我国失业保险制度的反经济周期功能研究
[摘 要]随着经济社会的发展与进步，失业保险制度功能也得以嬗变，在继续发挥其原有保障功能的同时，日益扮演着反经济周期的稳定器功能。然而，制度覆盖面窄及待遇水平低、基金累计结余剧增、基金支出结构不合理和支付模式不当以及政策时滞较长等现状在一定程度上阻碍着我国当前失业保险制度反经济周期功能的发挥。要充分发挥失业保险制度的反经济周期功能，必须从不断扩大覆盖面提高替代率、逐步优化支出结构及支付模式、提高政府相机抉择能力、增强决策的准确性和及时性、尽量缩短政策时滞等方面入手。
[关键词]失业保险制度;反经济周期功能;支出结构和支付模式;政策时滞
[中图分类号] F842.6
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2015）08-0046-08
[收稿日期]2015-02-20
[基金项目]乐山师范学院2013年引进教师科研启动项目（S1331）。
[作者简介]苟兴朝（1973-），四川宣汉人，乐山师范学院副教授、博士，主要从事中国经济改革与发展研究。
世界经济发展史业已表明，经济增长过程常常伴随着经济活动的上下波动，这种上下波动以许多经济指标普遍而同期的扩张或收缩为表征，经济活动这种扩张或收缩过程即经济周期。既然经济周期表现为经济活动的扩张或收缩过程，那么，经济周期特别是波动幅度较大的经济周期对经济社会的稳定持续发展将带来巨大的负面影响。因此，为应对经济周期，政府常采取措施来调节经济活动，以减少因经济周期所引致的社会震荡。经济学上把政府周期性调节行为称为反经济周期，其基本任务是保持经济平稳增长。
随着人类社会的发展与进步，失业保险制度功能也得以嬗变，在继续发挥其原有保障功能的同时，日益扮演着反经济周期的稳定器角色。“随着经济社会的发展，失业保险制度的不断完善，政府在积极利用包括失业保险在内的社会保障制度方面有了新的进展，改变了过去片面的、单一的保障功能，越来越趋向于发挥其在稳定经济、平滑波动方面的积极作用。”[1]
学术界对于失业保险制度反经济周期功能关注不多，个别学者虽有涉猎但研究深度不够。本文在已有研究成果基础上，首先从学理上深入分析失业保险制度反经济周期功能的作用机理，在此基础上分析当前我国影响失业保险制度发挥反经济周期功能的制约因素，并提出相应对策。
一、失业保险制度反经济周期功能作用机理分析
经济周期可分为两个主要阶段，即衰退期和扩张期。当经济处于衰退期时，失业率上升，消费者需求下降，社会总产出下降，企业利润减少;当经济处于扩张期时，就业率上升，消费者需求膨胀，社会总产出增加，企业利润增加。伴随着经济活动的扩张或收缩，全社会就业水平、居民消费能力、企业产出和利润等经济指标也随之波动。经济发展史表明，经济周期特别是波动幅度较大的经济周期，会对经济社会稳定持续发展产生巨大影响。
失业保险制度可起到平滑经济波动的反经济周期功能。当经济处于繁荣或高涨期，社会需求旺盛，就业率上升，居民可支配收入和企业利润呈现出增长态势。居民收入和企业利润增长，其缴费能力也随之提高，因此，失业保险基金积累增加，这笔资金从投资或消费领域提留出来，从而起到了给过快过热的经济降温的作用。当经济处于萧条期，失业率上升，居民可支配收入减少，社会需求锐减，企业产出下降、利润减少，失业保险基金费基缩小，居民和企业的缴费也相应减少，从而有助于提升企业投资能力和居民消费能力;而且，此时将在经济繁荣期积累起来的失业保险金支付给失业者进行消费，可以抑制总需求下滑，从而提振经济发展，有利于宏观经济走出萧条和低迷。国外学者早就注意到失业保险制度保障失业人员生活水平和促进经济增长的功能。据Gruber（1997）研究，“与失业前相比，没有失业保险保障的失业人员在失业期间的消费水平下降了22%” [2];Enrenberg和Oaxaca（1976）发现，“美国失业保险制度在一个相当长时期内提高总产出水平大约0.5个百分点”[3]。失业保险制度的反经济周期功能作用机理可用图1表示。
图1 失业保险制度反经济周期功能作用机理
失业保险制度发挥反经济周期功能的杠杆是消费和投资，换言之，失业保险制度通过作用于居民消费和企业投资而对宏观经济运行施加影响。失业保险制度发挥反经济周期功能，需要一系列经济社会制度条件。首先，失业保险制度的完善程度及失业保险基金筹集管理制度的有效性，是其发挥反经济周期功能的前提。失业保险基金的筹集和管理都必须置于法律的严格监控之下;失业保险法律法规的完善程度及人们对各类法律的自觉遵守意识，关系到失业保险基金是否能够按时足额征缴。如果相关法律法规对居民和企业的约束力较低，人们的法律意识淡薄，风险意识不够，那么，即便是在宏观经济繁荣与高涨期，居民与企业也不会自觉按时足额缴纳失业保险基金，失业保险制度将丧失对此时过快过热发展的经济降温之功能。其次，失业者消费需求收入弹性较大和企业投资渠道较为顺畅。失业保险基金征缴和发放要对社会消费水平产生拉动或抑制作用，前提是失业者消费需求对其收入水平具有较强的敏感性，否则，失业保险制度对经济的调控作用将大大降低。失业者消费需求收入弹性大小的决定因素之一是失业保险金替代率的高低。因此，要使失业保险基金征缴与发放对社会消费水平起到拉动或抑制作用，失业保险金就必须在失业者失业期间的收入中占较大比例。企业投资渠道顺畅与否同样关系到失业保险制度反经济周期功能的发挥。经济处于下行期时，企业缴纳的失业保险基金规模缩小，相应地可以增加其投资能力;但在投资渠道不畅的情况下，企业拥有的资金不能转化为现实投资，其对经济的提振作用也将十分有限。再者，失业保险制度政策时滞较短。失业保险制度反经济周期功能的发挥还必须以较短的政策时滞为要件。如果政策时滞较长，旨在抑制或拉动消费和投资的政策却最终起到了相反的作用，此时，失业保险制度非但没有发挥反经济周期功能，反而成了顺经济周期的幕后推手。
二、制约失业保险制度发挥反经济周期功能的因素分析
我国的失业保险制度肇始于20世纪50年代的失业救济，先后经历了80年代末90年代初的创建期以及90年代末21世纪初的改革调整和探索期，已日臻完善，基本发挥了保障生活、促进就业、稳定经济的功能。其具体表现为：改进失业的社会成本分配，分散了失业风险;通过失业保险基金的“蓄水池”功能，缓解周期性经济危机可能给经济发展带来的负面冲击;鼓励企业稳定雇佣关系，减少熟练劳动力的流失;促进劳动者不断提高素质，提高就业的匹配度。经济社会发展的现实日益要求失业保险制度充分发挥其反经济周期功能，但由于受制于诸多因素，其反经济周期的作用并不明显。
（一）覆盖面窄、待遇水平低阻碍其发挥反经济周期功能
失业保险制度的初始目标是为保障有能力、有意愿工作但因缺乏就业岗位而失业的劳动者的基本生活。但从现实情况来看，失业保险制度实际覆盖范围与制度设计目标相比尚有不小差距。目前，我国集体企业、私营企业、个体企业、乡镇企业及广大农村人口还未被纳入失业保险制度，各种所有制企业之间、城乡之间差异较大，且大量灵活就业者和自由职业者没有被覆盖其中。2004～2013年10年内，我国失业保险制度覆盖率约在40%左右（见表1）。
失业保险待遇水平通常用替代率和失业保险开支占GDP比重两个指标来衡量。从替代率来看，我国失业保险待遇水平远远低于世界水平。如表2所示，经合组织国家的失业保险替代率在70%左右，占比最低的美国也达到了53%，国际劳工组织推荐的标准为45%，而我国长期保持在20%左右的水平。我国GDP总量中仅有0.07%用于失业保险开支，与OECD国家的平均水平相差甚远。
失业保险制度覆盖面窄，意味着部分就业人口未被制度覆盖，游离于失业保险制度之外。在我国，即便是城镇就业人员，参加失业保险制度的比例也仅仅在40%左右。失业保险金替代率和失业保险开支水平远低于世界平均水平，表明我国失业保险制度在保障失业者基本生活水平方面能力严重不足。失业保险制度覆盖面窄，它的作用对象就极为有限，制度影响力也就大打折扣。虽然失业保险金累计结余规模日益扩大，但从其与GDP的比重来看，其份额几乎可以忽略不计（见表1）。因此，即使将所有结余资金用于消费和企业生产投资，其对经济的拉动作用也将非常有限。过低的失业保险金替代率和失业保险支出水平，对于失业者基本生活的保障作用较小，使其反经济周期的功能难以有效发挥。
（二）保险基金累计结余激增制约其反经济周期功能的发挥
近年来，我国失业保险基金呈现出快速增长态势。“从1999年的累积结余160亿元激增至2009年的1524亿元，10年增长了近10倍，年均增长率近20%;即便在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。”[4]从表1也可看出，失业保险基金累计结余增长速度较快，2012年较2004年增长了6.6倍。从制度本身来看，失业保险应该是现收现付制度，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则，不应有巨额基金结余。然而，我国近年来失业保险基金的迅速增长却是不争的事实。究其原因，郑秉文（2010）认为，我国失业保险基金激增的原因之一为受益人数下降较快，“受益人数持续下降，从2004年的754万人逐年依次下降到678万、598万和539万人，在金融危机期间继续下降到2008年的543万人和2009年的484万人，创2002年以来的最低点”[4]（见图1）。孙洁（2010）认为，形成大量基金结余的原因在于，一边是失业保险基金的迅速增长，一边是大量失业参保人员由于资格和门槛的限制拿不到失业津贴[5]。
失业保险基金累积结余剧增，表明失业保险基金收入增长快于支出，致使失业保险制度保障基本生活和调节经济运行两大功能在一定程度上被弱化。特别是2008年金融危机期间，在我国新增失业人员2500万人的情况下，失业保险基金累计结余不降反增，受益人数不增反降，这进一步表明我国失业保险基金保障和调节两大功能已在一定程度上被扭曲。
（三）保险基金支出结构不合理影响其发挥促进就业和预防失业功能
失业保险基金发挥促进就业、预防失业功能与其支出结构密切相关。合理的基金支出结构，适当增加用于促进就业的各项补贴支出，有助于失业保险基金发挥促进就业、预防失业功能。“职业培训和介绍补贴有助于提高失业者再就业技能并找到与其技能相匹配的工作;另一方面，由于预期未来失业保险金水平下降，失业者会积极寻找工作。因此，扩大基金支出范围将提高失业者再就业概率。”[6]而且，在企业经营困难时期，扩大基金支出范围，为企业提供专项用工补贴，失业保险基金还可以促进和帮助企业稳定用工规模，从而达到预防失业的目标。
在国际上，“近年来各国在失业保险制度方面一个突出的改革方向就是变消极的生活保障为积极的就业保障。许多国家在失业保险支出分配上，开始注重失业保险促进就业功能的发挥。例如，德国失业保险基金支出中，除60%用于保险给付外，余下的40%中的大部分被用于职业介绍、职业培训和补助企业雇佣失业工人等促进就业方面”[7]。反观我国失业保险制度，尽管在制度建立之初，政府就规定可以将失业保险制度的基金用于职业培训补贴和职业介绍补贴，但由于国企改革之后下岗人员较多，基金不得不主要用于发放失业保险金，用于补贴的支出不到基金的10%，致使失业保险在就业促进方面的作用十分有限。“即使在失业问题比较突出的2008年，全国失业保险基金支出中职业培训补贴、职业介绍补贴和其他支出仅为96.0亿元，约占当年失业保险基金支出的3787%。”[8]
（四）保险金固定数额支付模式不利于其发挥促进就业的功能
失业保险基金有三种支付模式，即固定数额支付、递减支付和引入再就业奖金后的先增后减支付模式（以下简称先增后减支付模式）。当前，我国失业保险基金实行的是固定数额支付模式，虽然这种模式具有操作简单、管理成本较低等优点，但它基本不具备激励再就业功能。黄觉波、王静、徐明东（2006）研究了无失业保险、完全失业保险、不完全失业保险、失业保险金过低四种情况下失业者搜寻工作的努力程度，发现从完全失业保险、不完全失业保险，再到失业保险金过低和无失业保险，失业者搜寻工作努力程度逐渐递增[9]。固定数额模式将失业保险金按月或按周平均分配给失业者，与失业者在职时工资收入、就业年限等无关，因此，从本质上看，固定数额模式就相当于完全失业保险。在此模式下，在失业保险金发放期内，失业者每月或每周领取到相同数量的失业保险金，其搜寻工作机会的努力程度不会受失业保险金多寡的影响，因此，其积极主动就业意愿较低，从而延长了失业持续时间。
（五）保险制度政策时滞妨碍其发挥反经济周期功能
为发挥失业保险制度的反经济周期功能，通常说来，政府事先要对国内外宏观经济形势进行研判，在此基础上调整失业保险政策，如扩大失业保险基金征集缩小发放规模，或者增加失业保险基金发放缩小征集规模。从政府当局基于对宏观经济形势研判到认识到采取政策行动的必要性，再到制定政策和政策生效，需要经历一段时间，这段时间就是失业保险制度的政策时滞。从失业保险政策制定到政府采取行动这段时间称为内部时滞，其长短取决于当局对经济形势发展的预见能力、制定政策的效率和行动的决心，包括认识时滞、决策时滞和行动时滞;从政府采取行动到失业保险政策产生影响为止这段过程称为外部时滞，其长短取决于客观经济条件以及公民法律观念和风险意识。
失业保险制度政策时滞主要由内部时滞所致，即主要由政府当局对经济形势发展的有限预见能力、制定政策的低效率和行动上犹豫不决造成。例如，在经济即将步入下行期，由于对经济形势发展的预见能力不足，政府未能适时地做出具有前瞻性的失业保险制度安排，适当调低失业保险费率、降低失业保险金领取条件、增加失业保险金的发放，错过了出台应对经济下行的失业保险政策的最佳时机。其结果是，当经济处于上行或繁荣期时，之前实施的为应对经济下行的失业保险制度却发挥着拉动消费、刺激投资的作用，此时的失业保险制度非但未能发挥反经济周期功能，反而对经济扩张起到了推波助澜的作用。尽管外部时滞是客观因素所致，但因为它的存在，进一步延长了失业保险制度的政策时滞，从而弱化了失业保险制度的反经济周期功能。
三、失业保险制度反经济周期功能制约因素破解分析
在制约失业保险制度发挥反经济周期功能的几大因素中，覆盖面和待遇水平、基金累计结余主要影响失业者消费水平，支出结构和支付模式主要影响失业者就业水平，政策时滞影响整个政策执行效果。综观世界各国失业保险制度发展实际，反经济周期日益成为其主要功能之一，但就目前我国失业保险制度本身和运行环境来看，需从以下几方面破除其发挥反经济周期功能的制约因素。
（一）不断扩大制度覆盖面，适当提高制度替代率
1999年的《失业保险条例》及2010年的《社会保险法》等法规规定，失业保险适用于城镇企业、事业单位职工。尽管这些法规已将城镇各类职工纳入制度覆盖范围之内，但我国失业保险制度覆盖率也仅有40%左右，更遑论那些尚未被制度覆盖的劳动者。失业保险制度覆盖面过窄，既不能保障失业者的基本生活水平，也不利于缓解失业保险基金不断增加的压力，还不利于其发挥稳定经济、平滑经济波动的功能。结合当前经济社会发展实际，不断扩大失业保险制度覆盖面是我国失业保险制度发展的必然选择。扩大失业保险制度覆盖面具体包括两个层面：一是提高法规明文规定应纳入但尚未参与失业保险的就业人员（即除已参加失业保险计划的剩余的约60%的劳动者）的参保比例，做到应保尽保;其次，“重点瞄准进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体（即目前尚未被制度覆盖的就业人员）。要解决这些重点人群的失业保险问题，就必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准”[4]。
《失业保险条例》也明确规定，失业保险金标准应低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。照此规定，我国失业保险水平通常为当地工资的60%—80%之间。相较于欧美国家，我国失业保险金替代率水平过低，还有较大调整余地。对此，《社会保险法》做出了相应调整，不再要求失业保险金低于当地最低工资标准。因此，为发挥平滑经济波动功能，可适当上调失业保险制度替代率水平，由目前的20%左右上调至50%左右。
（二）优化支出结构，提高其促进再就业和预防失业能力
为充分发挥失业保险制度促进再就业和预防失业的功能，应优化失业保险基金支出结构。具体地讲，可从以下三个方面着手：第一，制定积极的就业政策，实现失业保险制度被动提供保护的模式向主动促进再就业的模式转变。第二，适当调整支出结构，提高失业保险基金的使用效率。通过职业介绍、职业培训和鼓励创办小企业等形式促进失业人员尽快重新就业;同时，建立有效的激励机制，鼓励失业者提前就业。第三，通过向企业提供就业补贴或者实行浮动费率的形式，鼓励企业吸纳失业人员或者减少裁员。
有学者通过实证分析认为，“由于大部分短期培训并不专业，而且很多是非正规机构”，失业期间是否接受过培训对失业者的再就业水平没有显著影响。为解决这一问题，“需大力发展和完善职业培训，特别是正规的短期职业培训，使其在劳动力市场上发挥有效作用”[10]。
（三）逐步优化失业保险制度支付模式，充分发挥其激励再就业功能
从促进再就业角度来看，递减支付和先增后减支付模式优于固定数额模式。“递减的发放方式最能体现这个目的，一方面在失业初期，较多的失业保险金能够对劳动者的基本生活起到平滑消费的作用;另一方面，随着失业者拿到的失业保险金越来越少，他也会尽快地寻找并接受一份工作。”[11]先增后减支付模式在促进再就业方面也绝对优于固定支付模式，尤其在再就业奖金期限内，在再就业奖金的激励下，短期再就业水平会有所上升。
虽然从促进再就业功能角度看，递减支付模式和先增后减支付模式优于固定数额模式，但从我国当前经济社会实际来看，尚不存在立即实行递减支付或先增后减支付模式的条件。首先，固定数额支付模式在我国具有较长的存续历史，由于操作简单易行、管理成本较低、待遇水平稳定，一直为政府和失业者广泛认同。如果立即废除固定数额支付模式，转而实行递减支付模式和先增后减支付模式，必将遇到较大阻力，不利于社会的稳定。其次，要充分发挥递减支付模式的激励再就业功能，必须以失业者面临流动性约束为前提，即失业者失业期间主要收入来源为失业保险金，而不是个人储蓄或借贷。事实上，通常情况下，失业者都拥有或多或少的私人储蓄，也可以通过借贷方式实现自我保障。因此，在失业初期，递减支付模式的激励再就业功能不甚明显;只有随着失业时间的延长，失业者日益感受到流动性约束时，递减支付模式的激励再就业功能方能逐渐显现。更为重要的是，递减支付模式存在一个缺陷，即降低了长期失业者的福利水平。就业群体中老弱病残者因对再就业激励政策不敏感，其就业能力并不会随着失业时间的延长而增加，在递减支付模式下，这一群体整体福利水平将会下降。再者，先增后减模式对短期失业者的再就业起到了积极促进作用，但在以失业初期较高的再就业奖金和失业金水平为后盾的情况下，“‘内部人一旦不满意目前的工资收入，就容易选择短期失业行为，从而增强了代表内部人的工会在谈判中的地位，造成了工资上升的压力和更高的失业率”[12]。因此，在设计失业保险支付模式时，需将三种模式相结合，并辅之以增加工作福利政策、监督奖惩机制等补充手段;同时，在设计支付模式时应区别对待，对于失业群体中再就业能力较差的老弱病残者可实行固定数额支付模式，而对于除此以外的其他类型失业者可实行递减支付模式或先增后减支付模式。
（四）提高政府相机抉择能力，增强决策的准确性和及时性，尽量减少因制度时滞带来的消极影响
失业保险制度时滞是客观存在的，不可能彻底消灭，但可以采取措施尽量缩短时滞，减少其对失业保险制度反经济周期功能的负面作用。要减少制度时滞对失业保险制度反经济周期功能的影响，政府必须具备相机抉择能力，不断提高自身决策的准确性和及时性。具体而言，要求政府对失业保险制度面临的国内外宏观经济形势及时地做出相对准确的预判，在此基础上适时地调整失业保险制度。
政府对国内外宏观经济形势的预判能力和制定政策效率的提升依赖于经济社会信息的可获得性、政府工作人员获取信息的意愿和能力以及决策方法与手段。为此，可以从以下几方面着手：首先，应建立一套完整的宏观经济形势和失业保险基金运行情况监测体系，在此基础上对国内外宏观经济形势走势做出科学预判，以为失业保险金管理机构在调整失业保险政策时提供参考。其次，政府工作人员应主动作为，积极获取相关信息并予以科学准确的分析，以提高自身决策的准确性。第三，充分利用现代决策手段、优化决策方法。以系统论、信息论、控制论等新兴理论为指导，实现决策的科学化。
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责任编辑 刘绛华