转变经济发展方式的国家能力思考

[摘要]中国经济发展方式久推难转的事实，反映了国家在塑造和执行转变经济发展方式这一目标上其能力可能存在不足。转变经济发展方式的国家能力，可以从国家、经济、公众社会、环境四元互动视角加以界定，包括国家与经济的互动能力、国家与公众社会的互动能力、国家与环境的互动能力、国家内部的互动能力。据此，可以定性地分析我国现阶段转变经济发展方式的国家能力不足。

[关键词]转变经济发展方式;国家能力;互动

[中图分类号]F121;D62

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）02-0051-08

[收稿日期]2014-10-30

[基金项目]教育部人文社会科学规划项目“转变经济发展方式的国家能力研究”（13YJA790018）。

[作者简介]段先盛（1967-），男，江西余干人，中国计量学院经济与管理学院教授、经济学博士，主要从事宏观经济学、发展经济学、转型经济学研究。

一、引言

党的十八大报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系到我国发展全局的战略抉择。事实上，如果我们关注一下新中国成立以来的经济史，就可以发现，我国当下经济发展方式非一朝一夕之持续。“1949年中华人民共和国成立以后，采用苏联式的社会主义工业化路线，更是把投资驱动增长的做法推到了极端。”[1]（P105）对这种“赶超战略”的传统经济发展方式，虽然在毛泽东的《论十大关系》发表后有过短暂的纠正，但由于主导思想没有发生实质性改变，这一发展方式一直持续到改革开放之初。

从改革开放至今，党和政府针对传统经济发展方式的弊端采取了许多政策和措施加以纠正。1979年作出了用三年时间做好国民经济“调整、改革、整顿、提高”的工作部署。1981年正式提出“走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的新路子”的方针。“九五”时期，党和政府针对当时投资过热、投资效率低下、低水平扩张严重的问题，提出了要实现经济增长方式从粗放型向集约型转变这一战略思想，强调依靠科教兴国和提高劳动者素质，走质量效益型经济增长的路子。“十五”时期，强调对经济结构进行战略性调整，提高经济增长的科技进步效益和结构优化效益，重视资源和环境问题。在“十一五”时期更是提出了要把节约能源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调的整体目标。“十二五”发展规划则提出要以加快转变经济发展方式为主线。

问题在于，尽管众人皆知当下经济发展方式不可持续，但现实却是这一发展方式久推难转，症结究竟何在？对此，许多学者进行了多方面论证，主要集中在转变经济发展方式所需的技术和各种硬件条件，如价格机制、节约资源和保护环境的技术与标准以及制度的完善等，大多是从经济方面展开的，但如果考虑到“一个事实绝不会完全是或者纯粹是经济的，总会存在其他的——而且通常是更重要的方面”[2]（P3）的话，“那么我们就必须继续我们在解释说明方面的努力，直到我们找到非经济的基地，这对一般理论和对具体事实都是如此”[2]（P9）。为此，本文尝试将政治学中的国家能力研究引入到转变经济发展方式研究中来，以提供一个不囿于经济学研究领域的观察和思考视角。

二、转变经济发展方式与国家能力关系紧密

这里的转变经济发展方式是指某一社会转变从事经济活动的方式，包括生产、交换、分配和消费等诸方面，是人类社会发展的永恒主题。Feuerwerker将历史上的经济增长方式概括为三种，即“广泛性增长”（Extensive Growtth）、“斯密型增长”（the Smithian Growth）和“库兹涅茨型增长”（the Kunzetsian Growth）。其中，“广泛性增长”指的是近代以前主要的经济增长方式，这种增长方式只有经济总量的增加而无劳动生产率的提高;“斯密型增长”发生在工业革命以前的“近早期”，这种经济增长方式既有经济总量的增加，也有劳动生产率的提高，其驱动力来自劳动分工和专业化生产;“库兹涅茨型增长”则是工业革命的产物，在这种经济增长方式中，经济总量的增加和劳动生产率的提高主要依靠技术进步和组织创新[3]。

从经济史来看，工业革命之前的人类社会，其经济发展方式的转变速度极其缓慢。正如美国学者斯塔夫里阿诺斯所言：“狩猎到农业的转变是一个漫长的渐进过程，这一过程在全世界许多地方是独立发生的。”[4]（P26）但即便如此，国家在经济史上的经济结构变迁中仍然起着重要作用[5]。工业革命以来，包括英、法、德、美、日在内的先行发达国家，其经济发展方式转变速度明显加快：英国从15世纪末开始算起，持续了四百多年，而法、美、德、日，则分别从18世纪中期和19世纪中期开始，只花了约175年、174年、112年和102年就达到了当下的经济发展方式。在这一过程中，国家的作用功不可没，只不过曾作为追赶型国家的法、德、美、日，其国家干预程度比英国更大。而20世纪60年代以来，亚洲“四小龙”的经济发展方式转变速度更是令人惊叹。如，韩国只花了四十年的时间就达到了先行发达国家的经济发展方式，中国台湾地区从1950年开始的进口替代到1980年开始的科技导向的经济发展方式转变，也只花了30年的时间。

然而，过分强调国家的作用也可能适得其反。上世纪50年代，以Rosenstein-Rodan为代表提出的“平衡增长理论”、“进口替代工业化”理论、“战略互补”理论等早期发展经济学理论认为，由于市场存在失灵，政府必须通过强有力的干预来推动工业化进程。然而，这些理论在发展中国家的实践却不尽如人意，甚至遭受挫折。这表明，并不是所有的国家在引导经济发展方式转变方面都达到了预期效果。原因何在？答案是那些成功引导经济发展的国家，其国家能力是强大的，相反，那些没有达到预定目标的国家，其国家能力是弱小的[6]。由此可以得出如下结论，经济发展方式的转变与国家能力关系紧密。

国家能力作为政治学研究领域的一个核心命题，大多以国家为中心，围绕国家-社会的关系展开，其内涵还处在不断发展中。最早提出的是国家能力来自国家自主性命题，这一命题的本质是一种将国家同社会相隔离的视角，然而，东亚“四小龙”的发展成功与拉美威权国家的“拉美病”所形成的鲜明对比表明，简单地将国家能力化约为自主性是存在局限的。据此，国家能力来自相对自主性（Relative Autonomy）被作为一种修正式命题提出来了。相对自主性命题关注的是国家隔离性和有效性的权衡取舍，将国家能力置于特定的国家与社会关系框架内。基于国家的隔离自主性和相对自主性的争论，一个强调社会和国家具有互惠可能性的嵌入性自主（Embedded Autonomy）命题被提了出来。这一命题认为，为了实现发展型国家的目标，国家必须将自主性与社会的某一部分建立起紧密的联系;更进一步，这一命题又被发展成“治理性互赖”（Governed Interdependence）命题，用以表明国家和社会之间的协调与合作才是国家能力的关键所在。考虑到国家-社会协同只是一种理想化的静态结果，如何在现实中实现并达到国家-社会协同就成为考察国家能力的关键。为此，新近的国家能力研究转而强调国家强制力、中枢结构、领航机构以及官僚组织间的横向联系，从而在一定程度上弥补了嵌入性自主命题中所忽视的国家内部统合问题。

由上简述的国家能力研究历程表明，国家能力是国家与社会关系互动的产物。然而，在笔者看来，将国家能力局限于国家-社会关系视角，可能会使我们的研究缺乏系统视角。为此，本文将国家能力在宏观上定义为国家与公众社会的互动能力、国家内部的互动能力以及国家与环境的互动能力。就转变经济发展方式的国家能力而言，可以理解为塑造和执行实现新的经济发展方式这一社会经济目标战略的能力。

从经济学的范畴来看，经济发展方式无疑是属于经济领域中的宏观经济现象，但任何宏观经济现象都有其微观基础，因为“经济制度和行为模式可以解释为很多个人决策的产物或者说是结果”[7]（P4） 。经济发展方式也不例外。正如经济增长是整个社会的厂商产出的宏观表现一样，经济发展方式实际上也是整个经济社会各行为主体的经济行为方式的综合表现，转变经济发展方式实质上就是总体上转变社会各行为主体的经济行为方式，而要使经济发展方式发生根本性转变，关键在于经济行为主体所依存的外部环境发生了根本性变革。然而，社会系统中的各种经济主体的相互关联性，决定了这种变革可能存在着路径依赖。正如利贝卡普（Libecap）所指出的，竞争的利益集团数目越多并且（或者）异质性越强，分配的冲突就越有可能阻碍或延迟制度的变动[8]（P33），因为它至少涉及到国家、厂商、党派团体、社会组织以及社会公众等诸多行为主体相互之间的博弈。因此，经济发展方式形成及其演变实质是数量众多的行为主体之间动态博弈的结果。此外，任何社会同包括自然环境和国际环境在内的环境存在交互，这种交互无疑也影响到一个社会的经济发展方式的形成及演变。

显然，上述的动态博弈具有综合性、系统性和战略性的全社会性特征，本质上要求以国家为中心，通过国家、经济、公众社会、环境四者良性互动来实现转变经济发展方式这一目标，而只有当国家具有克服国内外强大利益集团的阻碍、维持内外平衡、实现经济社会可持续健康发展的能力时，才能从根本上消除转变经济发展方式的体制机制障碍。一个明显的例证是，中国自1978年以来由计划经济体制向市场经济体制转型，就是在国家的主导和推动下进行的。而在世界历史上，也“正是持续性、集中性的有组织有计划的干预主义的急剧增长”，打开和维持了通往市场经济的道路，因此，自由市场“是精心设计的国家行为的产物”[9]（P140-141）。 原因在于，国家相对较有能力依据其目标引导经济社会转型，转变经济发展方式也是如此。

图1提供了一个理解经济发展方式形成和演变的国家·经济发展方式·公众社会·环境的框架。

图1国家·经济发展方式·公众社会·国际环境的互动关系

在图1的国家·经济发展方式·公众社会·环境四元分析框架中，若以国家为中心，国家与经济发展方式之间的互动，除了一条直接互动途径外，还有两条间接途径：一条途径是国家与公众社会的互动，进而影响国家与经济发展方式的互动，另一条途径是国家与环境的互动，进而影响国家与经济发展方式的互动。据此，转变经济发展方式的国家能力也通过上述三种途径体现出来，这是本文界定转变经济发展方式的国家能力的出发点。

三、转变经济发展方式的国家能力界定

结合以上转变经济发展方式的国家能力的探讨，本文拟从以下四个方面加以界定：转变经济发展方式的国家-经济互动能力;转变经济发展方式的国家-公众社会互动能力;转变经济发展方式的国家-环境互动能力;转变经济发展方式的国家内部互动能力。

（一）转变经济发展方式的国家-经济互动能力

转变经济发展方式的国家-经济互动能力，可以从与经济主体协调的国家能力、资源汲取及配置的国家能力以及经济治理法治化的国家能力三个方面加以考察。

1.与经济主体协调的国家能力。与经济主体协调的国家能力主要是指与厂商协调的国家能力以及与居民协调的国家能力。就前者而言，由于厂商既是转变经济发展方式中投入结构转变的微观主体，也是转变经济发展方式中产业结构转变的微观主体，还是转变经济发展方式中需求结构转变的投资和进出口微观主体，因而，在转变经济发展方式的过程中，与厂商协调的国家能力就体现在国家如何从宏观层面引导经济，进而引导企业向协调的经济发展方式目标发展，克服转变经济发展方式过程中国家与厂商协调的经济失灵问题和政府失灵问题。就后者而言，居民既是转变经济发展方式中投入结构转变的要素（劳动、资本、土地）投入主体，也是转变经济发展方式中需求结构转变的消费支出主体，因而，在转变经济发展方式的过程中，与居民协调的国家能力就体现在国家如何从宏观层面引导经济，进而使居民参与经济活动的机会均等，通过充分发挥自己的能力来实现自己的目标，克服转变经济发展方式过程中国家与居民协调的经济失灵问题和政府失灵问题。

综合起来看，转变经济发展方式中与经济主体协调的国家能力的关键是，国家在处理与经济主体关系时，能否较好地解决其中的经济失灵和政府失灵问题。当转变经济发展方式的经济失灵和政府失灵问题得到了有效解决时，我们就可以说转变经济发展方式中与经济主体协调的国家能力具有动态提升特征。

2.资源汲取及配置的国家能力。转变经济发展方式中资源汲取及配置的国家能力，主要体现在国家如何通过强制性经济手段获取资源，进而将获取的资源进行有效配置的能力，其强弱表现在多大程度上弥补国家与经济主体协调过程中的经济失灵和政府失灵问题，主要涉及转变经济发展方式过程中的以国家为载体的公共财政能力，即国家财政税收的汲取能力，以及有效供给包括教育、医疗、社会保障、基础设施等在内的基本社会福利的能力。

3.经济治理法治化的国家能力。转变经济发展方式中经济治理法治化的国家能力，主要体现在转变经济发展方式过程中国家能否在法治的框架下受到约束，以及作为不偏向的第三方发挥支持转变经济发展方式的作用，其强弱表现在国家受到法治型约束程度有多大，以及国家在多大程度上能依法约束经济主体，进而有利于转变经济发展方式。

（二）转变经济发展方式的国家-公众社会互动能力

转变经济发展方式的国家-公众社会互动能力，可以从与公众参与互动的国家能力、解决利益冲突的国家能力和目标合法化的国家能力三个方面加以考察。

1.与公众参与互动的国家能力。转变经济发展方式的一个重要表现就是利益格局的重新调整，以及随之而来的利益和价值取向的多元化。在这一过程中，经济社会各利益主体必然会期望借助公共权力来表达和实现自身利益，而国家又是对社会资源和利益进行强制性分配的主体，这样一来，公众参与作为公众对国家及其行为的一种重要影响方式，社会各利益主体必然倾向于借助公民参与来表达和实现自身利益。在转变经济发展方式过程中，与公众参与互动的国家能力主要体现在，能否在法治框架下构建公众有序参与转变经济发展方式的政策制定过程和执行过程的能力，其强弱表现在公众有序参与的程度有多大，进而能在多大程度上弥补转变经济发展方式过程中的经济失灵和国家失灵问题。

2.解决利益冲突的国家能力。在转变经济发展方式过程中，由于资源的有限性和人们欲望无限性之间的矛盾，利益和价值取向的多元化必然会引发社会各利益主体的矛盾和冲突，这种利益矛盾和冲突既可能存在于国家和公众之间，也可能存在于公众与公众之间。为此，国家必须在转变经济发展方式过程中，能有效容纳并及时化解社会各利益主体的矛盾和冲突，使社会各利益主体能够在有序的环境中实现各自利益的均衡。在转变经济发展方式过程中，解决利益冲突的国家能力主要体现在，能否在法治框架下基于公平、公正、公开的原则，使社会各利益主体在相互沟通和合作中实现利益矛盾和冲突的化解，从而达到利益协调，进而有利于转变经济发展方式，其强弱表现在转变经济发展方式过程中社会各利益主体的利益冲突能够在多大程度得到容纳并及时化解，实现各自利益的均衡。

3.目标合法化的国家能力。作为转变经济发展方式的微观主体，公众能否采取和多大程度上采取合乎转变经济发展方式要求的经济行为方式，在很大程度上取决于公众对转变经济发展方式目标的认同。当转变经济发展方式目标能够被公众认可进而被公众自愿接受时，转变经济发展方式的目标就具有合法性。在转变经济发展方式过程中，目标合法化的国家能力主要体现在，国家在多大程度上，通过与公众社会合作互动，使转变经济发展方式的理念、政策制定和政策执行过程得到公众和社会组织的认同，形成共识，并自觉地体现在自己的经济社会活动中，其强弱表现在国家对转变经济发展方式的宣传和行动，对公众和社会组织的引导和影响能力有多大。

（三）转变经济发展方式的国家-环境互动能力

转变经济发展方式的国家-环境互动能力是指国家在引导本国转变经济发展方式过程中，应对本国自然环境变迁的能力及应对他国竞争和挑战的能力，对此，可以从转变经济发展方式中生态文明建设的国家能力、保障本国安全的国家能力、应对变革的国际贸易环境和应对金融一体化的国家能力四个方面加以考察。

1.生态文明建设的国家能力。转变经济发展方式中生态文明建设的国家能力，主要体现在面对自然环境变迁时，国家能在多大程度上通过与经济、公众社会的良性互动，克服自然环境约束，提高生态文明水平，从而构建起资源节约、自然环境友好的生产方式和消费模式，达到转变经济发展方式的生态文明目标，其强弱表现在经济社会的生态环境危机意识有多强，绿色、低碳等发展理念有多深，节能减排的激励与约束机制有效性有多大。

2.保障本国安全的国家能力。转变经济发展方式中保障本国安全的国家能力主要体现在应对他国竞争和挑战时，国家能在多大程度上克服国外强大集团的侵害，保护本国的经济社会安全，进而为本国转变经济发展方式创造良好的国际环境，其强弱表现在国家能在多大程度参与国际事务，国际话语权有多大，国家在与其他国家谈判、合作中维护本国利益的能力有多强。

3.应对变革的国际贸易环境的国家能力。在转变经济发展方式过程中，应对变革的国际贸易环境的国家能力主要体现在，面对不断变革的国际贸易环境，国家能在多大程度上进行适应性创新，引导本国实现进出口贸易结构转型升级，提高引进消化吸收再创新能力，其强弱表现在国家对不断变革的国际贸易环境研判能力有多大，以及因此而作出的国际贸易政策措施适应性改变有多大，反应速度有多快。

4.应对金融一体化的国家能力。在转变经济发展方式过程中，应对金融一体化的国家能力主要表现在，面对日益明显的金融国际一体化趋势，国家能在多大程度上进行适应性金融创新，实现并维持本国稳定的低通货膨胀率，保持本国金融稳定，提高动员储蓄和投资资金分配的效率，其强弱表现在国家具有的控制风险的资本市场工具的能力有多大，金融风险管理能力有多大，资本缓冲能力有多大。

（四）转变经济发展方式的国家内部互动能力

在转变经济发展方式过程中，前面所述的国家-经济互动能力、国家-公众社会互动能力以及国家-环境互动能力，都是把国家视为一个整体而言的。就国家本身来说，其内部的权力结构即权力的配置及各权力主体之间的相互关系，由于其不同形态（制约结构和集权结构是权力结构的两种基本形态）以及不同层次的权力结构对国家整体的影响效果相异，无疑会影响国家与经济、公众社会、环境的互动关系，从而影响国家-经济互动能力、国家-公众社会互动能力和国家-环境互动能力。转变经济发展方式的国家内部互动能力，可以从国家的内部统合能力和适应性变革创新能力两方面加以衡量。

1.统合内部的国家能力。转变经济发展方式中内部统合的国家能力主要体现在，国家在多大程度上通过中央和地方权力机构的互动，以及同级部门权力机构的互动，使转变经济发展方式的理念和政策得到国家公职人员的认同和贯彻，并通过有效的约束和监督，使国家公职人员的权力行使不偏离转变经济发展方式的轨道目标，其强弱表现在国家各级机构和国家公职人员在代表国家履行国家职能时，其执行转变经济发展方式的政策一致性和协调性有多大。

2.适应性变革创新的国家能力。转变经济发展方式中适应性变革创新的国家能力，主要体现在国家在多大程度上能适时地根据经济发展方式的演变趋势，通过适应性变革权力结构、权力运行方式、治理方式、治理目标，优化转变经济发展方式的决策权、执行权和监督权，以达到加快转变经济发展方式的绩效，其强弱表现在国家对经济发展方式的演变趋势的判断能力有多强，国家与不断变化的经济、公众社会、环境进行适应性互动能力有多大，在制定和执行转变经济发展方式政策过程中，国家内部的适应性变革和适应性创新能力有多大。

四、余论

近年来，国家能力和经济发展相结合的研究在国外新政治经济学领域得到越来越多的关注。Besley 和Persson以国家财政能力和法律能力为例，运用数理经济分析研究了国家能力投资的决定因素（包括收入水平、非自然资源租金份额、外部冲突风险程度、政治稳定程度、国家能力投资成本等）、投资陷阱，以及不同国家能力之间的相互影响，认为低下的国家能力会引起生产扭曲和低收入水平[10]。Amsden等认为，国家能力在某种程度上也是精英阶层的一种自我确认，精英阶层对制度构建和变迁、国家福利、经济变迁的影响，以及与非精英阶层的交互，关系着经济社会的发展[11]。

就国内研究而言，王绍光、胡鞍钢关于中国1980年代国家汲取财政能力下降对需求结构和宏观调控的负面影响的分析[12]，黎静对尼日利亚、墨西哥和韩国促进和控制经济转型的国家能力的比较[13]，景维民、黄秋菊对中俄实行经济结构调整的国家制度能力的比较，都表明国家能力关乎着经济发展和转型成功[14]。

总的说来，政治学研究领域的学者主要关注国家能力问题本身，与经济发展方式的关联性较少论及，而经济学研究领域的学者虽然注意到了国家能力对经济的影响，但基于研究对象和研究目的，所涉及的国家能力只是其中的某些方面，全方位论述转变经济发展方式的国家能力文献还不多见。

就我国转变经济发展方式的国家能力现状而言，依照前述的界定，以下诸方面亟需解决：一是在国家与经济互动方面，加快改变强国家-弱市场现状，使市场基础性作用法治化;加快改变强资源汲取能力和社会福利能力不足并存的现状，使国家作用法治化;加快改变经济治理中随意性现状，使经济主体行为和国家行为均受到法治性约束。二是在国家与公众社会互动方面，增强引导公众社会的思想文化能力，加快改变决策过程中国家单一性现状，在转变经济发展方式上广泛凝聚共识;加快改变国家强制与公民被动参与现状，使转变经济发展方式和公众主动参与相结合;加快改变解决利益冲突中的国家强势现状，使国家治理法治化。三是在国家与环境互动方面，加快改变GDP至上和生态环境友好至下的现状;加快改变重国外市场轻国内市场的现状，增强国家经济安全的战略适应能力和战略调控能力。四是在国家内部互动方面，加快改变上下级之间不协调现状，增强内部决策民主化和科学化、内部治理法治化。总之，在转变经济发展方式中，国家必须是有能力的;同时，有能力的国家必须是法治的、民主的、负责的。

参考文献：

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[11] Amsden，the late Alice H.，DiCaprio，Alisa.，and Robinson，James A.，2012，The Role of Elites in Economics Development，Oxford University Press.

[12]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1993.

[13]黎静.发展中国家的国家能力比较[J].政治学研究，1999，（3）.

[14]景维民，黄秋菊.国家制度能力与经济结构调整——基于转型期的中俄比较研究[J].南开学报（哲学社会科学版），2011，（1）.