农村土地承包经营权有限继承制度研究
王廷勇+杨遂全
[摘 要]农民的任何合法财产权都应以继承权的最终落实为实际标志。当前，面对农民实体利益的不断变化，土地承包经营权具有可以有限继承的客观现实性和理论依据。但由于土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性，土地承包经营权继承必须分类处理：对农民的承包经营收益应实行法定继承和遗嘱继承，而土地承包经营权作为物权客体权利的继承是对土地使用权的有限继承，并体现出单独继承和优先继承的特征。同时，应尽快推进《继承法》等相关法律的修改和完善，充分发挥承包经营权有限继承、优先继承制度在农业适度规模经营和可持续发展中的重要作用。
[关键词]农村土地承包权;农村土地承包经营权;有限继承;优先继承
[中图分类号] D922.3;F32.1
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2015）08-0090-07
[收稿日期]2015-01-05
[基金项目]国家社会科学基金重点项目“农村房地产权城乡间流转与遗产继承”（13AJY013）。
[作者简介]王廷勇（1975-），男，云南宣威人，四川大学经济学院法经济学博士研究生，主要从事民商制度、土地法研究;
杨遂全，法学博士，四川大学法学院教授，法学院民商法专业博士生导师、经济学院法经济学专业博士生导师。
近年来，关于农村土地承包经营权继承的诸多问题引起学界专家高度关注。但时至今日，学界仍然存在较大争议和不同看法，既未达成一致共识，也没有在法理上取得突破。
在我国《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《继承法》等法律和继承法司法解释中，都没有农村土地承包经营权能否继承的直接、明确的相关规定。相对于农民实体利益的不断变化发展而言，农村土地承包经营权能否继承的相关法律规范已凸显其滞后性。
从现实看，十八届三中全会从政策上将农村土地承包权与经营权分开并赋予农村土地农民承包经营权更多物权性质权利，农民对承包地有占有、使用、收益、流转的权利，农民可以用土地承包经营权抵押、担保，农民可以用土地承包经营权入股。这意味着今后农民的财产性收益会更加多样化，土地承包经营权继承问题亟待作出回答。
基于对上述问题的思考，在借鉴法国农用地继承方式的基础上，笔者认为农村土地承包经营权具有可以有限继承的客观现实性和理论依据。但需要补充说明的是，由于土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性，承包经营权继承与其他财产的继承相比也就有所不同。因此，农民的土地承包经营收益应实行法定继承和遗嘱继承的财产继承制度，而土地承包权、经营权作为客体权利的继承是一种特殊的有限继承，并体现出单独继承和优先继承的特征。
一、继承制度的演进及农用地、继承权之含义
（一）继承制度的演进
自古至今，继承制度演进既有其独特的发展历史又有其共同特征，同特定社会制度的经济基础相联系又对其产生影响。在原始社会，财物属于公有;随着私有制的出现，遗产制度以私有制为前提并随阶级和国家的出现而产生;而在奴隶社会和封建社会，身份继承是遗产继承的首要方式;到了资本主义社会，实行契约自由的原则，财产继承制最终取代了身份继承制，确认了法定继承和遗嘱继承的财产继承制度。
在西方发达国家，对继承问题都以民法或有关继承法的单行法规作出具体规定（包括继承时间、地点，继承权的接受和放弃，继承权的丧失等），继承方式也多种多样。继承权在具备法律事实的前提下具有如下特征：继承是一种财产权利，财产继承依法受到保护;继承以人身关系为基础，各国有关法定继承的规定，都以直系卑血亲关系为依据而确定等;另外，从法国等西方发达国家继承制度看，继承权也不是完全意义上的私权性质权利。在特殊情况下，针对特殊继承物（如土地），会受到公权依法干预、调节和限制，并不是完全意义上的私权性质权利。按继承财产的方式划分有法定继承与遗嘱继承;按继承人继承被继承人财产权利和义务的范围划分为有限继承和无限继承;按参与继承的人数多少划分为共同继承和单独继承;按继承人参与继承时的地位分为本位继承与代位继承。
我国继承制度起步较晚。马克思指出：“继承法最清楚地说明了法对于生产关系的依存性。”[1]（P420）我国古代继承律例的本意是指由上而下身份财产的男系纵向传递，继承的直接意思是延续祧，即身份继承，财产继承是身份继承的附庸。作为独立的继承法，则是于宣统三年（1911）完成的《大清民律（草案）》的第5编，仍以宗祧继承为主;到了中华民国时期把继承法列在亲属编之后，从法律上废弃了宗祧继承，采取财产继承制;新中国的继承法律制度由于受到前苏联的影响，直到1982年宪法出台后才正式规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”新中国的继承制度，彻底废除了延续几千年的宗祧继承、立嗣承宗的制度，贯彻男女平等原则和保护弱者原则，依法保护家庭成员的合法权益和私有财产继承。
（二）农用地、继承权之含义
在《土地管理法》中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等土地;在《农村土地承包法》中将农用地定义为农村土地，是指农民集体所有和国家所有，并依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。简单说，农用地是指依法用于农业的土地。任何承包的单位和个人都不得改变土地的农用性质。
在《继承法》中，遗产是指自然人死亡时遗留的个人合法财产;在《继承法》司法解释中继承从被继承人死亡或被宣告死亡时开始。因此，从财产继承角度看，继承权是继承人依法继承被继承人遗产的权利。继承权包括客观意义上的继承权和主观意义上的继承权，二者有机统一。客观意义上的继承权是指继承开始前，公民依照法律的规定或者遗嘱的指定而接受被继承人遗产的资格，即继承人所具有的继承遗产的权利能力，客观意义上的继承权是主观意义上的继承权的基础和前提;主观意义上的继承权是指当法定的条件具备时，继承人对被继承人留下的遗产已经拥有的事实上的财产权利，即已经属于继承人并给他带来实际财产利益的继承权。这种继承权同继承人的主观意志相联系，不仅可以接受、行使，而且还可以放弃，是具有现实性、财产权的继承权。主观意义上的继承权是客观意义上的继承权的实现条件。
二、农村土地承包经营权继承的现行法分析
目前，在我国现行法中，找不到农村土地承包经营权能否作为遗产继承的相关法律规制，承包经营权的归属，在《继承法》《农村土地承包法》和《物权法》中均未有体现[2]。如《继承法》第四条规定：个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理;《物权法》第一百二十六条用了“承包人继续承包”。另外，《农村土地承包法》第三十一条规定：承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包;第五十条规定：土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承;在承包期内，其继承人可以继续承包。从上述内容可以看出，无论集体发包还是通过招标、拍卖、公开协商等承包方式，现行法中虽然多处用了“继承人”一词，但“继承”仅指承包经营合法收益的继承，即在承包期内，该承包人死亡的，其应得的承包收益以及承包人已经取得的收益，依照继承法的规定继承。除此之外，都用了“承包人继续承包”“继承人继续承包”的文字表述。也就是说农村土地承包经营权作为物权客体能否作为遗产继承并没有明确的规定。当然，《农村土地承包法》中对承包经营权的具体权利和义务的规制，对研究承包经营权继承具有一定的借鉴意义。
我国《继承法》中的继承方式不完善，已不适应农村土地承包经营方式、财产性收益多样化发展之需求。在我国《宪法》《物权法》《土地承包法》《农村土地管理法》中都明确强调了家庭承包经营在我国农村集体经济中的基础地位。家庭承包经营权集中体现了土地用益物权的变化，是农村土地产权制度和分配制度改革的核心。在农村土地制度改革推进中，政策上不断放开土地使用权，土地流转速度加快，土地用益物权备受重视;农民经营方式、财产性收益更加灵活多样;同时，农民权益意识也不断增强。伴随着这些变化，我国农村继承制度的不完善日益凸显。主要表现为：对农民土地权利的规定很多都是原则性条款，在实践过程中缺乏针对性和可操作性[3];在《继承法》中，仅仅从财产继承方式角度规定了法定继承和遗嘱继承的继承方式，并未从继承人继承财产的权利和义务的范围来规定有限继承和无限继承，也未从参与继承的人数多少来规定共同继承和单独继承。在土地所有权权能不断分离的状况下，《继承法》中单一的继承方式规制已难以满足农村土地使用权不断用益物权化的要求和不适应承包经营权继承方式多样化发展的需求。
三、农村土地承包经营权继承的特殊性及分类处理办法
（一）农村土地承包经营权继承的特殊性
在所有权权能分离和所有权、承包权、经营权的“三权分置”的改革方向下，建立符合我国农村实际的遗产继承制度和完善保护农民财产的法律制度确实很复杂。目前，认为农村土地承包经营权不能作为遗产继承的理由主要有两点：一是承包经营权是一种合同约定权利而不是法定权利;二是现行法中没有承包经营权可以继承的相关依据。农村土地承包经营权能否继承的难点，实质问题就在于仅仅作为合同权利合不合理。笔者认为，承包权是农民的身份资格权，经营权是农民的基本发展权，对广大农民来说，再没有比身份权、发展权更为重要的权利，其重要性不言而喻。《农村土地承包法》第九条规定：国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。因此，仅仅把承包权、经营权作为一种约定权利的理解并不恰当，农民的土地承包经营权应该是一种有限制性的物权客体权利，应从法定权利角度直接予以明确规范。
界定财产能否作为遗产继承关键要看财产的所有权归属（即是否为私有财产）和最终处分权由谁支配，同时还要满足财产合法、财产具备作为遗产的法定条件、有法定继承人等要件。就农村土地承包经营权而言，能否作为继承客体，与其他财产继承一样，是客观意义上的继承权与主观意义上的继承权的统一。具体说，必须满足三个要件：被继承人对财产有所有权又有最终处分权，财产是合法私有财产，法定事实具备。此时的财产就可以作为遗产继承。反之，则不能。农村土地承包经营权作为农民的基本生存和发展的物权客体权利，主要包括三个方面内容：一是承包经营收益，二是承包经营权权利，三是承包经营权所依附的土地。从遗产继承需要满足的要件看，承包经营权继承在范围和对象上有其特殊性，既有可继承内容，又有不可继承的内容。因此，承包经营权继承应分类处理。
（二） 农村土地承包经营权继承的分类处理建议
1.农村土地承包经营合法收益依法实行法定继承或遗嘱继承
《继承法》第四条规定：个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯; 在《物权法》第五章第六十四条、《民法通则》第七十五条中，明确规定了我国财产主体分为国家所有、集体所有、私人所有三类和公民的合法私有财产范围;《继承法》第三条对遗产范围的规定与《物权法》《民法通则》中公民的合法财产规定内容基本一致。农村土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等流转的收益归承包方所有。因此，农村土地承包经营权的合法收益继承主要包括公民的合法收入、林木、牲畜、庄稼和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产等都属于农民的遗产继承范围。农村土地承包经营合法收益是农民的私有财产，不仅受到法律保护，而且依法享有继承权。
目前，在我国现行法中，对农村土地承包经营合法收益可以继承已经作了明确的规制。《国宪法》 第十三条规定：国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。《继承法》第三十九条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《民法通则》第二十八条规定：个体工商户、农村承包经营户的合法权益，受法律保护;第七十五条规定：公民的合法财产受法律保护;第七十六条规定：公民依法享有财产继承权。《物权法》第六十五条规定：私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护，国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益;第六十六条规定：私人的合法财产受法律保护。《农村土地承包法》第三十一条规定：承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。
2.土地所有权不能作为遗产继承
土地具有特殊性。土地所有权具有主体特定性、交易禁止性、权属稳定性、权能分离性的共同特征。虽然土地所有权属于财产所有权的范畴，但是土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性，土地流转不是所有权流转而是土地使用权依照法律的规定流转。《农村土地承包法》第二条明确规定：农村土地所有权属于农民集体所有和国家所有;第四条规定：农村土地承包后，土地的所有权性质不变。另外，《宪法》《物权法》《民法通则》也明确规定了我国农村土地属于农民集体所有。由于土地不是私有财产，也就不能买卖和交易，也就不存在土地所有权的移转的问题。马克思指出：“土地是人类世世代代共同的永久的财产。”[4]（P918）土地作为一种特殊资源，是人类赖以生存最基本的资源。在我国，“耕者有其田”一直是广大农民的理想和目标，土地就是他们的命根子。由于各个国家有其独特的历史文化、政治、经济背景，土地作为一种财产与其他财产不同，“因国家、民族和历史传统的不同而具有特殊性”[5]（P3）。从国家发展历史看，土地从一开始就与国家密不可分，土地所有权还包括空间上的控制权。土地对国家而言，对外是国家领土主权是否完整的标志，对内是国家能否行使管辖权的依据。由于我国农村土地所有权属于农民集体，在土地所有权的制约下，土地承包经营权继承只能是土地使用权的有限继承。
3.农村土地承包权、经营权继承是农村土地使用权的有限继承
土地所有权的特殊性决定了承包经营权继承的有限性。马克思指出：在土地所有权属于国家的情况下，也“存在着对土地的私人的和共同的占有权和用益权”[5]（P894）。我国农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的土地制度安排，符合历史的必然性要求。在我国，土地是一种特殊的公产而不是私产，即使在西方国家，土地也不具有完全意义上的私产性质。如“广而言之，不得具有私有财产权性质的法国领土之任何部分，均视为公产不可分割之部分”[6]（P538）。因此，土地所有权的特殊性和公产性质决定了依附于农村土地所有权的承包权权利、经营权权利作为客体的继承是有限继承，不是对土地所有权的继承，而是土地使用权的继承。
从继承人继承被继承人财产权利和义务的范围看，承包经营权作为农民的客体权利是与法定责任和义务相联系的受制约权利，这种依附于土地而存在的权利，承包经营土地的单位和个人对土地没有所有权和最终处分权，土地也不是农民的劳动创造而出现之物，与著作权、专利权又不完全相同。农村土地承包经营权人在权利依法受到保护的同时，也必须依法履行义务。如承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品和依法获得相应的补偿的权利，就必须合理利用和保护土地，充分利用农业资源，维持土地的农业用途，依法进行土地流转，提高土地生产能力，遵循法律、行政法规规定的义务。从法理上讲，这种客体权利的继承由于受到土地所有权的严格限制，只是一种受限制的继承权，即有限继承权。同时，从公权与私权的角度看，承包经营权仅是一种相对权。农村土地承包权、经营权继承是有限继承而非无限继承，受到公权力依法干预、调节和公法限制，并非完全意义上的财产继承权。
4.农村土地承包权、经营权继承具有单独继承和优先继承特征
在我国农用地继承制度探索过程中，法国的农用地继承方式具有可借鉴之处。法国在很多法律中都规定了农用地继承的单独继承和优先继承方式。单独继承即仅把农场继承给一个最具有农业经营能力的继承人;优先继承即从事农业耕作的继承人享有农场的优先分配权。当然，无论单独继承还是优先继承，其余的法定继承人不是直接得到土地而是得到经济（货币）补偿。如在《法国民法典》第八章“遗产分割”第三目“优先分配”中，关于土地遗产分配的主旨思想是：具有农业经营能力的继承人有对农用地及保障农业生产能力的农用地附属物有优先分配权（即有优先继承权）④。从法国农用地继承方式来看，农用地继承权也受到政府公权力调控和国家法律的限制，通过发放脱离农业的终身补贴，鼓励年迈的农场主放弃耕作，优先安置达到中等规模的青壮年劳动力。这些做法的主要目的是保证土地的农业性质、农用地经营的稳定、农业农场地块的规模经营效益和提高农地利用效率，防止农用地非农化、非粮化和土地的细分、碎化现象。
为了实现上述目的，法国政府在确立土地产权关系时，土地使用还通过区域规划、土地利用规划、农地的转让、农场的规模控制、土壤保护、生态环境保护等方面的法律，保证了国家对土地的最终所有权与处分权，从法律上明确了对农用地有先买权和征收权，同时对个人土地所有权取得实行购买限制等。很多情况下，政府通过购买、征收土地来限制个人购买，目的不是为了搞房地产开发，而是将购买、征收的土地再低价租赁给从事农业经营的农民，以确保农用地的用途不发生改变和社会、经济、生态等各方面因素之间的关系协调，促进农业的可持续发展。在法国的农业发展过程中，农业现代化与农民职业化始终交织在一起，既保持了欧洲大陆地区农业生产的传统特点，又打破了农业固有的孤立、分散、规模狭小、排斥资本聚集和现代科技应用的限制，顺应了当今世界农业国际化、一体化发展的新趋势，走出了一条独具特色的农业可持续发展道路。
我国自实行家庭联产承包责任制以来，农村生产力已有较大发展，但耕地锐减、人地矛盾日益突出、土地细碎化问题突出、土地产权关系不清晰等问题已经严重阻碍了农村经济的发展。解决这些问题，应在“三权分置”理论下，结合我国农村实际不断创新，也要借鉴国外有益经验，以实现农业适度规模经营和农业可持续发展。特别是在农村土地产权改革过程中，承包经营权归属改革处于基础性地位。因此，承包经营权继承制度改革在土地产权制度改革中具有决定性意义，也与社会分配制度改革有密切关系，应予以重视。
农民的任何合法财产权都应以继承权的最终落实为实际标志。由于农村土地具有国家财产的公产性质和农民生存、发展的物权性质，承包经营权继承应分类处理：农民的承包经营收益应实行法定继承和遗嘱继承，而承包权、经营权作为客体权利的继承是对土地使用权的一种特殊有限继承，并体现出单独继承和优先继承的特征。
农村土地承包经营权继承制度改革，应立足于保障农村土地所有权人、用益物权人的权益并让其收益最大化的根本目标，建立符合农村生产力发展要求并与之相适应的明确清晰的农用地继承制度。因此，在《继承法》及相关法律修改过程中，应给予承包经营权有限继承、优先继承制度应有的法律地位，以实现我国农业规模化经营和可持续发展。
注释：
①2014年3月19日，在四川大学法学院主办的学术讲座中，梁慧星教授提到：承包经营权能否作为遗产，有不同的看法。他认为：土地承包经营权属于遗产，继承人当然可以继承。
②习近平总书记在中共中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出了我国土地产权改革制度安排的“三权分置”理论，即在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。笔者认为，也可以理解为坚持集体所有权、稳定承包权、搞活经营权、放开使用权。
③《继承法》第三条[遗产范围]遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入;（二）公民的房屋、储蓄和生活用品;（三）公民的林木、牲畜和家禽;（四）公民的文物、图书资料;（五）法律允许公民所有的生产资料;（六）公民的著作权、专利权中的财产权利;（七）公民的其他合法财产。
④如第832-1条，如果没有裁定继续维持财产共有，以及没有按照第831条或第832条中规定的条件优先分配财产，健在配偶或任何共同所有权继承人，均得请求优先分配属于遗产的具有农业用途的财产及不动产权利的全部或一部，以便与一名或数名共同继承人，或者在相应情况下，与一名或数名第三人一起组成一个农业经营组合。如第832-3条中规定：在很多人提出优先分配财产的请求时，法院应当考虑每一个提出请求的人管理所涉及的财产的能力以及他们坚持管理的能力;对于企业而言，法院尤其应考虑他们本人参加经营活动的时间。参见《法国民法典》，北京大学出版社，2010年6月第1版，第831-834条。
参考文献：
[1]马克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1960.
[2] 陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架[J].法学研究，2014，（4）.
[3] 陈强胜，成翠萍.美、法、日农地制度的比较及对中国的启示[J].经贸纵横.2008，（2）.
[4]资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，2004.
[5] 梁慧星.中国物权法研究（上册）[M].北京：法律出版社，1998.
[6]法国民法典[M].北京：北京大学出版社，2010.
责任编辑 刘绛华