社会管理转型中的农村公共服务供给改革研究

[摘要]城乡二元向城乡一元的社会管理转型会伴随涵盖战略、制度、体制、机制等诸多层面的农村公共服务供给系统改革，政府与社会关系的重建贯穿其中。社会管理转型时期，改革的难点是社会问题、社会管理与社会治理的契合，主基调是加大供给力度，焦点是将由政府责任落实转向市场化改革。社会管理转型中农村公共服务供给改革的深化，需要以“四化同步”为契机，依托公共服务型政府建设中的分类管理举措，并以农民的公共需求为导向。

[关键词]社会管理转型；农村公共服务供给；改革

[中图分类号]F320

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）03-0079-05

[收稿日期]2013-11-20

[基金项目]国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”（06BSH013）；教育部人文社会科学研究规划项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”（10YJA810007）。

[作者简介]高韧（1962-），男，山东淄博人，华中农业大学经济管理学院副教授，研究方向为农村公共事务管理。

随着工业化和城镇化的深入发展，中国农村社会面临着农村劳动力大量流动、农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化、农民利益诉求多元化等现实问题。创新农村社会管理，加快城乡二元向城乡一元的社会管理转型已成为促进“四化同步”的必然要求。历史经验证明，公共服务是社会管理的核心，通过公民服务体系与公民管理体系的对接等方式，可以推动公共服务供给系统创新与社会管理转型之间形成相互依存、相互促进的良性互动关系。当前，我国农村公共服务供给状况整体堪忧，难以有效促进农村社会管理转型：整体供给短缺与供需结构失衡同时并存，供给体系不完善与效率低下同时并存，政府垄断供给与过度市场化同时并存，农民的国民待遇问题突出，公共服务供给在城乡、地区和农村不同群体之间的不均衡状况尚未得到根本性的改变，城乡二元体制对农村公共服务供给改革的制约依然明显。因此，探讨社会管理转型中的农村公共服务供给改革具有重要价值。

一、社会管理转型中农村公共服务供给改革的战略意义

随着社会主义新农村建设向城镇化发展的深入，由农业的、乡村的、封闭与半封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转变的社会转型[1]（P10-19）进入了关键时期。在农村公共服务供给领域，与社会转型相伴随的是城乡二元向城乡一元转变的社会管理转型。新的社会管理体系，亦需要夯实其结构的整体性、功能性、内在规定性与自我平衡性的肯定性力量，以维持社会管理转型中社会秩序和社会运行的连续性和稳定性。从发展趋势看，一是传统的城乡非均衡发展战略向城乡均衡发展战略的转型将推动农村社会的深层次变革，会伴生公共服务供给制度的变迁、农村公共服务供给体制的重构和供给机制的创新，产生诸多需要探讨的农村公共服务供给改革问题；二是社会管理转型和多元参与、平等合作、权力分享意义上的社会治理优化，客观上要求在农村社会系统协调运行中稳步推进农村公共服务供给改革，在政府与社会协同治理中提升农村公共服务多元主体合作供给的能力。从历史经验和现实情况看，一国或地区人均GDP处在1000～3000美元区间时，是公共服务供需矛盾十分突出的时期：一方面，政府和社会的供给能力开始快速上升，但同时公民的公共服务需求以更快的速度增长；另一方面，工业化初期农村社会建设滞后和公共服务供给严重滞后的问题亦达到临界点，提高包括公共服务在内的农民社会福利水平将是社会管理转型时期的战略任务之一。诸多现象表明，加强社会管理转型中农村公共服务供给改革的系统研究具有现实针对性和紧迫性。

（一）西方前沿理论与政府改革经验对农村公共服务供给改革的借鉴。

20世纪70年代末以来，新技术革命的冲击、经济全球化趋势、私人部门管理绩效与应变创新能力对政府的挑战以及公共管理理念变化等，推进了公共服务的市场化改革和各国政府的改革与重塑，在公共服务由政府垄断供给向多元供给转型、由供给导向向需求导向转型等方面积累了丰富的经验。本世纪初以来的新公共服务理论、公共价值管理理论、整体性治理理论、网络治理理论，均从不同视角探讨了多元参与基础上的平等合作、权力分享、价值取向等问题，在政府与社会协同治理、多元价值整合等方面进行了有益的探索。相关理论成果及政府改革经验，对社会管理转型中的农村公共服务供给改革具有重要的借鉴价值。

（二）基本国情对加快农村公共服务供给改革的特殊要求。

作为最大的发展中农业大国，“三农”问题始终是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题，亦是关系农村社会发展和社会稳定大局的关键性问题，正如2013年中央一号文件所指出的，全面建成小康社会，必须强本固基，必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。从农民利益视角看，农民在改革开放成果分享中显性弱势地位的改变、不同群体之间的利益均衡、农民社会福利的提高，越来越依赖于农民国民待遇地位的落实和农村公共服务供给改革的支持。从社会转型视角看，加快农村公共服务供给体制改革是社会转型的内在要求。中国作为发展中大国的转型是一个包含经济转型与社会转型的系统改革工程。社会转型的滞后制约了经济转型，而公共服务的城乡二元供给又严重制约了社会转型的顺利进行。在农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念发生深刻变化的背景下，加快推进社会转型，需要在公共服务供给领域尽快实现城乡二元向城乡一元的社会管理转型。从城乡配套改革视角看，存在农村单项改革推进与城市公共服务供给改革不相衔接的矛盾，需要构建基于城乡均等乃至城乡一元的农村公共服务供给体制。新农村建设前的农村各项改革不断推进，但均未从根本上触及原有的农村公共服务供给体制，且在很大程度上脱离了城市公共服务供给体制改革。或者说，农村公共服务供给体制改革明显滞后于农村改革进程和任务，明显受制于城乡二元社会体制，受制于公共服务供给改革的城乡脱节。从农村配套改革视角看，改革开放以来，农村生产力和生产关系领域的系列变革，对传统公共服务供给制度和体制产生了越来越强烈的冲击，不仅使传统制度和体制的弊端以及由此引致的农村诸多矛盾日渐突出，也使社会管理转型时期的公共服务供给呈现多变性、过渡性和不规范性等特征，亟需加快农村公共服务供给改革进程。

（三）“四化同步”对加快农村公共服务供给改革的客观要求。

从路径依赖看，公共服务的城乡二元供给是“四化同步”目标实现的体制障碍，需要加快改革进程。城镇化和农业现代化是“四化同步”的重要内容，客观上要求政府尽快改革公共服务城乡二元供给制度和体制，推进公共服务的城乡均等化和一元化，进而使农村人口能够享受与市民均等的公共服务。从条件制约看，农村公共服务供给的整体性短缺是“四化同步”目标实现的现实障碍。“四化同步”目标的实现，必须面对农民公共服务需求的全面快速增长与供给严重短缺的矛盾，必须面对农村公共服务供给边界混乱、供给水平偏低、供给结构不合理、供给效率偏低等突出问题，必须面对农村公共服务供给缺乏规范的农民需求表达机制、公共决策机制、政府与社会协同治理机制支持的难题，必须面对农村公共服务供给中政府垄断与过度市场化同时并存的治理困境。

二、社会管理转型中农村公共服务供给改革趋势

（一）改革的难点是社会问题、社会管理与社会治理的契合。

伴随着经济建设型政府向公共服务型政府的转型，农村公共服务供给正面临供给主导型向需求主导型的转型，面临传统政府垄断供给向多元供给的转型。多种转型形势下的农村公共服务供给问题，在宏观层面上是一个涵盖战略、制度、体制、机制的社会管理问题，在微观层面上是一个涉及多元参与、平等合作、权力分享的社会治理问题，彼此之间的契合成为农村公共服务供给改革的难点。

制订和完善有利于社会问题解决、社会管理创新、社会治理优化的完备的农村社会政策体系，是农村公共服务供给改革成败的关键。在农村公共服务供给领域，实现社会问题、社会管理与社会治理契合的有效路径在于社会系统的协调运行。因为，解决社会问题是社会管理创新和社会治理优化的目的所在，社会管理创新是社会问题解决和社会治理优化的必要前提，社会治理优化是社会问题解决和社会管理创新的微观基础。当前，国家权力的逐渐下沉、城乡社会协调发展的战略取向、“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的创建、多予少取的富农政策、农村公共服务的市场化改革，预示着解决社会问题的外部环境在不断优化，预示着农村社会管理的现代转型。农民在农村公共服务供给中的主体性和主人翁地位开始显现，这为农村社会问题解决和社会治理优化提供了必要的前提条件。农村公共服务供给中的社会治理实践，是社会管理创新的试验场，是社会问题解决程度的试金石，是乡村公共服务治理变革的晴雨表，是践行国家公共性目标与农民公共需求有机结合的基地，因而是社会问题解决和社会管理创新的微观基础。

（二）改革的主基调是加大供给力度。

工业化初期的非均衡发展模式引致了农村公共服务整体供给短缺、供需结构失衡、不均衡供给等突出问题。社会管理转型、社会管理创新和社会治理优化，必须瞄准社会问题，即服务于加大农村公共服务供给力度的主基调，最终实现城乡均衡发展基础上公共服务供给的城乡均等化和一元化，进而促进“四化同步”目标的实现。

社会管理转型时期，城乡发展不均衡、城乡差别性公共服务供给制度和二元供给体制尚未发生根本性的改变，农村基层政府财政困难，农村公共服务供需矛盾突出，从而产生了加大农村公共服务供给力度要靠谁、能靠谁和靠不靠得住的问题。从整体上看，步入工业化中期的中国，政府和社会已开始有能力来逐步实现基本公共服务的均等化和缩小城乡公共服务供给差距，但尚不具备与农村公共服务实际需求相适应的供给能力。因此，加大农村公共服务供给力度，近期主要靠推进城乡公平公正的相关制度、体制和政策的出台，尤其是向农村贫困地区和贫困人群倾斜的过渡性制度和政策的出台，以大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，推进城乡公共资源均衡配置，努力缩小城乡差距，逐步实现基本公共服务均等化的目标；长期主要靠推进不同层次、不同地区政府之间公共服务供给能力均等化的城乡均衡发展机制和地区均衡发展机制的创建，尤其是农村后发展地区过渡性的扶持机制的创建，在城乡协调发展进程中逐步实现公共服务城乡一元供给的目标。

近期改革的重点是推进基本公共服务的均等化。当前应集中人财物，重点解决以下问题：一是制订相关规划。合理规划农村基本公共服务供给的阶段性目标、实现基本公共服务供给均等化的合理时限以及资金投入、民主管理、政府监管、绩效考核等方面的制度建设和保障机制建设等。二是构建农村基本公共服务供给体系。要依法明确农村基本公共服务供给类别、供给领域、供给责任主体、供给目标群体等。要明确上级政府是农村基本公共服务的主要供给责任主体。要明确义务教育、社会保障、公共医疗卫生在农村基本公共服务供给中的核心基础地位。要在完善农村义务教育经费保障机制、合理配置城乡教育资源和深化教育体制改革中，尽快缩小城乡义务教育水平差距。要在农村公共医疗卫生服务建设这个薄弱环节取得实质性突破，缓解医疗卫生服务资源过度集中于中心城市的弊端。要将农村最低生活保障、人畜饮水安全、重大传染病防治、基本医疗救助、义务教育、公共基础设施建设、基本就业服务、基本治安服务等涉及农民基本生存与发展类的公共服务置于优先保障地位。三是制定切实可行的农村基本公共服务供给标准。各个供给领域都要制定与规划目标一致的可量化、可考核的具体标准和操作程序规则，要为尽快实现基本公共服务的城乡均等化提供基础依据。

（三）改革的焦点将由政府责任落实转向市场化改革。

公共服务供给改革的两大焦点是政府责任落实和市场化改革。西方发达国家由于普遍实现了有制度内保障的公共服务城乡一元供给，因此他们关注的焦点是公共服务的市场化改革，追求的是需求导向、多元供给基础上公共服务供给的高水平和高效率。刚刚步入工业化中期的中国，面临由城乡二元向城乡一元的转型，面临农村公共服务供给严重落后于城市居民和农民实际需求的现实，需要冲破建立在传统城乡二元经济社会结构基础上的各种体制性障碍，因此，社会各界关注的焦点是政府责任落实，追求的是战略转型、制度和体制改革基础上的基本公共服务均等化与制度内保障体系建设。随着“四化同步”的深入推进和政府责任的逐渐落实，公共服务市场化改革将会逐步成为农村公共服务供给改革的焦点，与之配套的制度改革多集中于多元参与、平等合作、权力分享等公共服务治理领域，民主与效率并重的趋势会日益显现。因此，从可持续角度看，农村公共服务供给改革，要在确保政府责任落实的前提下稳步推进公共服务的市场化改革，通过政府与社会、效率与公平关系的优化，完善农村公共服务供给体系，规范和激励包括政府在内的多元供给主体行为，强化政府的责任、服务意识和民间组织、自治组织、企业、农民的参与意识，从而提高农村公共服务的供给能力和效率。

三、加快社会管理转型，深化农村公共服务供给改革

加快社会管理转型，在体制层面，应通过法制建设以推进社会管理与服务的制度化和规范化，通过社会管理资源整合以推进社会管理体系的完善和社会管理合力的形成，使社会管理与服务能在公开、公平、公正的环境中运行；在机制层面，应立足于当前农村社会业已分化的特征，构建主体多元、规则法治、体系健全的复合式社会管理机制。从有利于提升农村公共服务供给水平出发，现阶段加快社会管理转型的主要措施有：更新政府社会管理理念，转变政府工作方式，实现管理向善治、经济建设型政府向公共服务型政府的转变，树立“公权的根本价值在于为人民提供公共性的服务”[2]（P381-382）和整体性治理、网络治理的政府与社会协同管理理念，使其服务于农民公共福利的提高和农村公共服务协同供给能力的提升；完善社会管理制度，促进正式制度与非正式制度的协同与相互强化，通过政府与社会关系的重建等措施实现社会管理由单中心格局向多中心格局的转变，为农村公共服务的市场化改革提供制度保障；创造有利于社会管理转型的社会环境，通过培育和发展农村自治组织、民间组织等措施不断优化农村社会组织结构，通过更新社会管理技术和管理手段以实现社会管理的动态化与数字化，通过提升农民的公共精神和挖掘农村社会中乡风民俗、文化传统、伦理道德、价值观念等传统社会资源以夯实农村公共服务多元供给的社会基础。社会管理转型中农村公共服务供给改革的深化，需要借助“四化同步”的契机，依托公共服务型政府建设中的分类管理举措，并以农民的公共需求为导向。

（一）以“四化同步”为契机，再造农村公共服务供给的基础制度结构。

“四化同步”是实施城乡社会均衡发展的重大战略举措，是缩小城乡差距、建设和谐社会的必要途径，标志着政府解决“三农”问题的宏观政策由以稳定粮食产量来促进农民增收为中心向以人为本的农村综合发展、城乡均衡发展和促进农民福利持续增加转变。

“四化同步”与公共服务供给之间的诸多相关性，为重构基于城乡均衡发展战略的农村公共服务供给改革提供了良机。从提高政府投入效率出发，政府应采取以下措施，再造农村公共服务供给的基础制度结构：一是建立高效而规范的财政支农保障机制，促进政府支农资源整合。农村改革从趋势上看，客观上要求政府财政支出向农村倾斜，向基本公共服务供给倾斜，向发展中地区倾斜，尤其要重点保障发展中农村地区的基本公共服务供给，切实解决农村政府公共服务供给责任与供给能力严重不匹配问题。因此，要在依法完善各级政府农村公共服务供给职责基础上，从建立农村基本公共服务制度内保障和完善农村公共服务供给体系出发，整合人、财、物、技术、信息等公共资源，打破部门壁垒和资源分割，提高农村公共资源使用效率。二是整合多元主体供给职责，提高农村公共服务供给的有效性。有效性的提高，依赖于中央政府和地方各级政府、非政府组织、公私合作混合组织、私人等供给主体之间职责体系的完善，依赖于相关的一系列制度安排、执行和监管。由于绝大部分农村公共服务的供给主体（包括供给责任主体和提供主体）具有可选择性、可替代性甚至可变性，政府不仅要考虑各类农村公共服务的性质和特征，还要借助法律法规等形式，对农村公共服务供给职责体系、运行程序和规则的界定作出系统的有效安排。三是针对不同的目标群体，构建多层次农村公共服务供给体系。不同类型的公共服务供给有不同的目标群体：有面向农村的公共基础设施建设、环境保护与治理、公共安全服务等，有面向所有农民的义务教育、社会保障、公共医疗卫生等，有面向困难群体的最低生活保障、灾害救济等，有面向农民工和失地农民的过渡性服务等。政府要立足长远，针对不同目标群体的差异性公共需求，科学合理地设计不同农村公共服务项目的目标群体，构建适合不同目标群体的多层次的农村公共服务供给体系，充分发挥其在协调不同阶层基本利益中的作用；要依法明确并确保农民是农村公共服务供给的最大受益群体，从根本上改变农民在各阶层利益博弈中的弱势群体地位。四是推进二元户籍制度改革，提高农村公共服务供给的公平性。现阶段改革的重点是：加快改革进程，有计划地放宽户籍流动条件；逐步缩小农民工与市民之间的公共服务供给差距，有条件的地区应给予长期在城市务工的农民工以市民待遇；部分发达地区要力争建立区域性的城乡一元流动户籍制度；加快农村中小城镇和农民就业与再就业服务体系建设，提高农民就业能力和城市吸纳农村剩余劳动力的能力，为消除二元户籍制度创造条件。

再造农村公共服务供给的基础制度结构，需要尽快建立高层次的综合改革协调机制，加强战略转型、制度变迁、体制重构、机制创新、治理优化之间的内在关联研究，统筹规划各项改革，以调整不同利益阶层重大利益关系和确保弱势群体基本利益为重点，提高政府整合农村社会持续变迁的能力。

（二）推进分类管理，优化农村政府公共服务供给职责。

在公共服务型政府建设进程中，既要强化中央政府在农村公共服务供给中的责任，又要关注到农村政府在其中的关键性作用。工业化初期，地区之间、城乡之间和农村之间均呈非均衡发展态势，不存在按统一标准来界定农村各级政府供给职责的现实基础，农村政府公共服务供给职责定位必然要经历一个由多元化并存到一元化的演变过程。

从理论上讲，在中央和地方各级政府供给职责明确的前提下，农村政府公共服务供给职责范围应主要包括：以执行国家法律政策等为主要内容的公共行政服务；涵盖维护社会秩序和公民安全在内的公共安全服务；对上级政府的财政支出资金包括转移支付资金进行管理、执行和监督；提供地方性公共服务等。

从当前实际看，由于各级政府之间农村公共服务供给职责划分不合理或不明确，使农村政府尤其是贫困地区乡镇政府的处境十分被动和艰难。目前，除外交等专属中央政府供给职责外，各级政府之间的供给职责呈现出“上下对口、职责同构”的典型特征。这些都为上级政府向下级政府进而向农民转移其理应承担的部分供给职责创造了条件。分税制改革后的一段时间，在上下级政府之间又出现了财权上移和事权下移的运行态势，同时由于转移支付制度的不完善，事权的下移并没有带来财力的下移，使提供主体的财力与事权不相匹配。

从改革趋势看，在一个过渡期内，可以将农村政府公共服务供给职责定位进行适当调整，并进行分类管理。从以人为本的观念出发，首先保障农民基本公共服务的政府供给，同时推动不同层级之间政府供给职责的合理化。在近似地将上级政府对农村的财政支出全部界定为农村基本公共服务供给范围的条件下，建议将过渡期内农村政府公共服务供给职责范围调整为：基本公共服务的提供主体职责（上级政府财政支出资金部分）；部分基本公共服务的供给责任主体职责（上级政府财政支出资金不足部分）；非基本公共服务的供给责任主体职责等。新农村建设以来，财政支农资金的快速增长态势，为建立法定统一标准的覆盖全国范围内的农村基本公共服务制度内保障体系创造了良机。实行分类管理，从长远看还需要考虑各级政府在农村非基本公共服务供给中的职能定位。由于不同农村地区发展水平的不均衡，现阶段很难制定全国统一的非基本公共服务供给标准，但可以制定区域或地区标准，并依据本地标准，合理界定县乡政府的非基本公共服务供给职责，完善县乡政府管理与服务机构。从整体上看，过渡期内，可按照“做强市县、做精乡镇、做实村级组织”的思路[3]（P244-247），推进农村政府改革，构建农村公共服务供给扶持机制，增强市县财政的公共服务自给能力。

（三）以公共需求为导向，合理确定农村公共服务供给的优先序。

农村基本公共服务制度内保障和公共服务供给体系的完善，需要在准确把握农民公共需求现状的基础上，区分轻重缓急，统筹规划，分地区、分阶段逐次解决。从实施策略看，既要立足长远，着眼于城乡一元的公共服务供给改革，又要立足当前公共财政的实际承受能力，优先解决农村基本公共服务和农民最急需的公共服务供给，合理安排供给的优先序；既要确保中西部农村地区尤其是贫困地区和产粮大县在中央财政预算和项目安排中的优先和倾斜地位，又要创造条件，鼓励东部地区尽快完善农村公共服务供给体系，在缩小城乡供给差距和推进农村公共服务改革方面积累经验；既要从宏观上考虑涉及所有农民的公共服务供给体系的完善，更要突出当前工作中的“重中之重”，即中西部农村地区贫困群体的基本公共服务供给保障问题。

从农村公共服务供给角度看，近期阶段性目标是扭转城乡供给差距拉大的趋势，在此基础上逐步缩小差距；站在战略和长远发展的高度，应努力建立有利于城乡居民享受均等公共服务的战略、体制和政策接口，逐步接近城乡一元供给目标。考虑不均衡现状，建议将排序原则定为：先保障农民的基本生存与发展需要以维护农村社会稳定，后创造条件逐步扩大供给范围、完善供给内容、提高供给水平和效率以促进农村社会可持续发展；先保证纯公共产品特别是全国性纯公共产品的供给，后创造条件逐步提高农村准公共产品和俱乐部产品的供给水平。

依据上述排序原则，结合本研究中的农户与涉农干部调查、国内相关调查和东中西部地区的实际情况，建议本世纪前20年，中西部农村地区尤其是农村不发达地区应以确保基本公共服务供给为重点，将农村义务教育、社会保障、公共医疗卫生、公共基础设施建设置于重中之重的位置，致力于提高城乡均等化水平；东部农村地区应在完善基本公共服务供给体系的基础上，开始构建适合本地区特点的非基本公共服务供给体系，以推进区域内城乡基本公共服务均等化为重点；有条件的地方应以推进区域内城乡基本公共服务一元化为重点，为尽快建立城乡一元公共服务供给体制创造条件。

参考文献：

[1]郑杭生.改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论[J].中国社会科学，2009，（2）.

[2]傅小随.香港公共服务模式及对内地城市的借鉴价值[C]//.唐铁汉，袁曙宏.公共服务创新.北京：国家行政学院出版社，2007.

[3]胡光辉.新农村公共服务体系建设与市县政府职能转型[C]//.中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制.北京：中国经济出版社，2006.

责任编辑刘绛华