政绩考核与农民生存：土地流转中基层政府的双重困境及突破路径
罗建平 李毅 余梅玲
[摘要]农村土地流转是发展现代化农业和建设社会主义新农村的必然选择，也是提升农民收入、促进农业规模经营的有效方法。然而，由于政绩考核约束的存在，部分基层政府在土地流转中出现了一些行为偏差，违背了土地流转的初衷。与此同时，由于我国农村地区的社会保障机制尚在健全和完善之中，土地对农民而言仍具有重要的综合保障作用，在很大程度上仍是农民的生存根基，这使得基层政府陷入了土地流转中政绩考核与农民生存的双重困境。为突破这一双重困境，地方政府需要优化政绩考核指标、转变基层干部特权思想、提升农村地区社会保障水平。
[关键词]土地流转；政绩考核；农民生存；基层政府
[中图分类号]D63；C933.1
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2015）05-0067-07
[收稿日期]2014-12-30
[基金项目]国家社会科学基金青年项目“长三角地区农地流转的社会风险及治理研究”（13CJY068）；中央高校科研业务基金项目“城镇化进程中我国农村土地流转的社会风险及政策创新研究”（WE1321001）；上海市哲学社会科学规划课题“城镇化进程中土地流转的风险防范与政策选择研究”（2012EGL008）。
[作者简介]罗建平（1961-），男，上海人，华东理工大学社会与公共管理学院教授、硕士生导师，华东理工大学公共管理与公共政策研究所所长，主要从事公共管理研究；李毅（1989-），男，广西南宁人，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，华东理工大学公共管理与公共政策研究所研究人员，主要从事土地资源管理、乡村基层治理研究；余梅玲（1989-），女，浙江杭州人，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要从事社会保障研究。
一、引言
改革开放使中国的经济发展实现了腾飞，并惠及了我国农村地区的经济社会各项事业。正是在这一时代发展的历史契机下，家庭联产承包责任制开始在农村地区推行，成为农村土地制度的一次重要转折，也成为当今农村土地流转的制度基础。家庭联产承包责任制在一段时间内促进了农业发展，为我国的农业现代化建设奠定了基础。然而，随着时间的推移，这一制度的边际效用正日渐递减，其限制作用已日趋明显，因此，亟需对土地实行集约化利用与规模化经营来提高农业生产效率。
事实上，农地承包经营权流转不仅是在当前家庭联产承包责任制已产生限制作用的背景下的制度优化路径，也是发展现代化农业和建设社会主义新农村共同要求下的必然选择。土地流转的推行再次提升了我国的农业生产水平，使农村经济又跨上了一个新的台阶。有关数据表明，2003年时我国的粮食总产量为8614亿斤， 2010年已达到10928亿斤；农民人均年收入也从2003年的2622元上升至2010年的5919元[1]。可以肯定的是，土地流转在这一过程中发挥了巨大作用。
然而，也正是由于土地流转能够带来巨大的边际收益，以及地方政府的绩效考核体系中经济指标仍然居于核心地位，这就为地方政府在土地流转中的一些偏差行为创造了逻辑基础和外生动力，对农村土地这一资源进行强制流转与过度攫取以实现地方经济增长逐渐演化为一种普遍现象。对中国的大部分农民而言，土地往往是其生存的基础保障，它代表着农民群体的根本利益；但在土地流转的“怪圈”中，农民群体的利益却被完全忽视，侵占农地、侵害农户权益等现象渐成常态，由此导致了部分地方社会矛盾集中爆发，酿成了不少影响恶劣的群体性事件。这不仅危害了农村地区的社会稳定，也与我国进行农村土地流转以增加农民收入的初衷背道而驰，更与党中央和政府要求维护农民切身利益、做好“三农”工作的宗旨相去甚远。近年来已有部分基层政府意识到农村土地流转中所面临的政绩考核约束与农户生存基础保障之间的尖锐矛盾，但从总体上来说，我国地方基层政府在土地流转中所面临的政绩约束压力与农户生存保障的双重困境仍然没有得到实质性突破。
二、基层政府土地流转的政绩考核约束
（一）土地流转作为政绩考核指标的背景与原因
在相当长的一段时期内，我国的政绩考核都将GDP视为核心部分，这不仅体现在城镇政府的考核体系当中，也同样出现在对农村地区的基层政府考核之中。“以GDP论英雄”“政绩工程”“GDP神话”等词汇的出现，足以表明以经济发展目标为主要考量的政绩约束有着深厚的现实土壤。以经济发展为主要的甚至唯一的指标考量的确在一定程度上带动了地区经济的发展，从宏观层面上来说为改善民生、提升人民生活水平、推进社会主义现代化建设作出了突出贡献。但不可否认的是，在这种偏单一化的政绩考核指标体系之下，政府在执行工作任务的过程中也引发了许多意料之外的问题：农村土地流转对农村地区经济社会发展秩序的破坏、对农民群体基本利益和生活保障的损害等等。从复合生态系统的角度来说，一种健全的发展模式应当是“经济-社会-自然”协调发展的方式，应注重将可持续发展的思想融会贯通，过分偏重任何一方面的发展方式都注定是失衡和不可持续的。
既然农村地区基层政府在短时间内难以摆脱以经济发展状况为主要考察对象的政绩考核，那么，非良性化、自然化的土地流转就有其产生和运行的逻辑基础和外生动力。作为提升农村经济考核指标的最佳资源，土地流转在绩效考核中的地位举足轻重，成为基层政府工作人员十分看重的一个环节。一方面，由于政绩考核约束的存在，基层政府土地流转相关工作领域的领导干部和村集体组织的管理人员，就会按照政绩考核的要求来进行自我约束，因而将加快土地流转视为完成绩效考核的必要手段就“顺理成章”地固化在行动逻辑当中。另一方面，土地流转后能实现规模化经营和集约化利用，甚至在近年来还经常被用于一些高收益的农业旅游或是实质上的建设用地，无论如何都能对地方经济发展产生巨大的推动作用。土地流转创造的巨大利益差以及更多的经济发展空间，就成为地方政府完成土地流转的外生动力，尽管这在本质上是以牺牲部分农民群体的利益来换取地方短期经济增长的非理性短视行为。
在以经济发展为主要甚至唯一考核指标的背景下，土地流转的工作任务完成情况就成为基层政府考核中的重要组成部分，并潜移默化地影响着基层领导干部在土地流转中的行为、作风、思想，基层政府逐渐陷入了土地流转工作的困境之中，即政绩考核约束的困境。
（二）土地流转作为政绩考核指标衍生的后果
在政绩考核约束之下，若按照社会经济发展的客观状况来自发地进行土地流转，基层政府工作人员或无法完成考核指标，这使得我国部分地区的基层政府在土地流转中出现了一些行为偏差，对土地流转工作产生了一些不良影响，对农村经济社会建设也产生了阻碍作用。
其一是身份角色的错位。土地流转属于广义上的公共问题，作为政府，自然有解决公共问题的责任。但在部分地区，一些基层工作人员不是作为土地流转的引导者和管理者，而是作为流转的“参与者”“介入者”[2]，从中分得流转利益。这种身份上的越位、错位所导致的直接外在影响是农民群体对基层政府和村集体组织的信任感逐渐消失，间接导致了基层政府的公信力下降，也使得农民阶层与基层政府之间的分化与隔阂日益加深，反而不利于土地流转的良性运行。笔者在浙江省Y乡调研时发现，该乡绝大部分村民因乡政府曾在流转中充当强制性的参与者并引起社会冲突事件而普遍对基层政府不再抱有信任感①。而其内在影响则在于身份错位所滋生的寻租、腐败行为以及灰色利益链条、利益共同体的形成，这一点从近年来频频发生的农村土地腐败案件中可见一斑。这些现象不仅成为农村地区发展社会主义市场经济的顽疾，也是扰乱农村集体土地资源管理秩序的症结所在。
其二是公权力、强制力的滥用。由于文化水平普遍不高、对法律法规和政策文件的不了解、沟通与反馈渠道的不畅通、自身话语地位低下等诸多客观原因，农民群体在土地流转中往往成为弱势群体，尤其是以土地为生的农户群体往往在不情愿、不满意却又万般无奈的情况下参与了土地流转。除去自身原因外，更主要的原因在于基层政府公权力、强制力的过度运用所发挥的作用。习近平总书记在中纪委第二次全体讲话会议上提出了“要加强对权力运行的制约和监督，将权力关进制度的笼子里”的要求[3]，这表明中央对于地方政府滥用公权力的现象已经开始重视，也反映出了农村地区基层政府权力没有得到有效约束的客观事实。如2008年发生在河南上蔡县的一起土地流转案件当中，从该县的村组队，到乡土地管理部门，再到县国土局，均强制要求农户转让土地承包经营权，以至于最后演变成一次强拆农户养殖场的强征行为。这类事件在我国农村地区并不是个案，它的出现也与我国土地管理法律法规和中央三令五申的尊重农户流转意愿的要求相违背。
三、农村土地是农民群体的基础保障
自古以来，土地对于中国农民就有着非同寻常的特殊意义，而农民对于土地的依赖感与眷恋感也有着深刻的历史根源。即便在当今中国，土地在农民心中的地位也依然十分重要。在当今的中国农村地区，医疗保障和养老保险正在逐步完善，“新农合”的覆盖率已经达到了较高水平，土地对农民的生存保障作用已逐渐萌生弱化态势，但从现状来看，短期内还不能绝对地说土地的社会保障作用会完全消失。未来相当一段时间内土地的综合保障功能仍将持续。
农村地区的农民群体也正日益分化。其中一个群体是以年轻劳动力为主的流动农民群体，他们在新思维的感召和“经济人”理性的假设下开始选择流入城镇或大城市就业，以往那些对土地的眷恋情绪已逐渐被新的生存逻辑所替代，旧有的土地“投入-产出”式的收入结构正被依靠以个人劳动力为主获得就业收入的方式所瓦解。对这部分群体而言，土地已经成为一种闲置资源，不再是他们生活的主要仰仗。对这部分因农村劳动力外出工作而形成的闲置、抛荒土地进行流转是极具现实意义的，它不仅迎合了农业现代化的要求，促进了农业生产的规模化经营，同时也为这部分流动农民群体带来了额外收入。
但与此同时，农村地区仍有数以亿计的依旧以土地为生的农民群体，这不仅是由社会主义市场经济决定的，也是由我国的基本国情和国力决定的。我国人口众多，将大量农民群体纳入城镇化的轨道之中在短期内是难以实现的，从目前的情况来看，即使是一些已经纳入城镇化轨道的农村地区实际上仅仅是实现了“楼房的城镇化”，而远没有达到“人的城镇化”。尤其是对于一些中老年农民群体来说，他们已经难以接受和培训新的工作技能，而现有的社会保障水平又不足以维持他们的最低生活，故而从事农业生产仍将是填补其生活收入缺口的主要甚至唯一的方法。土地本身就具有承载、生育、资源、生态、财产和资产功能[4]（P7-8）。
对这部分农民群体而言，在农村社会保障制度尚处于完善阶段时，土地还具有养老、医疗、失业和最低生活保障等综合性社会保障功能[5]。
而农村土地流转的补偿是否真的能够维持这类失地农民的生活所需？以笔者在浙江省Y乡所了解到的情况为例，该乡农地流转主要流向外来企业，对流出农地的农户所给予的补偿一般在每亩地每年500-700元之间，远低于农民自身耕种土地所能获得的每亩地每年数千元甚至上万元不等的收入。许多农户全家也仅有一两亩地，如果流转出去，每年仅有千元左右的租金收入，靠着这点微薄的补偿以及“新农合”、养老保险等社会保险的支付水平显然难以维持生活，而获得新的收入又确实无法实现，或在短时间内难以实现。在这种情况下推行土地流转工作是应当慎重考虑并值得商榷的。土地流转应当尊重这些农户的意愿，避免盲目流转、强制流转、超前流转等行为的发生，否则土地流转就会损害这部分农民群体的根本利益，变成了“只惠及一部分农民群体”。如此一来，不仅容易促成农村地区的贫富阶层分化，长此以往也不利于农村整体经济和社会的稳定，产生土地流转中的经济风险和社会风险，还会危及到我国的粮食产业结构安全。
综合来看，对于许多农民而言，土地至少在当前和未来一段时间内仍是保障其正常生活的基本手段。地方政府在进行土地流转时，要区分不同的农户群，在充分保障失地农民基本生活的前提下推行土地流转。土地流转是农业现代化的大势所趋，但却与现阶段依旧仰赖土地为生的农民群体的基本生活保障产生了冲突，如何在保障农民生活水平的前提下展开土地流转工作，成为当前基层政府在土地流转中所面临的另一个主要问题。
四、基层政府在土地流转中的双重困境及其突破路径
（一）政绩考核约束与农民生存基础之间的矛盾
政绩考核的约束作用和土地对农民所起的生存保障作用构成了基层政府在农地流转中的双重困境：一方面，在以GDP发展为主的政绩考核指标体系当中，土地流转占据着十分重要的地位，而在土地流转考核指标组当中，与新增土地流转面积有关的指标往往又占最大权重，使得土地流转成为农村地区经济发展的硬性要求。以浙江省Y乡为例，该乡所在的县将农地承包经营权流转工作作为下辖乡镇业绩考核工作的重要组成部分，并制定了工作验收标准与任务分解要求。在考核指标组的100分中，与新增流转面积有关的指标占50分，而处理纠纷的指标仅占8分。这样的政绩考核指标设置并不是特例，类似的考核指标体系普遍存在于我国的乡镇政府政绩考核当中。这些考核指标对基层官员的升迁具有强大的约束与激励作用，而基层官员只要能够完成最主要的流转目标，即便采取强制流转乃至更严重的行为等所能带来的绩效考核收益（50分）也远大于由此可能引发的后果（8分）。如此一来，基层官员主要考虑的自然就不再是对农户利益的保障，也不是行为是否会引起负面的不良影响，而是更偏向于衡量自身工作晋升、受罚等工作激励以及硬性约束。
另一方面，这种绩效考核下的土地流转不仅不符合当地的社会经济发展客观状况，而且往往没有考虑农户的流转意愿，严重损害了部分农民的权益。基层政府工作人员的职位并不是一份依靠个人劳动力获取收入的单纯职业，它更多地代表着政府的形象，从某种程度上来说是基层政府的代言人，个人升迁激励不应当遮蔽我国基层政府为民服务的根本要求，这是当前土地流转工作中的一个常被有意无意忽视的地方。如同希尔（1996）所说，社会政策就是国家对公民所承担的一种责任，体现在社会福利上就是政府作为行动者如何使管理失灵得到有效的矫正，如何用集体行动来对社会问题和公众福利进行干预[6]。但现实中我们看到的却是，由于政绩考核约束的存在，基层官员的行为偏差不仅带来了政策失灵，更导致了土地流转的定价失灵，农地承包经营权转让的价格不能合理反映其资本收益，并由此危及了部分流出土地的农民的基本生活保障，导致失地农民生活陷入步履维艰的境地。
政府主导下的农地流转价格已被学者杨公齐（2013）证明存在着严重扭曲②，这是基层政府的土地流转政绩考核约束与农民群体生存基本保障之间的矛盾的集中体现。从矛盾对立面来说，政绩考核约束与农民生存保障是土地流转中相互斗争的双方，有着此消彼长的一般规律，基层政府难免会顾此失彼。我们并不是说政府应当完全对土地流转撒手不管，任由市场对农地承包经营权流转自发进行资源配置，而是说应当使地方政府重新定位其在土地流转中的角色，重回“引导者”身份，重新思考当前土地流转的推进模式存在的弊端，重新重视土地对农民群体具有的较大的综合社会保障作用，重新权衡对土地流转各相关主体，尤其是对农民群体的利益分配。
（二）基层政府突破土地流转双重困境的路径
这里有一个疑问：既然土地对农民的综合社会保障作用仍然十分重要，那么地方政府应该如何妥善而平稳地开展土地流转工作？毋庸置疑的是，土地流转是农业现代化发展的必由之路。但在当前我国农村地区，地方基层政府如何处理好政绩考核约束与农民生存基础之间的矛盾是土地流转能否良性运行的关键所在。维护好农民群体的根本利益、保障失地农民基本生活、解除失地农民的后顾之忧，同时又要兼顾地方经济发展、促进土地的集约利用与农业规模化经营，防止地方官员的行为产生偏差、农村地区社会冲突等现象，应当是基层政府突破当前土地流转双重困境的主要考虑，为此可以尝试从以下路径进行突破。
首先，改进地方政府对基层政府和村集体组织的政绩考核的指标设定。以经济发展目标为主要考量的政绩考核方式或许在短期内还难以完全改变，中共中央近年来连续颁布的“一号文件”以及关于农村发展的若干决定中多次强调要保障农民利益、维护农民权益的要求，以及2013年中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》提出“要看全面工作，……，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效”[7] ，地方政府优化其对于下辖乡镇基层政府和村集体组织的政绩考核指标是可以实现的。这就要做到降低土地流转在整体绩效考核中的硬性要求，将土地流转视为发展地方经济的有效手段而非必然任务。这并非是要约束或限制土地流转工作，而是要努力实现地方经济发展方式的多样化，改变过去过于倚重以土地流转带动乡村经济发展的思想观念和工作作风。同时，将社会和自然效益的指标也逐步纳入到政绩考核的范围当中，并逐步提升其重要性，充分关注农民群体对政府工作的满意度、农民利益的保障程度、基层工作人员有无行为偏差、涉及招商引资项目的土地流转是否是以牺牲农户利益和自然生态环境可持续性为代价来换取短期经济发展等指标，作为政绩考核的组成部分，引入“绿色GDP”的考核标准 [8] ，实现“可持续化”方式的考核，将土地流转政绩考核从“硬约束”变成“软约束”。
其次，乡村基层领导干部要转变“官本位”与“权本位”思想。实际上在目前已经出现过的土地流转纠纷当中，除去土地流转严重损害农民群体的利益进而导致农户不满的因素之外，基层领导干部的强硬做法与偏激态度也是激化社会矛盾的一大诱因。从现有政绩考核标准上来说，过多的土地流转硬性要求，为基层干部滥用权力提供了便利；从制度环境上来说，基层政府的权力缺乏有效的约束以及缺少来自民众的必要监督，为部分基层官员任意放大公权力和强制力创造了条件；从领导干部的个人角度来说，自身的特权思想是他们在土地流转当中产生行为偏差的内在动因。“官本位”与“权本位”思想在中国存在已久，要消除这种特权思想，就要改变现有的权力约束机制，将权力“置于阳光下”和“把权力关进制度的笼子里”；倡导基层干部转变思想作风，开展思想教育工作，提高自身的道德修养，真正做到以民为本；充分接受来自农民群体以及社会各界的监督质询，虚心接受来自他人的批评、意见与建议，定期展开批评与自我批评；充分尊重农民的流转意愿，畅通政府与农民群体的沟通和反馈渠道，提升农民群体在土地流转中的地位；实现基层政府土地流转工作的公开化，增加政府运作的透明度，让农村土地流转不再受滥用公权力的过度干预。
最后，提升农村地区的社会保障水平。由于二元制社会保障体系的存在，当前我国农村地区的社会保障水平与城镇地区的社会保障水平仍然有较大差异。事实上，农村社会保障所能满足农民生活需求的程度还远不如城镇地区，土地流转的不公则加强了这种分化趋势。而农民群体受限于自身的文化水平和生活技能等因素，在失地后往往还难以在短期内寻找到新的收入来源，这更显现了失地农民保障问题的严重性。为此，完善农村地区的社会保障制度、提升农村社会保障水平，是基层政府突破当前土地流转困境的有效路径。尤其是在因外来企业资本项目进驻所引发的土地流转中，基层政府应当在流转前充分尊重农民群体的流转意愿，考察流出土地后农户生活能否得到充分保障，提升农村养老保险、“新农合”、失业保险等各项社会保险的覆盖率，做到应保尽保；综合比较土地流转所能带来的社会效益和经济效益，并真正做到将土地流出后的部分级差收益还利于民。对外来企业应当要求他们适当提高流转的补偿收益，用工时优先考虑失地农民，监督其土地流转中是否有违约行为；对生活困难的失地农民应当提高他们的社会保障给付水平，从土地流转所带来的经济增长红利中拿出一部分作为社会保障的转移支付，兼顾土地流转的公平与效率，将土地流转的红利回馈农民群体，实现利益分配的平衡化与合理化。
注释：[HJ2mm]
①该乡曾经因为外来企业资本的进驻而需要集中大量土地，但在土地流转过程中，基层政府参与其中并采取了强制性流转的做法，引发村民的不满，最后导致了一起严重的社会冲突事件的发生。
②杨公齐针对广东、河南省的分析表明，政府主导下的河南省农地使用权转让的价格扭曲程度约在每亩3.6万元至4.8万元之间，而广东省的数值约在2.8万元至5万元之间。见杨公齐.农地使用权转让价格与农村社会转型[J].经济社会体制比较，2013，（2）.
参考文献：
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[2]李毅，罗建平，牛星.复合生态系统视角下土地流转风险管理[J].农村经济，2014，（1）.
[3]习近平.把权力关进制度的笼子里[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/23/c_114467754.htm，2013-01-23.
[4]毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2010.
[5]牛星，吴冠岑.农业现代化进程中农村土地流转制度探讨[J].国土与自然资源研究，2011，（2）.
[6]熊跃根.论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思[J].社会学研究，1999，（3）.
[7]关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知[N].人民日报，2013-12-10（2）.
[8]张雨潇，张略钊.绿色GDP作为干部政绩考核标准的可行性分析[J].领导科学，2010，（11）.
责任编辑 刘绛华