论口岸部门合作和大通关建设

[摘要] 国家部署开展的重点改革项目——口岸部门合作和大通关建设当前遇到诸多困难。其根本原因在于法律体系和职能管理机制存在差异，可运用博弈方法求解。通过矩阵博弈设计出海关与检验检疫区域通关的最佳方案，通过公约数博弈设计出口岸“单一窗口”的最佳方案。因此，改革应从信息互换、监管互认、执法互助、职能衔接、灵活管理五个方面着力。

[关键词] 海关 大通关 三互 部门合作

[中图分类号] F752 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0070-05

[基金项目] 中国海关学会上海分会课题“落实三互大通关建设研究”（CICSH2015-17）。

[作者简介] 郭永泉（1976 — ），江西信丰人，武汉海关干部，中国海关学会青年理论骨干库成员，研究方向：外贸和口岸管理。

一、口岸部门的法律和职能

以“三互”的改革方式推进大通关建设，目的在于提升口岸的整体通关效率，集成各部门的监管合力。“三互”由三个部分组成：信息互换，监管互认，执法互助。三者是一种递进关系，核心在于执法。所以，口岸部门虽很多，但大通关建设和“三互”所针对的主要是执法部门（联检单位），特指海关、检验检疫、边防检查、海事四家。落实“三互”推进大通关建设的必要前提，就是梳理各部门的法律遵循，推理其职能定位，进而开展全方位比较。

（一）各部门基本的法律遵循

1.海关法律。依据《海关法》以及《关税条例》、《统计条例》、《稽查条例》、《海关行政处罚实施条例》等一批行政法规。海关依法监管进出境运输工具、货物、物品，征收关税和其他税费，查缉走私，编制海关统计以及开展其他业务。海关执法范围广泛，执法手段多样，执法流程链条长。

2. 检验检疫法律。依据《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》以及《食品卫生法》四部法律以及前三者的实施条例。从这些法律法规分析，检验检疫的技术性也很强，有两个鲜明特点：一是目录管理。对列入《法检商品目录》的进出口商品实施法定检验，其他商品实施抽查检验。二是标准管理。检验检疫全部按照国家技术规范的强制性标准开展，包括食品技术标准、病虫害检疫及处理标准、卫生学健康评价标准等。

3. 边防检查法律。各口岸的边防检查站通过执法维护进出境人员相关的多种法律关系，但是其执法行为本身仅遵循行政法规《出境入境边防检查条例》。其规定了边防主要负责对出入境人员实施检查，同时也对行李物品、交通运输工具及其载运货物实施检查和监管。

4. 海事法律。海事部门执法范围广泛，执法依据复杂，执法手段多样，执行包括海商法、港口法、船舶登记条例等各层级法律。口岸执法是海事的部分执法内容，主要依据为《国际航行船舶进出口岸检查办法》，规定了基于船舶监管的海事执法以及和其他检查部门的关系。

（二）各部门的职能定位以及对其他部门的需求

1. 海关职能。在于依托对进出境货物、物品、运输工具的监管，开展税收征管、缉私、统计等，在口岸环节，海关对货物的查验及监管放行是主要职能，参照标准开展旅客行李物品、寄递物品以及运输工具的查验监管。海关在口岸通关中的诉求是“高效验放、全境通关”，希望其他部门配合通关流程调整，在属地和口岸之间灵活配置监管资源，共同保障通关的高时效。

2. 检验检疫职能。在于对应检的人员、货物、船舶、集装箱等，按照国际国内标准，实施强制性检验检疫。检验检疫在口岸通关中的诉求是“环节靠前、管住一线”，希望其他部门后置把关，并在监管中留有检验检疫的执法空间，尽量在口岸一线完成监管。

3. 边防检查职能。在于对出入境人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查。边防检查在口岸通关中的诉求是“以人为本、兼及货物”，希望其他部门配合其对出入境人员的检查，尽量在口岸一线完成监管。

4. 驻口岸的海事部门职能。在于对进出境船舶的管理，以及规定港口、路线。海事在口岸通关中的诉求是“船检为主、协调关系”，希望其他部门配合其对进出境船舶的检查和监管，保持港口运营的通畅。

（三）各部门法律职能的比较

1. 监管重点不同。海关主要监管货物，同时监管物品、运输工具；检验检疫是货物、运输工具、人员并重；边防检查主要检查人员，兼顾运输工具和少数货物；海事主要检查运输工具，兼顾少数货物。

2. 在口岸通关中的顺序节点不同。以货物的进境通关为例，海事规定航线并组织船检，处于第一关卡；边防也在同时完成运输工具载运货物的检查；海关和检验检疫有着完整的申报流程，检验检疫又要相当靠前，海关作为最后一道关口放行。

3. 申报要求不同。仍以货物的进境通关为例，海事、边防规定由运输工具负责人申报，而海关、检验检疫规定由货物所有人申报。海事申报内容为是否有危险品、易污染品；边防申报内容为是否有违禁品；海关申报内容为商品数量、归类、价格等要素以及进出口许可证明，以完成计税和准入（准出）管理；检验检疫申报内容与海关大体相同，但更注重质量、安全要素，以完成目录和标准的检测。

4. 提高通关效率的做法不同。检验检疫和边防极为注重口岸一线检查，主要通过提高业务办理效率来提高通关效率，为此不惜增加口岸的人力成本投入；而海关的理念相反，在人力资源有限的情况下，主要通过一体化通关、差别化管理等方式，将一线监管业务转至内陆海关、后续管理环节办理。

5. 职能实现方式不同。海关和检验检疫部门的执法具有征税、质量管理的目的，关系着企业的生产经营，带有经济属性，所以其职能有一定的服务内涵，在监管同时也有一些通关的优惠便利措施；而边防和海事基本不具备经济属性，其检查带有一定的管制特征，不实施优惠便利措施。

二、当前口岸部门合作和endprint

大通关建设中的问题

以上分析可见，大通关建设是执法交叉的领域，各部门执法依据不同，执法界限不甚明晰，易产生矛盾。同时，我国实行以点带面的口岸管理方式，在货物流、旅客流、信息流密集汇聚口岸的同时，基于不同职能的部门也汇聚于口岸，通关过程中必然形成空间的重合和时间的重叠，在事权分散化的同时造成职能复杂化，存在职能冲突可能性。由此，引发很多不协调、不适应、不同步问题。

1. 缺少有力的协调。从我国职能划分来说，各级口岸办公室应负责口岸事务的协调。但实际上，口岸办自身设置不成体系，力量薄弱，协调难度极大。国家口岸办设在海关总署，但地方口岸办的挂靠关系和权级设置五花八门。经笔者统计，全国31个省市级口岸办，有14个直属省市政府，11个隶属商务厅，5个隶属经贸委，1个隶属发改委。很多口岸办的级别比驻口岸的联检部门还要低，处于无权、缺钱、少人的窘境。而且截至目前，口岸综合管理方面竟然连一部行政法规都没有，地方口岸办好似赤手空拳，如何协调几个手握法律之剑的部门？

2. 重复执法。各部门都有封闭管理的空间诉求，在口岸办公场地设置、货物旅客的通关路线、运输工具的靠泊区域方面争议很大，甚至划地为界、以邻为壑，形成“关里有关”的尴尬布局。各部门独立开展执法，程序性干扰层出不穷，监管结果难以互认。往往一票货物，可能经过多次申报、多次查验才能放行。比如，对于到岸运输工具，各部门都主张自身拥有统筹管理权、优先查验权和信息获取权，且规定“未经本部门规定，任何人不得擅自处理”①； 对于逃避货物监管的违法情事，往往一事犯多法，处理起来也是一事多罚，各部门都有行政处罚权，均提出要没收违法所得，且处以不等数额罚款，必然形成执法冲突②。

3. 电子口岸和“单一窗口”建设困难重重。早在1998年，中国电子口岸就已经启动建设，搭建起口岸部门共享共用的数据平台，通过电子口岸VPN，各部门的部分业务信息已经实现了联网，如报关、报检、结汇、物流等功能。但时至今日，电子口岸仍未实现全国统一标准、一站式服务这两大目标，各地规范程度和建设进度不一，企业仍需要多头录入信息，分头申报数据。目前，更先进的“单一窗口”已经在多地试点，但是各部门数据格式尚不能兼容，更谈不上标准化。国际通行的“单一窗口”三种模式中，“单一机构”不符合国情，“单一系统”建设成本太高，“公共平台”倒是可以依托电子口岸升级，但必须有各部门全数据支撑、全流程参与、标准化录入，显然是一项艰巨挑战。

4. 关检合作“三个一”未达预期效果。关检合作“一次申报、一次查验、一次发行”的改革试点已于2014年推广到全国关局，但仍存在共同查验比例较低、作业流程需磨合等问题，停留于“试错求正”的状态。按《商检法》规定，法定检验商品实行先报检、后报关的通关模式，企业在检验检疫合格后才凭《出/入境货物通关单》向海关正式申报通关。因此，大量法检商品未纳入“三个一”实施范围，或未采用 “查验指令对碰”方式实现“三个一”。 同时，一次放行的最终节点由海关还是检验检疫掌控存在争议。

5. 通关改革进度不一。在国家全面深化改革的大背景下，各部门也在推进各自领域的改革，但由于基础条件以及改革目标不同，各项改革进度不一，不能兼容，甚至出现新模式之间的相互掣肘。比如，海关实施“一地申报、各地可验放”，但检验检疫部门法检商品倾向于“口岸报检、同地验放”，在通关节点的设置上，两部门改革不同步。

三、各部门合作中的博弈分析

各部门法律遵循和职能定位的不同，造成部门间难以调和的利益冲突，笔者试图通过矩阵和公约数两种方式，开展博弈分析，寻找最佳方案。

（一）以矩阵博弈分析关检区域通关的最佳方案

矩阵适用于目标不一致、组合策略较多的博弈现象，最基础的是双变量矩阵，可以运用划线法求得均衡解。循此思路可以各部门的职能冲突进行求解，比如在关检“三个一”过程中，双方对于区域通关有完全不同的改革主张，彼此又形成策略的相互影响，构成一组“完全信息静态博弈”，必然有一种最优结果形成纳什均衡解。试分析如下：

海关和检验检疫类似，都存在申报和验放两个业务节点、属地和口岸两个区域节点。由此，每个部门都可能有四种通关管理策略，如果对关检双方的通关策略进行组合交叉，共有十六种结果。我们用三个标准来衡量博弈结果是否可行：对海关职能的落实程度（简称H）；对检验检疫职能的落实程度（简称j）；对关检“三个一”政策的落实程度（简称y），以上标准全部用好、中、差来衡量。由矩阵结果可以看出，有两种组合策略（划线表格）可以形成最优的纳什均衡解：第一种是关检双方都采用“口岸申报，口岸验放”策略，这就是所谓的口岸经典模式；另一种则是海关采用“属地申报，口岸验放”策略，检验检疫采用“口岸申报，口岸验放”策略，这是海关通关一体化叠加经典检验检疫的一种模式，较符合改革方向，窃以为这是关检双方的最优区域通关方案。

对这个博弈解进行进一步解释：在改革形势下，货物属地管理固然是提高效率的有效途径，但是关检双方的风险和改革条件不同。在大数据、物联网等信息化条件的支撑下，海关在推行属地管理时所面对的单货不对照的风险已经完全可控，而检验检疫所承担口岸放开的风险仍然无法解决。所以不能一味用海关视角强求检验检疫推行属地管理。矩阵求得的最优博弈解，唯一瑕疵在于“一次申报”的同地录入，但在现代化的技术条件下，远程同步申报是可行的。

（二）以公约数博弈分析“单一窗口”的最佳方案

公约数适用于整体目标一致、但细节内容复杂的博弈现象，通过逐级提炼最大公约数，可以实现各博弈主体的最大程度兼容。循此思路可以对口岸各部门的共性工作设计方案，比如在“单一窗口”建设过程中，各部门对于同样的货物有不同的信息申报要求，可以运用公约数方式进行分级整理。试分析如下：

对货物申报信息按标准化分类，可以分为八类：申报人信息，运输工具信息，适用归类信息，单货准确信息，税费计征信息，安全准入信息，技术标准信息，质量标准信息。在预想的“单一窗口”状态下，申报人可以一次完成所有信息的申报。但是这些信息不可能笼统处理、全部公开。为此建立公约数式进行分析（如表2）。可将各部门需求信息可以分为四级、分别提炼公约数：第一级是所有部门共通的信息，由窗口普发各部门；第二级是除海事外其他部门共通的信息，由窗口普发三个部门；第三级是除边防外其他部门共通的信息，由窗口普发两个部门；第四级是个别部门单独需要的信息，由窗口专发对应部门。endprint

对这组公约数进一步解释：前两级的公约数信息都是管制类的信息，符合海事、边防的执法需求，也是关检部门的基础信息；第三级公约数信息反映经济属性，满足关检部门的企业管理、风险管理和目录管理需要；第四级信息体现关检的职能取向，分别满足税收征管和标准检测需要。

总之，通过矩阵和公约数的博弈分析，可以为各部门寻求合作路径，进而落实“三互”，实现大通关目的。

四、结论及若干建议

综前所述，通过换位思考，经过问题—原因—法律—职能—博弈的逻辑论证，本文认为在当前形势下，各部门完全能够实现合作。这种合作，不仅是基于落实“三互”推进大通关的政策导向，也具有遵循法律和职能定位的实践可能。为此，提出加强部门合作的五项建议。

（一）以“单一窗口”为平台推进“信息互换”

如前所述，在信息平台建设中注重分级分类，采用信息公约数管理，实现基础信息的共享互用，满足部门个别信息的标准化，从而解决各部门数据元兼容难题。充分运用大数据等技术支持，实现远程申报、异地录入、各部门系统安全导入，降低信息对区域通关节点的制约。在实施步骤上，实现从电子口岸、一单两报、单一窗口、信息互换的逐步升级。

（二）“监管互认”重在打破职能隔阂，形成博弈基础上的共赢

推进各部门监管方式职能互容、“存异去疑”、“求同求通”，承认其他部门的职能合法合理，认可其他部门的职能需求和监管结果；发挥自身监管优势辅助其他部门，使监管结果通用互鉴。在口岸管理中，建立定期联络研和综合研判机制，对人、货、船以及相应的单证、场所，分别认定为不同部门的监管重点，实行大风险管理，提升口岸的整体监管效能。同时，海关作为全面的进出境监管者，应当在承认其他部门监管依据的基础上，承担“最后的放行者”职责。

（三）“执法互助”重在消除法律冲突，实现法律协调

当前各部门重复执法问题，包括一票多查、一事多罚，关键都在法律冲突。在全面依法治国的背景下，“执法互助”不仅要靠政策推动，更要靠法律完善，以国家意志进行推动。最重要的是推进立法改善，着眼于口岸通关执法的大局完善各部门法，诸如运输工具查验、违规货物处罚等各法律冲突条文，应当尽快修订，明确主管部门的主责以及其他部门的协助责任。同时，口岸工作的综合法规应当尽早完成立法，保障各级口岸办公室的权级设置和职能履行，使各部门形成口岸办协调下的合力。

（四）推进通关改革过程中应注重整体效率，但也要注意部门职能的相互衔接

大通关目标的实现有赖于通关改革，重点是优化通关过程中区域节点和业务节点设置，降低重复作业和多头奔波。但是这个过程中不能指望其他部门降低执法门槛、放松风险防控，而是应当谋求业务流程的有效衔接。比如区域通关一体化，海关基于后续管理，可以实行多地申报、多地验放，但前提是能够在口岸节点完成必要的边防检查和检验检疫。又如风险防控中心模式下的海关分类通关改革，对于货物的风险研判应当充分考虑其他部门目录、标准和违禁品管理要求，实现货物监管的错位分工。

（五）关检“三个一”是当前推进“三互”的必由之路，但还应升级到更灵活的管理模式

作为口岸进出境货物管理中最主要的两个部门，关检的合作程度基本决定了口岸的通关效率，关检“三个一”十分重要。但实践中的种种问题，意味着在各部门法律职能差异的情况下，强行限制执法时空可能会影响通关效率。比如前文对于区域通关的矩阵博弈，如果非要关检双方恪守申报、查验、放行的一次性，就始终无法实现改革目的。再如对法检商品先检验再报关的法律规定，使得“一次放行”不能落实。因此，关检“三个一”模式还应适当改进，针对不同的通关模式和监管要素，设置相应的合作流程和放行节点。在部门合作中，不必强求时时处处都追求“一次性”，最主要的是保证货物的有效监管和快速放行。

[参考文献]

[1] 梁丹虹.国外经验对我国单一窗口建设的借鉴作用[J].海关与经贸研究，2014（6）.

[2]马忠法.海关法与进出境动植物检验检疫法协调关系之探讨[J].海关法评论，第1卷.

[3] 沈建明.我国口岸管理体制的现状分析及改革对策[J].上海海关学院学报，2009（2）.

On Cooperation of Port Departments and Facilitation of Customs Clearance

Guo Yongquan

（ Wuhan Customs， Wuhan， Hubei Province 430040 ）

Abstract： Port cooperation and customs clearance facilitation has many difficulties. The fundamental reason lies in the differences of the legal and administrative systems. Based on the game theory， the best scheme of customs clearance in inspection and quarantine clearance area and single window services can be designed. Reform should be done in information exchange， mutual recognition of regulations， mutual assistance of law enforcement， function integration and flexible management.

Keywords： customs， customs clearance facilitation， cooperation

（收稿日期：2016-04-21 责任编辑：垠 喜）endprint