党代表提案制的理论渊源与实践演进

万雪芬

党代会代表提案就是党代表在本级党代会召开期间，依照规定程序提交由大会讨论决定的意见和建议。而党代会代表提案制则是指规定党代表提案权利、明确党代表提案程序与要求、划定党代表提案范围、保障党代表提案落实等的一系列总体制度设计和细化规定。党的十八大报告首次提出：“实行党代会代表提案制。”因此，提案制将成为未来一段时期推进党内民主、完善党的代表大会制度的一项重要举措和推进方向。在此背景下，全面梳理马克思主义经典作家关于党代表提案制的相关论断和中共确立提案制的实践发展历程，有助于深化对党代表提案制应然模式的认识，从而推进党代表提案制的完善。

一、党代表提案制的思想渊源

尽管党代表提案制作为一项独立、规范的制度是由中国共产党首先明确的，但追根溯源，党代表提案却并不是中国共产党的首创。马克思、恩格斯在创建无产阶级政党的过程中，一直把民主视为无产阶级政党不可或缺的基本特性，也认为提案是发扬民主、发挥党代表作用一个必不可少的途径。

党代表提案需要依托党的代表大会这一平台进行。马克思、恩格斯首先十分强调代表大会在党的权力结构中占中心地位。他们在起草的《共产主义者同盟章程》中指出：“代表大会是全盟的立法机关、最高权力机关。……中央委员会是同盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。”[1]574～575为了保证党代会最高决定权的有效行使，马克思、恩格斯还在共产主义者同盟成立之初，提出必须保证党代会每年按期召开，只有这样才能充分发挥其作为最高权力机构的作用。这些对党代会的原则性论述，为提案制得以发挥应有效能奠定了制度基础。马克思、恩格斯还认为党代表顾名思义就是党员利益的代表者，党代表的关键职责在于向党代会表达党员意愿和诉求。这实际上就蕴含了党代表提案权的必要性和其应有的价值取向。在此基础上，马克思、恩格斯提出了党代表具有在党代会提出议案的权利。他们在《共产主义者同盟章程》中明确说道：“关于修改党章的一切提案均经总区部转交中央委员会，再由中央委员会提交代表大会。”[2]575这不仅阐明了党代表的提案权，同时也对提案的主要内容、递交途径作了初步设想。特别是他们强调代表可以提交修改党章的提案，这不仅表明党代表具有参与修改党章这样的最高决策权，也可见提案在党代会制度中处于举足轻重的地位。

列宁所领导的布尔什维克政党继承了马克思、恩格斯关于党代会制度的基本设想，不仅把代表的提案权付诸实践，而且逐步建立了提案的相关保障。首先，讨论的充分和自由为提案开展提供了充分的民意基础。俄共（布）规定在中央确定党代会主题与议程后，中央机关报《真理报》就出版“争论”专页，倡导党内各种观点的争鸣，这为党代表提案提供了充足的素材来源和了解民意的渠道。同时，下级党代会要在上级党代会之前召开，并围绕上级党代会主要议题与将要在上级党代会提出的议案建议进行讨论，这给党代表的提案提供了进一步征集意见和充实完善的机会。其次，不仅明确了党代表可以在代表大会上提出自己的动议与议案，还为提案在代表大会的充分讨论提供了制度保障。俄共（布）规定一定数量党代表联名签署，可以提出新的议案在大会讨论。从1903年二大起，还把党代表分为有表决权和有发言权两种类型。发言代表可以在适当场合提出自己的议案，并结合议案阐述自己的意见和建议。再次，为了保证提案能真实反映党员的意愿，列宁特别强调建立提案的公开机制。党代会结束后，一方面由党代表向本地区党员口头传达大会具体情况，另一方面则把大会文件、发言包括提案汇编成册，通常在党内公开出版发行，以便全党党员和全国人民都能够详尽了解党代会的内情。这些思想和举措，使得列宁时期党代表的提案权能够发挥出应有功能。

二、中共党代表提案制的试点探索

作为马克思列宁主义与中国工人运动相结合产物的中国共产党，从一开始就继承了经典作家对于无产阶级政党民主和党代表大会的基本理论。尽管在实践中中共党代会制度的发展经过了曲折过程，但从总体趋势来看，不断健全党的代表大会制度是中国共产党的核心理念。伴随着这一过程，党代表提案也经历了从无到有，从零星试点到上升为一项重要制度的过程。

回顾党代会历史，中共从建党之初就遵循经典作家关于党代会的理论阐述。1922年党的二大制定的第一个党章即明文规定：“全国代表大会每年由中央委员会定期召集一次……全国代表大会为本党最高机关。”这就确立了党代会的最高权力地位并明确党代会实行年会制。虽然当时没有具体提出党代表提案权，但在党的一大到六大上，党代表围绕党代会主要议程展开热烈讨论、表达党员意愿的场景非常普遍。不过，六大之后党代会召开时间不规律，而且间隔长，党代表大会作为党代表发挥作用的基本平台功能也有所削弱。

直到1956年，邓小平在向八大所作的《关于修改党的章程的报告》中，明确提出党代会常任制思想，这是中共对马克思主义党代表理论的一大创新。在此背景下，八大会议上共有68位代表作了大会发言，45位代表作了书面发言，另外还有70人准备了发言稿。发言稿的内容非常丰富，都是在调查研究的基础上对事关党的建设和政治、经济、社会发展的重大问题发表意见。这些发言稿虽不是以提案的称谓递交大会讨论，但实际上却在一定程度上起着提案的作用，可以被视为是中共党代表提案的雏形。但可惜的是，八大后不久，由于指导思想受极“左”的影响，这些探索创新并没有坚持下来。

改革开放以后，随着党内生活的正常化，尽管没有恢复常任制的做法，但党代会定期召开以及其作为党最高权力机关的地位进一步确立，如何充分发挥党代表作用问题也引起各方关注。而从1988年开始的党代会常任制试点中，试点地区在实践中逐步探索形成了一套基本保障党代表履职的制度体系，其中就涉及对党代表提案的规定。如浙江省台州市椒江区就规定，在代表大会召开期间，党代表可以以代表团成员的名义向大会提交提案，并且这一提案权还被延续到大会闭幕后。2003年以后，这一做法开始逐步从椒江区扩展到台州县乡两级，再接着向上拓展至台州市级层面，一整套规范的党代会代表提案提出、交办、处理、反馈的工作机制也随之逐步建立。与此同时，惠州作为广东省试行党代表大会常任制的唯一一个地级市，在2004年3月召开的市第八次党代会第二次会议上，也第一次开始接受党代表提案并出台《惠州市党代表提案和建议办理办法（试行）》，形成了固定的提案处理办法。在这些地区的带动下，开始陆续有市、县、乡镇级党代会开展试点。

三、中共党代表提案制的全面铺开

党的十六大以后，党内民主发展进入到一个新的发展阶段。十六大报告强调“党内民主是党的生命”，提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的新要求，进一步推动了各地的探索实践。党的十六届四中全会根据马克思主义关于党代表提案的相关论述，总结各地试点党代表提案制的实践探索，又借鉴了人大代表议案、政协提案制度的基本经验，首次明确党代表提案的内涵和要求，强调“建立党的代表大会代表提案制度”是发展党内民主的重要举措。党的十七大对《党章》进行了相应修改，专门增加了各级代表大会党代表实行任期制的内容。2008年，中央出台了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），使党代表发挥作用的制度建设日益提上议事日程。各地党代表提案开始大规模推行，并有越来越多的省结合任期制条例的落实，出台党代表提案的相关规定作为党代表任期制中一项重要制度。十八大报告把“实行党代会代表提案制”写入代表大会报告。党代表提案制作为推进党内民主的一项重要制度安排，在党的各级代表大会全面推行。

提案制作为一个新事物，之所以能够在短时间的发展中得到党员们的认可，主要得益于许多地区在提案工作中贯彻中央基本要求并不断完善创新，主要表现在以下几个方面：

重视提案的质量。提案质量是提案工作的前提和关键。为此，首先是严格提案提出条件。《暂行条例》规定可采取“代表联名提案”和“代表团提案”两种方式提出，许多地方对联名提案所需代表数做出明确规定。如浙江省规定必须10名以上，并强调提交前须经过代表团或者联名代表充分讨论，以体现集体智慧。同时，各地都重视对提案工作的系统培训和指导，也明确要求提案前应进行深入的调研。如浙江省杭州市不仅对基层一线新当选代表全部进行提案工作的学习培训和座谈交流，同时组织基层一线代表到重点工程参观考察。通过实地调查、座谈交流、个别访谈等形式，深入基层广泛听取党员群众意见，为起草高质量提案做准备。其次是规范提案的内容和格式。《暂行条例》明确规定党代表提案必须一事一议，要有案由、案据和方案。一些地方明确党代表提案在内容上还要凸显自身特色。如浙江出台的提案制度就规定提案重点是三个方面：一是加强党的自身建设、改进党的领导、提高党的领导水平等方面的问题为核心内容。二是贯彻执行党代表大会和党内决议决定的重大事项。三是影响国家或地区长远发展的重大事项以及党员干部和广大群众普遍关注的重大问题等，以体现与人大、政协在视角和侧重点上的差异。再次是提高立案标准。一些地方明确对提案进行初审，并对一些不予立案的情况做出了具体规定。一些地方则专门强调了提案的专家论证环节。如浙江桐乡市还探索形成了代表提案六步征集法，即提案必须经过专题培训;以实地调查、上门走访、个别约谈、召开论证会、发放征求意见表等多种形式征求基层党员群众的意见建议;成立党代表提案梳理起草班子;大会秘书处提案组初步审核;征求各方意见并修改完善这六步才能提交提案，有效保证了提案的质量。

完善提案的办理机制。目前一些地区围绕党代表提案已经出台了规范化文件，其中就涉及提案限期办理制度。如浙江建立提案办理面商制度、重点提案领导领衔和督办制度，并要求承办单位在收到提案6个月内将办理结果书面回复领衔代表。湖南省则要求提案办理由主要领导负总责，分管领导重点抓，承办处室具体落实，严格按照“审查、立案、交办、办理、督办、回复、回访、总结”的流程办理，实行归口负责、联合办理，明确办理期限，进行满意度测评。广东、贵州、云南等省则提出承办单位需在三个月内将办理计划和措施书面答复领衔代表。天津市则要求提案一般应于大会闭会后两个月内办完。贵州省还要求提案办理情况应在一年内向同级全委会报告或者一定范围内通报。一些地区则在总结实践基础上强调提案提出与办理的项目化管理。如杭州市拱墅区为改变部分党代表提案答复前缺乏调研、提案办理“重答复轻落实”的现象，把党代表提案办理细分为办前、办中、办后三个阶段共十一步，实现提案标准化办理。重庆市巴南区则把提案办理质量纳入承办单位年度党建目标考核。一些地方则以公开来推动提案办理质量。如上海、广东佛山等地探索提案办理结果在网上公开，由党员群众评议。江苏省射阳县规定党代表有权对所提议案进行跟踪，并建立完善的提案反馈制度。

加大提案的保障系统建设。在制度保障上，中央出台的《暂行条例》为提案制提供了制度依据，广东、浙江等省在此基础上出台了更为细化的提案制度。在组织保障上，各地纷纷建立党代表联络办作为联络、服务党代表的机构，为提案工作的开展奠定了组织基础。同时，浙江等地还明确要求成立党代表提案工作委员会来受理提案。在经费时间保障和激励机制上，浙江明确规定：“明确落实代表提案征集、调研、撰写所需必要的经费、时间;同时，建立优秀提案评比激励制度，将提案工作作为考核党代表履职情况的重要内容。”[2]此外，许多地方为代表配发代表证以便于提案的前期调研，这些做法可以为提案工作顺利开展提供强有力的外在保障。

四、党代表提案制发展的几点启示

党代会代表提案制作为一个新生事物，还存在着各地发展情况不一、提案办理实效有待进一步提升等问题，需要在实践中继续完善。梳理其理论发展和实践演进的历程，可以得出完善提案制的一些经验和启示：

深化党代会制度改革是完善党代表提案制的必要条件。从马克思主义经典作家的论述中可以得出，党代表提案制作为党代会整体改革中的重要一环，其发展完善必然依赖于党代会制度的整体改革。近年来，党中央高度重视党代会制度的完善，全面落实党代表任期制，深化党代会常任制的试点，乡镇试行党代会年会制，这些党代会制度改革的核心就在于凸显党代会在党内的权威地位，充分发挥党代表在开会和闭会期间的作用，这为党代表提案制的完善奠定了基本保障。但同时要发挥提案制应有的作用，还必须继续深化党代会制度改革。特别是要探索党代会定期、经常召开。因为如果按照目前党代会制度的运行模式，五年才有一次全国和地方党代会，代表即使五年常任，也仅仅是召开大会期间有一次开会提交提案的机会而已。提案再有预见性和洞察力，也难以对五年之内发生的情况进行及时把握，这就极大地局限了提案制的意义。所以，必须增加党代会的召开次数，具体是两年一次还是三年一次，或者是每年开一次？则可以根据不同层级党代会的具体情况而定。只有如此，党代会提案制作为党内民主的一项重要制度，才能体现出经常性、及时性，从而真正发挥其应有功效。