中国语境下国家执行力的构建研究

[摘 要]对国家机关办理民众信访诉求中出现的执行不力现象进行了思考，认为现有政府执行力等理论碰到了难以全面解释的尴尬，提出应该建立一个国家执行力的理论体系来回应解决信访执行不力的要求。由此，在中国语境下对国家执行力的概念，及其内容、性质、特点和表现形式等方面做了初步论述，构建出国家执行力研究的概念体系。

[关键词]国家执行力；信访；民众诉求

[中图分类号] D089

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）11-0081-05

[收稿日期]2014-07-10

[基金项目]江西省“十二五”（2012）社会科学规划项目“国家执行力和社会稳定关系研究——基于江西省近2年信访案件的分析”（12SH12）；2013年度江西高校哲学社会科学研究重点招标课题“江西城镇化建设过程中社会综合管理研究”（ZDZB201302）；江西师范大学“党的十八大精神”专项课题“社会管理创新视域下信访、国家执行力、社会稳定互动模型的构建研究”。

[作者简介]邱春新（1979-），男，江西大余人，江西师范大学讲师，研究方向为政治社会学。

执行广泛存在于社会生活的各种组织中，但是在威尔逊、古德诺等人经典的政治行政二分法的影响下，人们认为执行就是政府的天职，因此政府执行力的研究成果普遍繁荣，而非政府或者超政府的研究则较少。当然，西方国家回归学派用国家能力范畴进行了一些超越行政层面来研究执行的尝试，国内学者汪圣杰也曾用广义行政执行力的范畴来囊括所有公共部门，甚至私营部门的执行能力。不过，这些研究要不就是完全超脱了执行力的范畴，要不就是在行政执行力的范畴里难以割舍，尚没有直接明确地在国家层面提出执行力的概念体系。

构建国家执行力的研究体系，需要一个起码的研究起点。这个研究起点就是中国社会普遍存在的信访活动。这一判断基于以下的理由：

近年来，中国信访体制在法制化、规范化的道路上取得了长足进步，但是信访困境没有随着信访改革的脚步而减轻，也没有带来信访量的显著下降。除了个体权利意识凸显及意识形态流变，国家和民众在利益上的对抗和公民自主意识的觉醒等原因之外，信访体制不顺、功能错位、程序缺失和各级组织执行信访办理规定的情况也是重要的原因。

在研究信访执行不力时，我们发现这样一个现实：中国信访机构遍布于执政党、立法、司法、行政、具有公共管理职能的事业单位等各类机构里，信访成为中国绝大部分国家机构的天然职能。因此，对信访执行不力的研究就必须研究这些国家机构的执行力问题。但是，政府执行力和国家能力的概念体系如前述还不能和信访执行不力遇到的境况完全匹配，需要构建起一个国家执行力的综合概念体系，在这个体系下思考中国语境下的国家执行能力。而且信访执行不力也恰恰成为研究国家各类机构执行情况的共通点，因为所有机构都需要进行类似的信访办理活动。这就是为何信访执行不力成为构建国家执行力概念体系的思考起点的原因。

一、现象：信访执行不力

中国民众的信访活动和相应国家机关办理民众信访事项是有法可依的。在国家行政机关层面有《信访条例》，执政党、人大、司法体系也有各自的办理信访的规定，而地方上则有信访的地方性法规和政府规章，因此在全国范围上信访的制度体系是基本建全，工作机制也是完备的。但是“80%以上有道理的信访诉求”为何只有“2‰诉求解决率”[1]？我们只能从执行方面寻找答案。

1.拖延式执行不力。

拖延式执行不力是信访案件该按时办结的案件不能办结，该给予答复的信访案件不予答复，该协调听证的案件不予协调。

比如，J省信访局2011年1月至2012年7月中旬的综合数据来看，来省信访案件的总数为25814件，属于党委纪委办理的有1766件，有处理意见的421件；属于政府办理的有22874件，有处理意见的6294件；属于人大办理的有10件，有处理意见的8件；属于法院检察机关办理的有1164件，有处理意见的266件。上述国家机关的首次答复处理率分别为：23.8%，27.5%，80%，22.8%，不同程度存在着办理拖延的情况。

2.推诿式执行不力。

推诿式执行不力表现为不同信访机构对于信访案件的管辖相互推诿，不同权力部门对于信访案件的处理相互推诿，不同国家公职人员对于办理信访事务相互推脱。推诿在信访案件办理中大量存在。比如，重复信访行为中有大量的信访案件在执政党、立法、行政、司法等国家机关同时挂号，同时也不停在这些机关中被踢来踢去。

3.对抗式执行不力。

对抗式执行不力表现为有权办理信访事项机关对抗信访机关转办或者交办的信访案件，或者互补隶属的信访机关之间对于对方提出的工作要求实施抗拒。

对抗式执行不力并不是因为没有相应的制度规定引起的，而是部门本位主义、地方保护主义以及发出工作要求机关无法对被要求机关有效制约引起的。比如，J省人大通过的信访条例就规定省信访局向其他非行政性质的国家机关转办的信访件应在15日内把处理结果向省信访局做出答复，但是实际的情况是省信访局得到答复的比例平均不超过24%，大量的信访转办件杳无音讯。

4.阳奉阴违式执行不力。

阳奉阴违式执行不力表现为下级信访机构或者承担信访责任机关对于上级交办的信访案件采取表面一套背后一套的工作方式。在信访事项办理中，经常出现信访责任单位当着上级机关的面对信访群众信誓旦旦，等把群众一带回去却马上变脸。比如，J省某市20多名群众集体来省上访，地方信访责任部门领导带人带车在省有关职能部门做出表态“立即着手调查解决”，接信访群众回当地解决，群众被带回当地后就马上弃之不理，导致上访群众强烈不满而围堵省政府大门。

5.打发敷衍式执行不力。

打发敷衍式执行不力表现为信访机构人员，或者处理信访事项的机构或人员在办理信访案件中敷衍了事，用一些虚假、空洞的话语应付，打发信访人。

在接待上访群众的过程中，不少信访干部不愿意仔细倾听诉求，对于信访人提出的诉求表面重视而心底里轻视。比如，上级信访干部不愿意多使用视频调度，而采用转发公函的方式向基层了解情况，基层信访干部不愿意多使用信息平台向上级信访部门反馈情况，采取怎么省事怎么干的工作态度。在此心态下，使用视频方式办理信访的次数仅占全部接访总量的1.5%左右。

二、思考：理论的尴尬

上述执行不力的特点是：跨越了执政党、行政、立法、司法等多部门、多领域，既有同一部门内部纵横向的执行不力，也有多部门之间交叉影响的执行不力。现有执行力理论面临难以囊括的尴尬。

1.政府执行力理论适应性过窄，难以扩展到国家全领域。

国内政府执行力的研究主要从执行过程中的认知、行为、程序、沟通、监控、绩效评估等系列环境中分析原因，从执行构成要素中的执行主体的态度、工作能力、工作方法、工作方式等方面寻找执行不力的因素，也有利用博弈论的方法解释政策执行阻滞机制[2]。

国外对政策执行力研究比较有名的有T.B.史密斯提出的过程理论，米尔布里·麦克拉夫林的调适理论，尤金·巴得克的执行博弈论，马丁·雷恩和弗朗希·F·拉宾娜维茨的执行循环理论等。

这些研究有个共同的特点，他们都把研究的范围局限在国家行政领域。当然，其他领域的执行问题和政府执行有着共通之处，但是由于工作内容的不同必然存在差异。更为重要的是，政府执行力的问题也受到其他领域执行力的影响，政府不可能孤立地执行国家的意志，现有的政府执行力理论无法提供不同领域之间的执行情况如何产生互动。比方说，信访中的“推诿式执行不力”主要是不同国家机关的相互推脱造成，但是已有的政府执行力均是研究政府系统内的执行过程，并没有告知我们跨领域的执行应该如何实施。因此，政府执行力的理论适应性有限，难以解释信访活动中几乎涉及全部国家领域的执行问题。

2.国家能力理论过于宽泛，对于执行的研究尚未细化。

国家能力理论虽然自身在范畴上、特征上还存在诸多争议。但是一般认为国家能力是一种结构性能力、综合能力和合力[3]。不同的分类可以产生不同能力的分类结果，国家执行能力则是从国家能力过程角度划分的政策实施能力的另一说法，更多地是从权力角度进行阐释，试图用“强国家”和“软国家”来说明国家能力的高低。

由于其关心整体性的特点，对于国家执行能力的研究就相对粗放，也还没有和政府执行力研究做好无缝衔接。比如，是不是强国家其立法执行力、司法执行力、政党执行力、行政执行力等每一项能力都比弱国家强呢？不同领域的执行力是一种怎样的互动关系呢？中国信访执行不力到底是一个方面还是多个方面共同执行不力引起的呢？国家能力理论给了我们一个思考的方向，却没有给答案。

三、探索：国家执行力的构建

要解决信访执行不力，就是要让民众诉求依法依规得到落实，就需要各类国家机构对制度进行有效的执行和落实，而这种落实就是国家执行力。笔者认为，国家执行力是中国特色社会主义政治体制下，由国家各类机构执行能力有机构成的一种合力，是国家能力在执行层面的具体化，其内容上是一个体系的合力，性质上是中共执政执行力的外化，特点上是一种制约力，在表现形式上是一种协调力。

1.国家执行力是一种体系力。

从内容上来看，中国国家执行力由中共的执政执行力、人大的立法监督执行力、法院检察院的司法执行力、政府的行政执行力以及具有公共管理权限事业组织的管理执行力构成。

国家执行力作为执行力子系统的有机统一体受到各子系统的情况的影响，而国家执行力水平又不断影响到每一个子系统执行力的高低，是一种互动的体系力。

这种体系力内部的子体系有产生连锁反应的可能。从信访中执行不力的推诿、拖延等现象可以发现：某一子体系的执行不力会引起另外一个子体系的执行不力，进而产生连锁反应，使得一个普通的信访案件不断地在各个国家机关之间打转转，总是无法解决，从而出现张铎所说“我们的制度为什么就不能正常运转”的怪圈。

这种体系力内部的子体系也有产生对立反应的可能。从信访中执行不力的对抗、阳奉阴违等现象可以发现：某一个子体系的执行力高并不一定引起另外一个体系的执行力高，尤其是当不同子体系之间不存在领导与被领导的关系的时候，甚至会引发子体系之间的冲突。也就是说，一个子系统执行力强不一定引起整个国家执行力体系的高效率。换句话说，假定政府执行力不善，而司法执行力强，并不意味着事情就能够完全办妥，这是信访难以终结的重要原因。

2.国家执行力是一种外化力。

中共在中国的政治社会生活中居于领导地位，中共的政策、路线、方针、思想都会转化为中国国家体系中除政党外的其他子系统相应的工作内容，这是因为中国公共行政体现出高度意识形态化的特点。正如邓小平所说：“中国的事情关键在党”，那样，中共的身体力行对于国家各类机构的运行起到决定性作用。

中共执政过程表现出来的执行力就是执政能力的外化力，其优劣直接影响立法、司法、行政及其他子系统执行水平的高低。

首先表现为执政党系统内的执行力度。中共各级组织机构，全体中共党员贯彻落实党的决议的情况，贯彻落实已经转化为国家法律的党的意愿的情况，贯彻落实国家各项工作任务的情况都决定着执行力的高低。而且中共自身执行力的情况是国家执行力体系的核心和灵魂，因为党的执行力影响到各个国家子系统的执行情况，成为决定国家执行力高低的源泉。

这种外化力还表现在执政党对其他子系统的领导力。由于党在国家立法、司法、行政等机关的领导地位，党实际上成为其他机关工作效率的高低，以及执行政策、法规的情况的第一责任人。比如，一旦有领导（一般也是党的领导）过问，则信访问题往往能够得到快速解决。这就是为什么信访人经常使用“拦领导车、堵政府大门、求见主要领导”等方法以求解决信访问题。从国家的宏观角度来看，千万个领导个人综合后形成的领导合力，这种合力影响到国家机关整体的执行力水平。

3.国家执行力是一种制约力。

恩格斯指出，“财产特权，政治上的统治权和精神上的指导权”这三种权力派生出国家或统治者的各种具体权力[4]（P223）。国家执行力是国家权力具体化力量的一种，是一种派生的具体权力。由于任何权力的产生都要凭借一定的物质力量和精神力量，而国家执行力也受到某一具体社会的物质和精神力量的制约。当前国家执行力也体现出受时代及国情制约的特点。

制约的第一个层面内涵是受到执行内外部环境、执行人员等外在力量的制约，是各种力量相互制衡后的一个结果。中国目前所处改革开放的宏观环境有追求效率、讲究实际的优良风气，也有诸如本位主义、官僚主义等传统官场陋习的存在；国家机关的工作人员遵守法律、秉公用权的意识不断增强，但也不得不在人情重于法理、关系重于秩序的“差序格局”[5]（P65）中挣扎。因此，国家执行力是外部环境制约下的一种力量。

制约力另外一个层面的内涵是国家执行力体系内也是相互制约的。执政党执行力、立法执行力、司法执行力、行政执行力等各个子系统相互牵制，任何一方都不可能离开其他方面单独增强或削弱。虽然中共的执政执行力是核心和灵魂，但是离开了其他子系统执行力的配合，也不能使得国家执行力的整体得到提高。当然，子系统之间相互制约并不必然产生低水平的国家执行力。当制约的方向是朝着提高效率、减少内耗的方向则产生出高水平的国家执行力，当制约的方向是互相推诿、互不干涉则会大幅度减低国家执行力的水平。比如，信访活动中的“下访活动”能快速解决一些信访难题就是各类国家机关通力配合的结果，而信访活动中互相推诿则是各类国家机关相互拆台的结果。因此，国家执行力作为内部子系统制衡的结果有一定的不确定性，会因制约力度的大小和方向的改变而发生改变。

4.国家执行力是一种协调力。

国家执行力比任何一种子系统的执行力在协调上都有更高的要求，它不但要跨部门，还是跨类别地进行协调，其协调水平的高低直接决定着执行力的高低，协调力就是国家执行力的最直观表现。

协调力表现在执政党、立法、司法、行政等各子系统之间信息沟通的快慢和准确与否。比如，信访工作中的联席会议制度就是跨部类的一种沟通协调机制。这种协调工作机制的效果直接体现国家执行力状况。

协调力还表现在各子系统之间工作流转的速度和效益。信访执行不力往往就是工作流转的效益太差，尤其是当正常按规定的工作流程被下一家办理单位“对抗，阳奉阴违”则说明协调力处于一种低水平，国家执行力受到了极大的威胁和削弱。

协调力更表现为各子系统为了整体的效益主动或者被动做出自身利益的牺牲。国家的公共事务中有不少可能会让一些部门的利益受损。利益损失的后果能否找到承担者，花多少代价才有承担者，这些都体现出国家执行力的协调水平。

总之，从信访执行不力的情况让我们意识到完备的法律法规、制度体系固然重要，但是实施制度更加重要。而实施制度就不仅仅要提高政府执行力，更要超越政府层面，在整个国家层面构建一个以中共执政执行力为灵魂，包含政党执政执行力、立法执行力、司法执行力和行政执行力等体系相互制约、相互协调的国家执行力建设体系。

当然，构建起符合中国语境要求的国家执行力概念体系仅仅是研究国家执行力万里长征的第一步，如何完善、改进国家执行力，找到一条国家执行力建设的有效路径才是研究的目的，也是下一步研究的中心任务。

参考文献：

[1]田先红.信访治理伦理困境的政治社会学诠解[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2012，（07）：17-18.

[2]尹利民，聂平平.国家性与自主性：信访生产的双重动因——兼论信访生成的不同类型[J].求实，2011，（10）：25.

[3]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革，2005，（2）：26-28.

[4]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[5]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2007.

责任编辑 王 飞