态文明建设成果的评价又对生态文明建设努力程度和进步过程的评价[2]（P166-170）。再次，生态文明建设的目标体系和推进机制还没有具体细化。虽然环保部门从生态环境保护的角度已制定出生态文明建设目标体系（征求意见稿），但还在征求中央、国务院有关部门和省级地方政府意见，何时出台还未确定[3]。最后，中国没有发挥考核指挥棒对生态文明建设的促进作用，没有对生态文明建设相关干部实施生态文明建设绩效考核，更没有落实生态文明建设问责制度。
第二，环保部门难以承担起生态文明建设综合职能。生态文明建设不仅需要环保部门的大力推进，还涉及到发改委、工信委等综合经济管理部门以及林业、农业、水利等行业主管部门的通力协作与配合。但中国现行国家机构设置中部门间彼此独立，对相同环境问题分别设置类似环境管理机构并重复行使环境管理职责，部门间缺乏协调与沟通，导致政出多门、各自为政、管理混乱等时有发生。同时，环保部门在环保系统内部采用自上而下垂直式方式将生态环境建设任务层层分解到地方各级环保机构，而地方环保机构在执行上级环保部门安排的任务时，往往受制于地方政府片面追求GDP增长的经济社会发展安排，导致相关环保规定和政策执行不力。
第三，地方政府缺乏生态文明建设执政观。地方政府不仅是地方经济社会发展的主要管理者，还是地方环境质量的主要责任人。然而，当前地方政府政绩考核主要以GDP考核为主，政府的决策和行为都围绕着促进GDP增长展开，没有形成以生态文明建设进步过程和积极成果为评判标准的绩效考核。在经济效益和生态效益的博弈中，地方政府往往会从经济效益最大化的角度作出经济社会发展的重大决策，而这些决策没有经过环境影响评价就得以执行，必然会对环境产生外部不经济影响，带来极大的环境风险甚至危害到人民群众的生命安全。
（二）生态文明建设市场化运作遭遇“制度陷阱”。
中国环境治理仍然是以政府管制为主要手段，以市场调控为基础的环境经济政策仍处于薄弱地位，仅仅是对政府宏观调控的补充与辅助，这与西方国家环境治理主要依赖于市场机制的治理模式存在较大差距。第一，环境经济政策仍主要处于试点和探索阶段，其研究、制定和推广还不成熟，环境经济政策所起的作用仍较有限。尚没有针对环境污染和生态破坏的独立的环境税，排污权交易缺乏完善的市场机制，绿色金融、绿色贸易、绿色保险等环境经济政策难以落实。第二，环境经济政策执行的配套措施不完善。主要表现在环境经济政策配套法律法规不健全、技术与设施支撑不充分、执法监管体系不完善等。比如，由于缺乏具体的法律法规依据，生态补偿机制在落实到地方时尚未得到实质性进展；环境收费需要对污染排放进行严密的实时监控与监测，但中国环境监测和监督体系还达不到要求。endprint
（三）生态文明建设公众参与遭遇“制度陷阱”。
纵观国外生态环境建设和可持续发展的实践，公众作为“第三方力量”发挥着极其重要且无法替代的作用。然而，在我国，公众参与生态文明建设的体制机制尚未得到应有的重视。第一，公众对环境信息知情权尚未得到充分保障。政府通常以“通告”、“告知”等“单向度传输”形式向公众披露环境信息，绝大多数企业没有建立环境信息披露制度，我国环境信息公开不及时、环境信息量不全面、环境影响评价避重就轻，当前的环境信息公开制度难以满足公众环境信息需求。第二，公众对涉及环境问题的重大决策事件参与度不高。政府关于重大经济社会发展问题的决策往往没有经过严格的环境影响评价，环境问题的知晓、沟通、参与、监督、反馈机制不顺畅，公众只能被动接受而无法参与到环境经济决策中，公众环境安全诉求无法得到满足，环境群体性事件频发。第三，环境公益诉讼在中国才刚刚兴起，环境保护纳入法制化轨道的道路还很长。第四，我国环保非政府组织在生态文明建设中的作用有限。我国环保非政府组织数量不多、规模小、影响力不大，没有发挥出政府与民众间生态文明建设的沟通桥梁作用。
三、创新生态文明制度体系，释放生态文明“制度红利”
生态文明制度对生态文明建设具有根本性、全局性和持续性的激励与约束作用。生态文明制度能够为生态文明建设提供稳定制度保障和持久推动力，对生态文明建设产生巨大的本源性影响力。大力创新生态文明制度，从政府、市场、公众三方面创造和激发生态文明“制度红利”，将对促进生态文明建设产生决定性意义。
（一） 创新生态文明建设管理体制，保障生态文明建设组织领导。
构建机构健全、运作高效的生态文明建设体制是保障生态文明建设顺利进行的第一步。第一，应不断提升环保部门的管理权限，赋予环保部门更多环境监测、环境执法、环境管理的权力，并从完善编制、加强队伍建设、强化职能等多方面加强环保机构能力建设。第二，适应生态文明建设涉及多领域、多部门协同推进的需要，推进 “大部门制改革”，在中央设立生态文明建设领导小组，统一协调各部委生态文明建设相关工作，各级政府整合生态文明建设相关职能部门的工作，建立“生态文明建设委员会”，负责全面统筹部署生态文明建设。第三，建立保障生态文明建设的相关司法机构，如生态法庭、生态公安局、生态检察局，加强对生态文明建设的监督与执法，以健全的司法体系保障生态文明建设。
（二）制定有利于生态文明建设的推进机制与考评办法。
大力推进生态文明建设，首先，必须立足于国家和区域生态文明建设现实基础，科学制定生态文明建设目标体系和实施路线图，并以此引领各部委和各级政府生态文明建设实践。其次，制定层层分解和落实的生态文明建设推进办法。将生态文明建设目标和任务层层分解到各级政府和部门，实行各级政府和部门党政一把手负责制，保障生态文明建设任务的具体落实。再次，构建环境与经济综合决策机制， 从源头上约束主要决策层的政治决定和主要政策执行者的行为。党的十八大报告提出要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系[4]（P39-41），环境经济综合决策机制不再是要不要执行的问题，而是应在全社会大力推广和执行的重大战略问题。一方面，各部委和各级政府任何重大经济社会决策必须经过环境影响评价并符合生态文明建设的标准和要求，否则一律不得实施和生效。另一方面，充分发挥考核指挥棒对生态文明建设的倒逼作用，对主要领导干部实行生态文明建设绩效考核，并将生态文明建设绩效考核结果作为干部任免、晋升的重要依据。最后，建立并落实生态文明建设责任追究制。对生态环境和人民健康产生不利影响的决策失误者进行严格问责，即使离任或者退休，其决策行为也将接受终身问责；对达不到生态文明建设绩效考核标准的领导干部实行一票否决制，从严、从重约束地方政府官员的决策与行为。
（三）完善环境经济政策体系，推动生态文明建设市场化运作。
生态文明建设应充分利用价格杠杆，优化配置资源环境，实现资源节约和环境友好。第一，完善环境经济政策体系。建立合理反映资源稀缺程度、环境污染、生态破坏价值的商品定价制度，环境污染收费制度，环境税收制度；完善排污权交易市场机制，保障排污权交易的试点与推广；加快制定生态补偿条例，促进生态补偿机制的实质性推进；研究制定绿色金融的实施细则。第二，扩大环境经济政策作用空间。环境经济政策不仅作用于生产环节，还应作用于流通、交换、消费等各个环节。环境经济政策应借鉴国际经验，将环境经济政策分解成跨行业经济政策、制造业与能源生产业环境经济政策、住房与服务业环境经济政策、交通运输业环境经济政策、农林渔业环境经济政策和其他环境经济政策，全面贯穿并深刻融入到各个行业和部门[5]。第三，完善环境经济政策实施配套措施。一方面，完善环境立法，严格环境执法，形成环境经济政策实施的法制化保障；另一方面，加强环保能力建设，完善环境监测设备的购置与更新，保证环境实时监测的顺利实施。
（四）建立健全公众参与机制。
公众是生态文明建设的最广泛参与者。公众参与机制应发挥人的主观能动性，保障公众参与到生态文明建设中。一方面，通过完善立法，规定全民的环境知情权、参与权、救济权等。完善环境信息公开制度，保证全民能及时、详尽、全面获得环境信息；完善公众参与制度，公众以听证会、民主监督等适当渠道参与到环境决策中；开设环境公益诉讼机构，保障公民的环境权益得到法律保护。另一方面，在全社会开展道德教化和引导，绿色生态教育与绿色人生规划，形成绿色人生发展长效机制，通过全面挖掘并开发人性的“绿色”、“和谐”需求，将生态文明价值理念“内化”为广大公民的自觉行动，形成推进我国生态文明建设的内生动力。同时，环保非政府组织是生态文明建设的重要力量。各级政府积极支持环保非政府组织的发展与壮大，多渠道解决其发展过程中遇到的资金、政策、组织建设等困难，促进其发挥生态文明建设的积极作用。
参考文献：
[1] 钟水映，简新华. 人口、资源与环境经济学[M].北京：科学出版社，2007.
[2] 张清宇，等.西部地区生态文明指标体系研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.
[3] 周生贤.深入贯彻党的十八大精神 大力推进生态文明建设 努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2013 年全国环境保护工作会议上的讲话[EB/OL].（2013-01-24）[2013-04-20]http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201302/t20130204_245877.html.
[4] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R]. 北京：人民出版社，2012.
[5] 刘登娟，黄勤.环境经济政策系统性与我国生态文明制度构建[J].国外社会科学，2013，（3）：8-14.endprint
（三）生态文明建设公众参与遭遇“制度陷阱”。
纵观国外生态环境建设和可持续发展的实践，公众作为“第三方力量”发挥着极其重要且无法替代的作用。然而，在我国，公众参与生态文明建设的体制机制尚未得到应有的重视。第一，公众对环境信息知情权尚未得到充分保障。政府通常以“通告”、“告知”等“单向度传输”形式向公众披露环境信息，绝大多数企业没有建立环境信息披露制度，我国环境信息公开不及时、环境信息量不全面、环境影响评价避重就轻，当前的环境信息公开制度难以满足公众环境信息需求。第二，公众对涉及环境问题的重大决策事件参与度不高。政府关于重大经济社会发展问题的决策往往没有经过严格的环境影响评价，环境问题的知晓、沟通、参与、监督、反馈机制不顺畅，公众只能被动接受而无法参与到环境经济决策中，公众环境安全诉求无法得到满足，环境群体性事件频发。第三，环境公益诉讼在中国才刚刚兴起，环境保护纳入法制化轨道的道路还很长。第四，我国环保非政府组织在生态文明建设中的作用有限。我国环保非政府组织数量不多、规模小、影响力不大，没有发挥出政府与民众间生态文明建设的沟通桥梁作用。
三、创新生态文明制度体系，释放生态文明“制度红利”
生态文明制度对生态文明建设具有根本性、全局性和持续性的激励与约束作用。生态文明制度能够为生态文明建设提供稳定制度保障和持久推动力，对生态文明建设产生巨大的本源性影响力。大力创新生态文明制度，从政府、市场、公众三方面创造和激发生态文明“制度红利”，将对促进生态文明建设产生决定性意义。
（一） 创新生态文明建设管理体制，保障生态文明建设组织领导。
构建机构健全、运作高效的生态文明建设体制是保障生态文明建设顺利进行的第一步。第一，应不断提升环保部门的管理权限，赋予环保部门更多环境监测、环境执法、环境管理的权力，并从完善编制、加强队伍建设、强化职能等多方面加强环保机构能力建设。第二，适应生态文明建设涉及多领域、多部门协同推进的需要，推进 “大部门制改革”，在中央设立生态文明建设领导小组，统一协调各部委生态文明建设相关工作，各级政府整合生态文明建设相关职能部门的工作，建立“生态文明建设委员会”，负责全面统筹部署生态文明建设。第三，建立保障生态文明建设的相关司法机构，如生态法庭、生态公安局、生态检察局，加强对生态文明建设的监督与执法，以健全的司法体系保障生态文明建设。
（二）制定有利于生态文明建设的推进机制与考评办法。
大力推进生态文明建设，首先，必须立足于国家和区域生态文明建设现实基础，科学制定生态文明建设目标体系和实施路线图，并以此引领各部委和各级政府生态文明建设实践。其次，制定层层分解和落实的生态文明建设推进办法。将生态文明建设目标和任务层层分解到各级政府和部门，实行各级政府和部门党政一把手负责制，保障生态文明建设任务的具体落实。再次，构建环境与经济综合决策机制， 从源头上约束主要决策层的政治决定和主要政策执行者的行为。党的十八大报告提出要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系[4]（P39-41），环境经济综合决策机制不再是要不要执行的问题，而是应在全社会大力推广和执行的重大战略问题。一方面，各部委和各级政府任何重大经济社会决策必须经过环境影响评价并符合生态文明建设的标准和要求，否则一律不得实施和生效。另一方面，充分发挥考核指挥棒对生态文明建设的倒逼作用，对主要领导干部实行生态文明建设绩效考核，并将生态文明建设绩效考核结果作为干部任免、晋升的重要依据。最后，建立并落实生态文明建设责任追究制。对生态环境和人民健康产生不利影响的决策失误者进行严格问责，即使离任或者退休，其决策行为也将接受终身问责；对达不到生态文明建设绩效考核标准的领导干部实行一票否决制，从严、从重约束地方政府官员的决策与行为。
（三）完善环境经济政策体系，推动生态文明建设市场化运作。
生态文明建设应充分利用价格杠杆，优化配置资源环境，实现资源节约和环境友好。第一，完善环境经济政策体系。建立合理反映资源稀缺程度、环境污染、生态破坏价值的商品定价制度，环境污染收费制度，环境税收制度；完善排污权交易市场机制，保障排污权交易的试点与推广；加快制定生态补偿条例，促进生态补偿机制的实质性推进；研究制定绿色金融的实施细则。第二，扩大环境经济政策作用空间。环境经济政策不仅作用于生产环节，还应作用于流通、交换、消费等各个环节。环境经济政策应借鉴国际经验，将环境经济政策分解成跨行业经济政策、制造业与能源生产业环境经济政策、住房与服务业环境经济政策、交通运输业环境经济政策、农林渔业环境经济政策和其他环境经济政策，全面贯穿并深刻融入到各个行业和部门[5]。第三，完善环境经济政策实施配套措施。一方面，完善环境立法，严格环境执法，形成环境经济政策实施的法制化保障；另一方面，加强环保能力建设，完善环境监测设备的购置与更新，保证环境实时监测的顺利实施。
（四）建立健全公众参与机制。
公众是生态文明建设的最广泛参与者。公众参与机制应发挥人的主观能动性，保障公众参与到生态文明建设中。一方面，通过完善立法，规定全民的环境知情权、参与权、救济权等。完善环境信息公开制度，保证全民能及时、详尽、全面获得环境信息；完善公众参与制度，公众以听证会、民主监督等适当渠道参与到环境决策中；开设环境公益诉讼机构，保障公民的环境权益得到法律保护。另一方面，在全社会开展道德教化和引导，绿色生态教育与绿色人生规划，形成绿色人生发展长效机制，通过全面挖掘并开发人性的“绿色”、“和谐”需求，将生态文明价值理念“内化”为广大公民的自觉行动，形成推进我国生态文明建设的内生动力。同时，环保非政府组织是生态文明建设的重要力量。各级政府积极支持环保非政府组织的发展与壮大，多渠道解决其发展过程中遇到的资金、政策、组织建设等困难，促进其发挥生态文明建设的积极作用。
参考文献：
[1] 钟水映，简新华. 人口、资源与环境经济学[M].北京：科学出版社，2007.
[2] 张清宇，等.西部地区生态文明指标体系研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.
[3] 周生贤.深入贯彻党的十八大精神 大力推进生态文明建设 努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2013 年全国环境保护工作会议上的讲话[EB/OL].（2013-01-24）[2013-04-20]http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201302/t20130204_245877.html.
[4] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R]. 北京：人民出版社，2012.
[5] 刘登娟，黄勤.环境经济政策系统性与我国生态文明制度构建[J].国外社会科学，2013，（3）：8-14.endprint
（三）生态文明建设公众参与遭遇“制度陷阱”。
纵观国外生态环境建设和可持续发展的实践，公众作为“第三方力量”发挥着极其重要且无法替代的作用。然而，在我国，公众参与生态文明建设的体制机制尚未得到应有的重视。第一，公众对环境信息知情权尚未得到充分保障。政府通常以“通告”、“告知”等“单向度传输”形式向公众披露环境信息，绝大多数企业没有建立环境信息披露制度，我国环境信息公开不及时、环境信息量不全面、环境影响评价避重就轻，当前的环境信息公开制度难以满足公众环境信息需求。第二，公众对涉及环境问题的重大决策事件参与度不高。政府关于重大经济社会发展问题的决策往往没有经过严格的环境影响评价，环境问题的知晓、沟通、参与、监督、反馈机制不顺畅，公众只能被动接受而无法参与到环境经济决策中，公众环境安全诉求无法得到满足，环境群体性事件频发。第三，环境公益诉讼在中国才刚刚兴起，环境保护纳入法制化轨道的道路还很长。第四，我国环保非政府组织在生态文明建设中的作用有限。我国环保非政府组织数量不多、规模小、影响力不大，没有发挥出政府与民众间生态文明建设的沟通桥梁作用。
三、创新生态文明制度体系，释放生态文明“制度红利”
生态文明制度对生态文明建设具有根本性、全局性和持续性的激励与约束作用。生态文明制度能够为生态文明建设提供稳定制度保障和持久推动力，对生态文明建设产生巨大的本源性影响力。大力创新生态文明制度，从政府、市场、公众三方面创造和激发生态文明“制度红利”，将对促进生态文明建设产生决定性意义。
（一） 创新生态文明建设管理体制，保障生态文明建设组织领导。
构建机构健全、运作高效的生态文明建设体制是保障生态文明建设顺利进行的第一步。第一，应不断提升环保部门的管理权限，赋予环保部门更多环境监测、环境执法、环境管理的权力，并从完善编制、加强队伍建设、强化职能等多方面加强环保机构能力建设。第二，适应生态文明建设涉及多领域、多部门协同推进的需要，推进 “大部门制改革”，在中央设立生态文明建设领导小组，统一协调各部委生态文明建设相关工作，各级政府整合生态文明建设相关职能部门的工作，建立“生态文明建设委员会”，负责全面统筹部署生态文明建设。第三，建立保障生态文明建设的相关司法机构，如生态法庭、生态公安局、生态检察局，加强对生态文明建设的监督与执法，以健全的司法体系保障生态文明建设。
（二）制定有利于生态文明建设的推进机制与考评办法。
大力推进生态文明建设，首先，必须立足于国家和区域生态文明建设现实基础，科学制定生态文明建设目标体系和实施路线图，并以此引领各部委和各级政府生态文明建设实践。其次，制定层层分解和落实的生态文明建设推进办法。将生态文明建设目标和任务层层分解到各级政府和部门，实行各级政府和部门党政一把手负责制，保障生态文明建设任务的具体落实。再次，构建环境与经济综合决策机制， 从源头上约束主要决策层的政治决定和主要政策执行者的行为。党的十八大报告提出要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系[4]（P39-41），环境经济综合决策机制不再是要不要执行的问题，而是应在全社会大力推广和执行的重大战略问题。一方面，各部委和各级政府任何重大经济社会决策必须经过环境影响评价并符合生态文明建设的标准和要求，否则一律不得实施和生效。另一方面，充分发挥考核指挥棒对生态文明建设的倒逼作用，对主要领导干部实行生态文明建设绩效考核，并将生态文明建设绩效考核结果作为干部任免、晋升的重要依据。最后，建立并落实生态文明建设责任追究制。对生态环境和人民健康产生不利影响的决策失误者进行严格问责，即使离任或者退休，其决策行为也将接受终身问责；对达不到生态文明建设绩效考核标准的领导干部实行一票否决制，从严、从重约束地方政府官员的决策与行为。
（三）完善环境经济政策体系，推动生态文明建设市场化运作。
生态文明建设应充分利用价格杠杆，优化配置资源环境，实现资源节约和环境友好。第一，完善环境经济政策体系。建立合理反映资源稀缺程度、环境污染、生态破坏价值的商品定价制度，环境污染收费制度，环境税收制度；完善排污权交易市场机制，保障排污权交易的试点与推广；加快制定生态补偿条例，促进生态补偿机制的实质性推进；研究制定绿色金融的实施细则。第二，扩大环境经济政策作用空间。环境经济政策不仅作用于生产环节，还应作用于流通、交换、消费等各个环节。环境经济政策应借鉴国际经验，将环境经济政策分解成跨行业经济政策、制造业与能源生产业环境经济政策、住房与服务业环境经济政策、交通运输业环境经济政策、农林渔业环境经济政策和其他环境经济政策，全面贯穿并深刻融入到各个行业和部门[5]。第三，完善环境经济政策实施配套措施。一方面，完善环境立法，严格环境执法，形成环境经济政策实施的法制化保障；另一方面，加强环保能力建设，完善环境监测设备的购置与更新，保证环境实时监测的顺利实施。
（四）建立健全公众参与机制。
公众是生态文明建设的最广泛参与者。公众参与机制应发挥人的主观能动性，保障公众参与到生态文明建设中。一方面，通过完善立法，规定全民的环境知情权、参与权、救济权等。完善环境信息公开制度，保证全民能及时、详尽、全面获得环境信息；完善公众参与制度，公众以听证会、民主监督等适当渠道参与到环境决策中；开设环境公益诉讼机构，保障公民的环境权益得到法律保护。另一方面，在全社会开展道德教化和引导，绿色生态教育与绿色人生规划，形成绿色人生发展长效机制，通过全面挖掘并开发人性的“绿色”、“和谐”需求，将生态文明价值理念“内化”为广大公民的自觉行动，形成推进我国生态文明建设的内生动力。同时，环保非政府组织是生态文明建设的重要力量。各级政府积极支持环保非政府组织的发展与壮大，多渠道解决其发展过程中遇到的资金、政策、组织建设等困难，促进其发挥生态文明建设的积极作用。
参考文献：
[1] 钟水映，简新华. 人口、资源与环境经济学[M].北京：科学出版社，2007.
[2] 张清宇，等.西部地区生态文明指标体系研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.
[3] 周生贤.深入贯彻党的十八大精神 大力推进生态文明建设 努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2013 年全国环境保护工作会议上的讲话[EB/OL].（2013-01-24）[2013-04-20]http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201302/t20130204_245877.html.
[4] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R]. 北京：人民出版社，2012.
[5] 刘登娟，黄勤.环境经济政策系统性与我国生态文明制度构建[J].国外社会科学，2013，（3）：8-14.endprint