论行业协会外部治理结构调整

[摘要] 行业协会的外部治理在于理顺其与外部利益相关者的关系。行业协会信任关系的建立受其外部治理框架的影响。行业协会与外部利益相关者之间关系的治理与协调，是行业协会信任和认同的重要来源。行业协会外部治理结构的重构必须以构建良好的信任关系为目标。为此，政府应做好制度供给，行业协会应不断自我完善，社会化的监督机制的建立也是不可或缺的一部分。

[关键词] 信任关系 行业协会 治理结构

[中图分类号] C912.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0083-04

[作者简介] 李利利（1983 — ），山东临沂人，国家行政学院博士，研究方向：公共行政。

完善的治理结构是支撑行业协会生存和发展的基础。行业协会属于外部资源依赖型组织，治理结构需要与外部环境相匹配。通过非正式契约关系来增强行业协会的资源获取能力，在行业协会治理结构中充分平衡各方利益诉求显得尤为必要。

一、基于关系的行业协会外部治理结构

行业协会的信任主要来自于内部会员企业的信任，再由内部信任扩展到外部信任。行业协会与其外部利益相关者①之间形成的联结和监督关系是行业协会外部信任产生和维持的主要渠道。其中对行业协会信任关系产生直接影响的主要有这三组关系：一是行业协会与行业内企业的合作与竞争关系；二是行业协会与政府之间的合作、互惠及监督关系；三是行业协会与社会公众、消费者、大众媒体、评估机构之间的监督关系以及互惠与合作关系。

行业协会治理结构既表明机构的设置、内部权力的合理分配以及运行规范，也体现行业协会与其外部利益相关者的关系。治理结构是建立在组织的能力和关系基础上的。一方面，机构和规则的建构、运作影响着组织能力；另一方面，信任和认同是在关系治理的过程中逐渐确立和达成的。信任关系是契约关系的核心，是主体之间合作的必要前提。信任关系是行业协会保证社会资源得到最有效利用的社会共同约定，是行业协会赢得组织声誉和维持免税地位、获取社会资助和财政支持，以及实现组织终极目标的重要保障。

行业协会获得众多契约主体信任的关键是拥有科学、合理的治理结构，否则，权力的运用就会偏向某一契约主体，进而导致行业协会信任机制的缺损乃至崩溃。

从内容上看，行业协会的治理结构可以划分为内部组织治理结构和外部关系治理结构两方面。内部组织治理结构主要探讨行业协会内在的制度安排，即控制权力的分配与相互制衡，主要分析会员（代表）大会、理事会、监事会和秘书处的权力和责任。外部关系治理结构主要研究对行业协会关系网络进行处理的框架及机制，即行业协会与外部利益相关者的利益协调、管理权限以及企业（指非会员企业 ）对行业协会的认可等，有的学者将其称为行业协会的形象设计。

二、行業协会与外部利益

相关者关系的博弈分析

本文以行业协会信任构建为目标，对行业协会与行业内非会员企业和政府之间的联结关系以及行业协会与监督主体之间的监督关系进行博弈分析，并尝试构建以“信任关系”为核心的行业协会外部治理结构。

（一）行业协会与外部利益相关者联结关系博弈分析

1. 行业协会与行业内非会员企业

我国行业协会遵循自愿原则，当前，我国企业入会的比率不是很高，行业协会的代表性还比较低。协会的会员率仅为40%左右，还有一大部分行业企业由于各种原因未加入行业协会。行业协会可以通过自律性规范来影响和约束会员企业，而行业内的非会员企业不认同行业协会对市场的管理。市场经济的发展和简政放权改革使行业协会承担越来越多的行业管理职责，因此，处理好二者的关系对行业协会生存和发展至关重要。

由于利益和立场不同，行业内非会员企业与行业协会在关系的协调上进行博弈，影响着双方的信任和认同程度。行业协会承担着较多的行业管理职能，从双方博弈的结果可以看出，行业协会与行业内非会员企业的最优策略组合即行业内非会员企业能够认同行业协会，而行业协会也采取合作的策略，鼓励行业内非会员企业入会。在此种策略组合下，行业协会对整个行业都可以发挥有效的协调和约束作用，避免为了部分成员利益而压制行业内非会员企业，进而促进行业有序竞争与广泛合作。

企业加入协会的目的无非是希望获得更多的话语权，能参与和影响行业标准、行规行约的制定，并获得更多的行业信息以及合作机会，同时还能享受到行业协会和政府的技术和服务方面的扶持。现实情况是，我国行业协会发展比较差的占到总数的1/3，面临着生存和发展困难，发挥的作用也比较有限。许多行业协会服务能力有限，不能为企业提供必要的帮助，导致企业对行业协会认同感和信任程度较低，不愿加入行业协会。此时，行业协会与行业内的非会员企业之间的关系以竞争为主：企业不认同行业协会的管理规范，不接受行业协会的约束、配合行业协会的活动；而行业协会有可能对行业内非会员企业进行打压和限制，使其处于不公平的竞争地位。这是最差的博弈情形。为了实现最优策略组合，行业协会应通过自身的作为不断增强服务水平和能力，为企业谋取更多的利益，才能得到企业的认可和信任，吸引更多企业入会。

2. 行业协会与政府

行业协会与政府之间存在着委托代理关系。政府通过职能转移的方式，将手中的一部分包括行业统计、资质审核、质量标准认定以及组织职业培训等职能委托给行业协会，政府成了委托人，行业协会成了代理人。行业协会与政府出于自身利益最大化考虑，往往以理性决策为前提进行博弈。在行业协会与政府互为对手的博弈关系中，政府与行业协会都有可能采取合作或不合作的策略，并形成四种博弈情形。

从博弈可能的结果可以看出，政府与行业协会的最优策略组合是双方相互合作关系。然而在一次性的博弈过程中，由于双方都没有信守承诺的激励，每个理性的个体都是利己的，在博弈的过程中都追求自身利益的最大化。双方都渴望对方守信，而不要求自己也必须做到诚信。这种关系中，讲诚信的一方的利益很可能就会遭到损害，双方合作也无法维持。行业协会与政府是一种长期的协作关系，任何一方失信都不是最优策略选择。只有以相互信任为基础而形成的合作关系才可以长久维持下去。endprint

（二）行业协会与外部监督主体的监督关系

行业协会作为独立的法人，应按照法人治理的权力制衡原则进行治理结构设计。然而实际上我国大部分行业协会的内部监督机构或缺失、或流于形式。如果外部社会监督也不能发挥应有的作用，那么行业协会有可能偏离其组建的初衷，被某些领导或大企业操纵和控制，成为谋取私利的工具。这就要求行业协会在维护会员利益、规范行业发展的过程中，还应在公共空间承担一定的社会责任。因而有必要肯定外部社会监督对行业协会的重要意义，建立有效的行业协会外部监督机制。

行业协会的外部监督关系主要包括行政监督和社会監督两个方面。监督主体除了社团成员、政府部门和第三方评估机构以外， 还有社会公众、媒体以及消费者。行业协会与外部监督主体之间存在监督与被监督的关系。在外部监督者与行业协会的博弈中，行业协会可能采取“合谋”与“不合谋”两种策略，“合谋”主要指行业协会与企业通过共同操纵价格和市场交易等手段谋取私利；外部监督者可采取“监督”和“不监督”两种策略。

行业协会与企业合谋与否主要取决于合谋时的收益、被发现时受到惩罚而遭受的损失以及不合谋时行业协会获得的公信力和认同。而当前的社会法律环境还未完善到可以对行业协会进行有效约束，行业协会的结构设置和运行管理也存在许多缺陷，在无监督状态下，有些行业协会借助管理的便利，倾向于选择与企业合谋，建立市场垄断或形成价格联盟侵害消费者的合法权益，牺牲部分社会公共利益。对行业协会的违规惩罚、信用评价、鉴定评估等外部监督行为可以有效规范行业协会的行为，使行业协会肩负起协调行业纠纷、促进行业发展的重任，承担公共服务职责，有效发挥行业协会职能。因此，建立有效的行业协会社会监督机制势在必行。

三、以“信任关系”为核心的

行业协会外部治理结构调整

行业协会治理的目的是建立有效的合作机制，包括行业协会内部会员之间的合作，以及与政府和企业等的合作。外部的约束或利益都可促成合作，而建立在信任关系基础之上的合作更具有持久性。外部关系的治理与协调是行业协会信任和认同的重要来源，应以信任关系为核心，构建行业协会外部治理结构框架。

行业协会外部治理结构直接影响着行业协会信任关系的形成。在行业协会外部治理结构中，契约关系条件下信任关系的产生和维系是行业协会治理的目标。行业协会的外部信任受行业协会与其外部利益相关者之间的联结关系和监督关系的影响。

首先，构建行业协会与行业内非会员企业关系治理结构的重点是明确二者之间的权责范围与合理定位。二者之间的最优关系是行业内非会员企业认同和支持行业协会，而行业协会也积极吸纳行业内非会员企业入会，建立互信关系。行业协会与行业内非会员企业的联结关系受制度环境的制约，影响着双方关系处理的途径和方式。“一业一会”的格局让各行业协会处于垄断地位。行业内非会员企业要么加入行业协会、要么不加入，没有更多选择。行业协会有时为了会员利益而排挤、限制非会员企业，造成行业垄断，严重阻碍行业的发展。此时，二者之间的关系以竞争为主。为此，一方面应引入行业协会间的适度竞争机制，实行“一业多会”，通过公平竞争，在一个行业最终形成一家有足够权威性的行业协会，增加行业内非会员企业的选择性是完善行业协会与行业内非会员企业关系治理结构可行之举。另一方面，行业协会应尽量围绕企业的目的多开展能吸引企业入会的活动，如协会的刊物、统计数据、培训、考察、研讨会、展览会、联谊活动、行业内竞赛等。行业协会也应多了解企业的需求，尽可能地帮助企业解决经营难题，积极发挥代表、沟通、协调、监督、公正、统计、研究、服务的职能，赢得行业内非会员企业的忠诚和信任，吸引非会员企业入会。而非会员企业也应增强对行业协会的支持和信任，积极与行业协会进行沟通与合作，通过加入行业协会获得预期回报，双方形成相互信任、合作的关系结构。

其次，行业协会与政府之间良好的关系治理结构建立在相互信任基础上的适度嵌入性合作。行业协会的信任源于行业协会的非营利性质和职能，协会的服务和管理能力。政府的信任源于政府的扶持和职能转移。在传统行政体制的长期影响下，政府已习惯于通过强大的行政权力支配和运用公共资源。行业协会成为政府的缩影，执行政府的指令，具有浓厚的行政化色彩，与政府形成了强烈的依附关系。行业协会职能得以有效发挥的关键在于其独立性和自主性。随着去行政化改革不断推进，行业协会以“社会化、市场化”为改革方向与行政部门脱钩，行业协会与政府的组织和职能边界得以厘清，使行业协会拥有更大的自主性。实施直接登记制后，由于公共资源依然掌握在政府手中，行业协会与政府的关系可能会出现两种后果，一是行业协会由依附业务主管单位转向依附登记管理机关，无法消褪行政化色彩；二是业务主管单位在丧失协会管理权后，以业务指导为借口重新对行业协会进行控制。为了避免这两种现象的发生，政府必须给予一定的制度供给，同时，也应确保行业协会的独立性。因此，行业协会与政府之间理想的关系治理结构应该是在互信的状态下，政府支持行业协会的发展，同时对行业协会进行监管，确保行业协会职能的有效发挥；而行业协会也不断提升服务能力，积极承接政府购买服务，构建良好的嵌入性合作关系。

最后，多元化的社会监督机制是行业协会外部治理结构中不可或缺的部分。行业协会与外部监督主体之间不存在最优策略组合。在监督关系方面，外部监督主体的监督和约束对行业协会是一种有力的威胁。外部监督可以有效规范和约束行业协会，把可能危害行业利益的行为扼杀在萌芽状态，增进共同利益，提高行业协会的公信力，促进行业合作。因此，积极有效的行政和社会监督是行业协会外部治理结构中必不可少的一部分。

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