黑手伸向保护区，警惕地方“政策放水”现象

陈毓珊+李天启+李兴文

一些地方“以GDP论英雄”的政绩观根深蒂固，为发展经济调减生态考核指标，助长了当前自然保护区建设中存在的违法违规行为。

破坏生态上马旅游设施、违规审批开发矿产、直排污水、围垦、非法采砂……近年来，一些地方自然保护区内违法侵占和开发现象时有发生。环保部今年上半年对全国已获取边界数据的660处省级自然保护区进行遥感监测，结果显示，这些保护区均不同程度存在人类开发活动，其中不少自然保护区内存在采石场、工矿用地等人类活动，环保部要求各地实地核查，立查立改。

当前自然保护区频现黑手，集中反映出一些地方政府在自然保护区生态保护上打折扣、搞变通，执行上不作为、乱作为的弊病，有的甚至从地方政策层面“放水”纵容。新一轮环保督察、问责对破坏自然保护区生态的行为敲响警钟，发出警示。

“以保护之名，行开发之实”

亂象一：非法探矿采矿，开发瞄向自然保护区核心区缓冲区。

自然保护区往往是一些珍稀动、植物种的集中分布区，候鸟繁殖、越冬或迁徙的停歇地以及部分饲养动物和栽培植物野生近缘种的集中产地，是具有典型性或特殊性的生态系统。正是这些地域广博、人迹罕至、资源丰富的地方，被一些人视为资源开发的“富矿”。

在一些地方，资源开发的黑手伸向禁止任何单位和个人进入的自然保护区核心区。之前，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。

乱象二：违法经营旅游，商业开发“跑马圈地”。

据第三批中央环保督察组今年7月反馈的督察情况显示，2014年以来，辽宁省朝阳市喀左县龙凤山景区管委会陆续在辽宁楼子山国家级自然保护区核心区、缓冲区毁林占地建设栈道、戏台、水塘、拦水坝等旅游设施，违法开展旅游经营活动。

这样的案例并不少见。同样纳入第三批中央环保督察的天津市宁河区在天津古海岸与湿地国家级自然保护区七里海湿地核心区和缓冲区违法建设湿地公园，该市海洋部门多次违规批准游客进入保护区核心区。

乱象三：围网养殖、围垦、违法采砂，污染水质。

中央环保督察组今年4月向湖北省反馈的督察意见称，洪湖作为国家级自然保护区，管理部门长期以渔业收费代替渔政执法，截至2016年11月拆围前，珍珠养殖面积达9950亩，围网养殖达15.5万亩，水质从2011年的Ⅱ类恶化到2016年的Ⅳ类。一省的整改通报信息显示，该省内一处国家级自然保护区实验区内当地农民围垦湿地2000多亩种植农作物和养殖小龙；一些自然保护区实验区水域违法采砂、捕鱼、捞螺等行为长期存在。

“政策放水”，保护区缺保护

自然保护区内乱象多发，原因多样。其中，在一些地方出现的“政策放水”现象值得警惕。

第一，地方法规层面为破坏生态行为“放水”。“上有政策，下有对策”，一些地方竟从政策法规层面打“擦边球”。

中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出的通报指出，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定的“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。

中国人民大学法学院教授周珂说，随意调整保护事项，为侵占自然保护区的违法行为打开方便之门。一旦开了这个口子，破坏自然保护区生态的现象就会难以控制。

同时，一些地方还出台“土政策”干预环境执法。

第二，考核政策“放水”传递错误政绩导向。一些地方“以GDP论英雄”的政绩观根深蒂固，为发展经济调减生态考核指标，使政府官员只看短期、显性经济利益，助长了当前自然保护区建设中存在的违法违规行为。

甘肃省张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核时，把2015年和2016年环境资源类指标分值分别设为9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。

“有些地方干部对绿色发展重视不够，对‘绿水青山就是金山银山认识不够，片面追求经济增长。”中共中央编译局研究员曹荣湘说，生态底线意识的缺乏，使他们不惜违反自然保护法律法规，将“发展”置于“保护”之前，甚至以权谋私、搞权钱交易，导致破坏自然保护区的现象屡屡发生。

第三，执行“放水”，监管层层失守。一些地方职能部门在掌握和运用相关法律、法规时搞变通、打折扣，执行不力、把关不严。

一个省级整改通报的信息显示，该省水利厅编制的省内一大型湖泊采砂规划修编报告（2014年-2018年）中，湖内批准的3个采砂区，有1.28平方公里在银鱼产卵场省级自然保护区核心区内，5.54平方公里在实验区内。理应履行监管职责的水利部门竟为在保护区采砂大开方便之门，当地依法依规进行了严肃查处。

中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出的通报指出，甘肃省国土资源厅在2014年10月国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，仍违法违规延续、变更或审批14宗矿权，性质恶劣。甘肃省发展改革委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目。甘肃省环境保护厅不仅没有加强对有关部门工作的指导、监督，反而在保护区划界确定后仍违法违规审批或验收项目。

严肃问责让制度“硬”起来

还自然保护区以绿色，要有“壮士断腕”的决心，更需要长期的制度建设作为保障。当前各地不遮掩回避，正在对自然保护区存在的违法违规问题严格整治，严肃问责。专家建议，要依法严惩违法违规行为，保持制度刚性，形成强大震慑，倒逼责任落实。

专家认为，在清查自然保护区违法违规开发情况时，要重点检查采矿、道路、水电、林业开发、非法旅游、侵占保护区从事非法捕捞、种养殖业等行为，发现问题立即整改；同时各有关部门要依据各自职责，切实加强涉及自然保护区建设项目的准入审查，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等明令禁止的活动，对在自然保护区核心区和缓冲区内违法开展的水电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复。

一个不容忽视的现象是，一些省级自然保护区建立后，缺乏机构编制，缺少人员。“自然保护区不应仅仅停留在名称上、概念上，要做到‘名副其实。” 曹荣湘、北京大学中国持续发展研究中心常务副主任宋豫秦等专家建议，各地进一步理顺自然保护区管理机制、健全管理机构，健全生态补偿机制。

专家指出，中央对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的严肃处理释放出明确信号，谁不重视生态保护，必将受到严惩，付出代价。生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，应优化绩效考核制度让各级党政干部切实转变观念，坚守生态底线；对领导不力，失职失责的，要严肃问责，公开曝光，以儆效尤。endprint