法律施行日期条款立法探析

基金项目：本文系江苏省第四期“333高层次人才培养工程”资助经费项目阶段性成果。

作者简介：黄永忠（1968- ），男，江苏靖江人，江苏省人民政府法制办公室经济法规处处长，法学博士，主要研究方向为法理学、立法学、行政法学。摘要：法的施行日期条款是法的必备内容之一，直接决定法的时间效力，进而影响人们的权利义务。但是，长期以来，对此问题却没有引起应有的关注，实践中对这一条款的表述也纷乱多样，缺乏统一。为此，需要进一步阐明这一条款的法理基础，并通过修改现行法律的相应条文，规范法的施行日期表述方式。

关键词：法律；施行日期；表述方式；立法完善

中图分类号：D901文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）05-0064-04

法制建设/ 2012·5·法制建设/ 2012·5一、现行法律施行日期条款的表述评析

法律施行日期条款是任何法律都必须具备的条款之一，它是法律投入实际操作的明示性规定。回顾我国立法实践中有关法律施行日期条款的规定，以2000年7月1日起施行的《立法法》为分水岭，可以划分为前后两个阶段。在《立法法》之前，对法律施行日期未作明确规定，对此表述通常有以下几种形式：

1.在法律标题的题注和正文中均明确规定施行日期。如1992年4月3日中华人民共和国主席令第56号公布的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，在题注中注明“自公布之日起施行”，同时在正文最后一条规定：“本法自公布之日起施行。”1991年12月17日国务院令第93号发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》，在题注中注明“自1992年5月1日起施行”，同时在正文最后一条规定：“本办法自1992年5月1日起施行。”这类表述方式在20世纪90年代前后，占有较大比重。

2.在法律正文中规定施行日期。如1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》，在题注中仅注明“1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过”，而在正文第九条中规定：“本法自1980年1月1日起施行。”再如1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》，仅在正文最后一条规定：“本法自1987年1月1日起施行。”1988年9月22日国务院发布的《楼堂馆所建设管理暂行条例》，在题注中仅注明“1988年9月22日国务院发布”，而在正文中最后一条规定：“本条例自发布之日起施行。”20世纪80年代，大部分法律采用这类表述方法。

3.在法律标题的题注和正文中均未规定施行日期。如1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》，仅在题注中注明“1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过”，正文中未规定施行日期。与之相类似，1979年2月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过的《中华人民共和国森林法（试行）》也仅在题注中注明“1979年2月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过”，正文中未规定施行日期。此类情形，大多存在于20世纪80年代中期之前制定的法律。但该类法律一般都在题注中标明通过日期，该日期在执行中通常视同施行日期。

除以上几种常见表述形式外，还有一些特殊表述形式，主要有这样几种：

1.法的施行日期必须以满足相应条件为前提。如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》在正文最后一条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起试行。试行的具体部署和步骤由国务院规定。”而《中华人民共和国全民所有制工业企业法》于1988年4月13日由第七届全国人民代表大会第一次会议通过，该法第六十九条规定：“本法自1988年8月1日起施行。”由此推算，《中华人民共和国企业破产法（试行）》的施行日期实际上应当开始于1988年11月1日。再如1991年6月30日国务院发布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》在正文最后一条规定：“本细则自《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》施行之日起施行。《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法施行细则》和《中华人民共和国外国企业所得税法施行细则》同时废止。”而《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》则于1991年4月9日由第七届全国人民代表大会第四次会议通过，该法正文最后一条明确规定：“本法自1991年7月1日起施行。《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》同时废止。”这种情形在我国立法例中较为少见。

2.法的施行日期以年度为起算单位。如1985年2月8日国务院发布的《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》在正文最后一条规定：“本条例自1985年度起施行。”再如1985年4月11日国务院批准，1985年5月15日财政部发布的《中华人民共和国财政部对外国企业常驻代表机构征收工商统一税、企业所得税的暂行规定》在正文最后一条规定：“本规定自1985年度起施行。”此类情形以税法居多，主要与税额计征方法有关，但有溯及既往之嫌。

3.混合施行日期。如1984年11月15日发布的《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》对施行日期专门作出规定，其表述为：“本规定有关所得税的减征、免征，自1984年度起施行；有关工商统一税的减征、免征，自1984年12月1日起施行。”此类情形在我国立法例中也极为个别。

值得一提的是，1987年4月21日国务院批准由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》曾对法的施行日期有所涉及。其第十七条规定：“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同。”这一条款的本意或许是要求主管部门积极履行立法职责，但由于制定实施细则必然需要一段时间，很难做到与“施行日期相同”，进而也就使得这一规定失去了实践的意义。

21世纪伊始，随着《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的相继出台，有关法的施行日期条款无法可依的状况得以改观。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第五十一条规定：“法律应当明确规定施行日期。”第五十二条第一款规定：“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。”这一规定使得法律的施行日期条款正式进入国家法律的视域。随后不久，2001年11月16日国务院第321号令公布的《行政法规制定程序条例》第二十七条规定：“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。”第二十九条规定：“行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。”同日国务院第322号令公布的《规章制定程序条例》第三十条规定：“公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。”第三十二条规定：“规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”

上述规定使我国法律、行政法规和规章施行日期条款的立法有了直接的法律依据。此后，法律的施行日期条款表述方式趋于统一，一般都在题注和正文的末尾分别明确规定法律的施行日期。

二、法律施行日期条款的法理分析

法律的生命在于实施。任何一部法律制定公布以后，其最直接的要求是在现实生活中生效执行。为此，就要求法律必须准确清晰地规定从哪一具体时间开始生效。这是因为：

1.就立法程序而言，按照通常的理解，一部法律经过提案、起草、审议、表决、通过直到公布，表明完成了一个完整的立法过程，法律即当然明确何时开始对社会产生法律效力。但事实并非如此，在我国现行法律体系中，上引例证中题注和正文中均未注明法律施行日期的立法例以及一些特殊情形的立法例，就不能当然得出法律生效的准确开始时间，因而需要进一步明确规定。更为普遍的现象是，在现实的立法实践中，法律案在表决之时，法律的施行日期条款通常是空白的，因为此时法律案是否能够获得通过还不能确定，而且人们着力关注的是法律规范的实体性内容，该条款往往被认为是细枝末节，不为人们所注意。而一旦表决获得通过，则须由相关立法工作人员填写具体生效日期后，交发布机关公布。规定法律的具体生效日期，明确施行时间，实际上是立法过程中的一个必经环节。

2.就立法技术而言，有些法律由于种种原因，无法在条文中立即规定其具体的生效日期，其制定公布以后，必须依赖于其他条件进行推断或者通过其他形式另行确定。如前引例证《中华人民共和国企业破产法（试行）》，该法通过公布时，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》尚未制定出台，因而其生效日期就无法得以明确。再如域外法律，亦有相似情形，1968年《瑞士行政程序法》第八十二条规定：“本法之生效日期由联邦行政委员会定之。”1993年《日本行政程序法》在施行日期条款中规定：“本法自公布日起1年内，以政令订定施行日。”因此，对此类法律，如果不能进一步明确规定其具体的生效时间，就会使法律的效力始终处于待定状态，显然这不符合制定法律的目的。

3.就法律的实施而言，通常情况下，一部法律制定出台后并不应当即时生效，而应当为有关实施机关留有相应的准备时间。如1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，规定自1982年10月1日起试行。从公布到施行这一期间，人民法院需要充实相应的人员、配备必要的场所等，以满足实施的需要。有些需要实施机关进行充分准备的法律从公布到生效可能留有更长的时间段。如2007年1月17日国务院第165次常务会议通过、同年4月5日国务院第492号令发布的《政府信息公开条例》，规定自2008年5月1日起施行，从公布到施行，间隔一年多时间，一个主要目的就是为了让政府信息公开机构能够充分做好相关准备工作。在这一意义上，法律应当规定确切的施行日期，一方面，让法律实施机关主动做好相应准备；另一方面也迫使法律实施机关积极做好相应准备。

4.就法律的实现而言，其制定公布以后，当然都期望能得到广大社会公众一体遵行，尽最大可能提高法律在社会生活中的实现程度。对此则需要以广大公众知晓熟悉法律的内容为前提。当代社会，尽管对公民知情权的认识还有待进一步深化，但其作为公民应当享有的一项基本权利，已进入公法和私法的双重领域，则是一项不争的事实［1］。公民能够清晰地知晓法律所规范的内容何时开始对自己发生法律效力，正是知情权在法治领域的鲜明体现。特别是在我国这样一个缺乏法治传统的国家，所谓“刑不可知，则威不可测”的封建糟粕仍有不少残余。基于此，任何一部法律都应当以明示的方式规定生效的时间，以使公民能够事先对照法律规范的权利义务调整自身的行为，并对自身的行为进行合法性预期，从而促进法律在现实社会生活中的有效实现。

三、完善法律施行日期条款立法的建议

既然法的施行日期条款是法的一个必备内容，且直接关涉公民的权利义务，理应引起足够的关注。但事与愿违，关于法的时间效力这一问题在很长时间“没有引起应有的重视”［2］。其表现为，一方面，长期以来对这一问题缺乏相应的理论探究，另一方面，在20世纪新中国的立法实践中，对此也没有一个统一的规定。

尽管《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的颁布施行，结束了法律生效条款无法可依的状况，但从立法实践层面看，其规定显得过于原则，缺乏可操作性。对法律而言，仅要求“明确规定施行日期”，至于施行日期与通过日期以及公布日期之间应当有无间隔期、间隔期的长短如何、具体怎样确定等，无相关规定。对行政法规、规章而言，除几种特殊情形外，要求“自公布之日起30日后施行”，同样存在间隔期的长短如何、具体怎样确定、是否有最长间隔期的限制等问题。在立法实践中对法的施行日期的规定缺乏统一、明确、具体的规范，立法例中对此表述也就不一致。如2006年1月18日国务院第122次常务会议通过、2006年1月29日国务院令第458号公布、自2006年3月1日起施行的《娱乐场所管理条例》，从公布之日到施行之日，间隔期刚好满足30日的要求。而与之调整的法律关系相类似的《互联网上网服务营业场所管理条例》，于2002年8月14日国务院第62次常务会议通过、2002年9月29日国务院第363号令公布，自2002年11月15日起施行，其公布与施行日期则间隔在45日以上。再如同属于环境保护方面的《中华人民共和国防沙治沙法》和《中华人民共和国环境影响评价法》，前者于2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过、同日由中华人民共和国主席令第55号公布，自2002年1月1日起施行，其间隔期为4个月。后者于2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过、同日由中华人民共和国主席令第77号公布，自2003年9月1日起施行，其间隔期超过10个月。两部法律同属一个部门，间隔期限差距如此之大，似乎并无令人信服的理由或者依据。

在立法工作实践中，如何确定一部法律的具体施行日期，也无相关明确规定。以政府规章为例，规章草案审议之时，规章的施行日期还不能确定。规章草案审议通过后，由法制机构根据审议意见形成草案修改稿报行政首长签署命令予以公布。其中，针对具体的施行日期，通常由法制机构相关立法工作人员凭借日常工作经验预估出交行政首长签署的时间，再在该时间段基础上向后推30天，然后一般选择该下个月的一日作为施行的日期。因此，本来很严肃的一项工作，在实际工作中却显得有些随意。

在法律条文中明确规定法的施行日期是法的一个必备内容，表明了法的时间效力状态。其更为现实的价值意义在于，通过明确规定法的施行日期，使广大公民在此之前能够知晓、熟悉法的内容，从而保障公民在可以预知的法律关系中生活的权利。正是基于这一根本目的，在法律的公布日期到施行日期之间应当有一个间隔期，以备该法所涉及的法律关系主体为实现该法而能完成相应工作。目前世界各国的立法例几乎都采用了这一模式。当然，这一间隔期应当控制在一个合理的范围内，使其既符合设定间隔期的本意，又不至于过分延长法律的施行日期。针对每一部具体的法律，还应当根据法律所调整内容的繁简、所规范法律关系的难易、甚至条文数量的多少对施行日期进行相对精确的估量。

综上，我国现行法律规定中关于法的施行日期条款建议修改如下：

《立法法》第五十一条增加一款作为第二款：“法律应当自公布之日起1个月后至1年内施行；但是，涉及国家安全、宏观调控、经济政策的确定以及公布后不立即施行将有碍法律施行的，可以自公布之日起施行。”第五十二条第一款修改为：“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过、公布和施行日期。”《行政法规制定程序条例》第二十七条第二款修改为：“签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的通过、公布和施行日期。”第二十九条修改为：“行政法规应当自公布之日起1个月后至9个月内施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。”

《规章制定程序条例》第三十二条修改为：“规章应当自公布之日起1个月后至6个月内施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”□

参考文献：

［1］林爱珺.知情权研究述评［J］.太平洋学报，2008（7）：59

［2］周旺生.立法论［M］.北京：北京大学出版社，1994：590.

责任编辑：钱国华