新型农地产权权能构造

[摘要]工业化、城镇化快速发展进程中，我国农村土地“集体所有权——承包经营权”的权利结构在农地流转实践中自发突破，形成“集体所有权——承包权——经营权”的新型权利体系，并在中央决策层面得以确定。集体所有权——承包权——经营权的权利体系，是在集体所有权不变的基础上，承包经营权分离为承包权和经营权，是承包经营权权能的再分配，激活了地的灵活性，释放了巨大改革红利，增加了农民的财产性收入。分离后，承包权的主要权能体现为承包地位维持权、经营权分离对价请求权、土地被征收的补偿权、继承权以及退出权等内容，经营权则主要表现为对承包地自主生产经营决策权以及对取得的经营权进行抵押、入股等处分的权利。

[关键词]农村土地所有权；承包经营权；土地经营权；三权分离；权能构造

[中图分类号]F301.1

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）03-0088-09

[收稿日期]2014-10-10

[作者简介]潘俊（1987-），女，四川泸州人，西南政法大学民商法博士生，主要从事民法、土地法研究。

土地问题一直以来是农业、农村工作开展的核心与关键，因涉及政治、经济、社会和法律制度而成为一项系统性、综合性工程，作为土地基础的权利配置概莫能外。产权原为经济学概念，包含财产的所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等一系列权利。我国农村土地产权在集体所有权基础上，呈现宅基地使用权、承包经营权和集体建设用地使用权的体系形态。承包经营权相对另外两种权利，表现了较大的流动性。据农业部统计，截至2013年底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.41亿亩，是2008年底的3.13倍；流转比例达到26%，比2008年底提高17.2个百分点。承包经营权流转规模、速度加快进程中，集体所有权——承包经营权的权利结构也悄然变化，形成集体所有权、承包权和经营权“三权分离”的格局。2013年底中央农村工作会议提出“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称为2014年中央一号文件）也继续“稳定承包权，放活经营权”之提法，明确允许以承包土地的经营权向金融机构抵押融资，至此，承包经营权的分离在国家政策层面的高度得以确定。经济学、管理学、土地学界均摇旗呐喊，认为承包权和经营权分离是城乡一体化发展的诱致性变迁，是农村土地第三次改革红利的巨大释放，应当确定分离后两权的内涵以及法律关系，抓紧修改有关法律。但原则性的国家政策如何转化为规则性的法律规定，集体所有权和承包经营权的权利构造是否完全不能适应当前农地流转，承包经营权分离的法律逻辑表达始终缺位。只有用法律语言对中央政策进行研读，梳理过去，立足当前，才能畅通与农地产权制度上的经济、政治逻辑表达，对新一轮农村土地改革提供法律支持与保障。

一、传统农地产权二元结构之困境

上世纪80年代初，我国建立家庭联产承包责任制，完成农村土地“公有公营”到“公有私营”的转变，实现了农户土地承包经营权与农民集体土地所有权之“两权分离”。从此，农民通过集体经济组织发包，取得承包地，依法占有、使用，并收获土地利益，农民生产积极性因此得到极大调动，农业生产效率随之大幅提高。但伴随着城镇化、工业化、农业现代化快速发展，集体所有权与农民承包经营权二元构造的权利体系无法满足农地流转的现实需求。

（一）农民失地风险

目前，农地流转的主要形式有转让、出租、转包、抵押、入股等。以抵押为例，抵押是农户为担保债务实现，将承包经营权抵押于他人，到期无法偿还债务时，抵押权人将承包经营权变价优先实现债权。债务人无法偿还债务而债权人实现抵押权时，承包经营权流至他人，原农户丧失承包经营权，且无法再从发包人处重新取得承包经营权。为了确保农民最低生活保障，《物权法》《农村土地承包法》等均采取禁止的态度，规定家庭承包方式取得的承包经营权不得设定抵押。但现行法律的禁止并不意味实践需求的匮乏。在调研人员对辽宁省14个市385份有效问卷的调查中，除80户认为土地承包经营权抵押的政策完全没有作用外，剩余的305户认为土地经营权抵押贷款对于他们的生产经营活动和生活具有不同程度的帮助，占比约80%；但真正设定抵押时，211户没有抵押意愿，172户是担心失去土地生活没有保障，成为农户不愿抵押农地最主要的原因[1]（P216）。禁止与需求的冲突下，部分地区大胆开展承包经营权抵押试点，试图限制抵押权主体、抵押权实现方式以减小农民失地概率，却因盲目随意、操作无序等不规范的问题，反向导致农民无法取回承包经营权或农地非农化。

（二）农业资本流动固化

现行法律框架下承包经营权更多地体现为封闭性、身份性、保障性，而丧失了开放性、发展性和资本性，直接阻碍非农资本进入农业、农村。《农村土地承包法》第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，非集体经济组织成员无法取得承包经营权。取得承包经营权之后，大多仍限于集体经济组织内部流转，如互换、转包，集体经济组织以外的人员即使可以通过转让获得农地使用权，但因严格的条件限制实际也难以实现。外来资本试图进入农业生产更多的是通过出租的方式进行，但地租侵蚀利润的趋势非常明显，承租人利益难以保障，与承包人关系缺乏稳定性。以2005～2012年为例，土地成本年均上涨15.1%，其中流转地租金年均上涨20.8%，导致不少地方规模经营“非粮化”[2]（P10-11）。农业生产需要前期资金投入，且因属弱质产业，回报周期较长，资金需求更显紧张。基于失地风险考虑禁止土地抵押使农民无法利用本身财产（土地）获得相应资金，流转的各种限制也掐断了大量可能的外来资本，导致农民无力追加农业投入，最终制约农业现代化发展、规模化经营。

（三）土地利用效率低下

严格限制承包经营权流转导致“有田无人种”和“有人无田种”的冲突，农业劳动力的大量转移更是“雪上加霜”，土地资源占有和土地资源利用不对称现象日渐严重。据统计，2013年全国农民工达到2.69亿人，其中外出农民工达到1.66亿人，在外出农民工中有3400多万人是举家外出。“务农劳动力的绝对数量和相对比重都大幅下降，但由于大量农村人口只实现了职业的转换和居住地的转移，并未实现身份的转变，结果兼业经营成为农业经营的普遍现象。”[3]留在农村的劳动力多为老弱者，32.5%超过50岁，远高于老年型劳动力结构中老年劳动力的占比15%，如2013年农业的劳动生产效率分别仅为第二产业的1/5、第三产业的1/4。土地撂荒、废耕现象较为常见，“将来谁种地”的问题成为制约农业健康发展和现代化建设的重要因素。[4]（P8-9）

二、新型农地产权构造：“三权分离”

面对传统农地产权二元结构遭遇困境，农地流转实践中自发形成了承包权保留不变，而由承包经营权分离出来的经营权进行流转的格局。这是一种悄然进行的诱致性制度变迁，当其发展到一定程度，经过政策的肯定，需要法律法规这种最为正式的制度作出有效回应。

（一）“三权分离”的法律内涵剖析

土地承包权和经营权分离，是在原承包关系不变的基础上，经营权从承包经营权中分离独立为新的权利类型，经营权与承包权分别为新的经营者和原承包人所有。原承包人仍为取得土地承包经营权的集体经济组织成员，新的经营者则没有主体资格的限制，任何有意愿和能力从事农业经营生产的人都可获得经营权。分离后，承包权性质不变，为用益物权。经营权因土地承包经营权部分权能的分离而成，属于次生性的用益物权，也具有稳定性和对抗性。赋予经营权物权性质主要在于：经营人获得的经营权仅依靠与承包人之间的合同难以得到有效保障，“作为机会主义的农业投资者和农户将面临协议变更所带来的风险”，有碍承包权和经营权分离。肯定经营权的物权性，则能够对抗承包人随意撕毁合同，为经营权人放心、稳定进行农业投资提供根本保障。同时，2014年中央一号文件明确提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，经营权的内容由当事人约定上升到国家赋权。设定抵押的前提是抵押人必须对抵押物享有处分权，只有物权性质的权利才能进行流转，“债权性的租赁经营权并不具备成为抵押权客体之条件。债权期限具有任意性，内容具有相对性，不但其权利价值难以量化，其设定方法也难以公示，所有这些都不符合抵押权成立的要件”[5]（P12）。因此，赋予经营权抵押的权能必然应当肯定其物权性质。

必须强调的是，土地承包经营权分离并非直接将土地承包经营权肢解为承包权和经营权这两种权利，而是土地承包经营权中派生出经营权。部分学者从法学分析的角度对土地承包经营权分离的合理性提出了质疑，认为：第一，土地承包经营权是一个完整的民事权利，无法分离为承包权和经营权，且土地承包权是一种民事权利能力，土地经营权不是一种法定权利，内涵不明确，无法界定，只是经济上的“土地使用”加上权利的外壳，不是一个法学概念，两者不能并列[6]（P6）；第二，即便将“三权分离”理论的结构理解为“土地所有权——土地承包经营权——土地经营权”，也会存在土地经营权内涵不清以及与土地承包经营权界限不明的问题[7]（P10）；第三，将分离后的承包权认定为成员权，非本集体经济组织成员不得享有这一逻辑具有致命弱点，因为真正的成员权只有集体土地所有权，农户可能丧失或根本上不取得承包经营权，但仍获得相应的集体财产收益[8]（P84-85）；第四，“根据一物一权原则，同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权，在用益物权之上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化，在存在物权和债权区分的情况下，这种安排是立法技术的倒退。”[5]（P12）

这些观点不乏力推己见，但根本上仍不能否定承包权和经营权的分离。首先，“农地产权是一个包含占有、使用、收益、处置等多项权利的权利束，每一项大的权利之下又可细分为多项具体权利”，既可以由一个主体承担、享有，也可以在多个主体之间进行分割，多个主体共同享有。[9]（P173）承包权和经营权的分离正是将土地承包经营权权能在承包人与经营者之间进行合理分配由多个主体享有的结果。其次，承包权和经营权内涵并非不能明确，两者是原承包经营权加新赋予权能（抵押、担保）的再次分配。分离后的经营权是土地承包经营权的派生权利，而所谓分离后的承包权，严格意义上仍是土地承包经营权，只是因部分权能让渡于经营权而具有新的权利内容，并非单纯承包土地这样的一种权利资格。类似土地承包经营权流转，虽然“流转”本不属于法律术语，但赋予其确定的法律意义即可转化为法律术语，那么“承包权”“经营权”也可以通过赋予其确定的法律意义而转化为法律术语。承包权和经营权分离是农地流转的客观现实，不仅不能因为现行法律没有规定而断然否定，而且要积极探索，尽快在法律层面上做出回应。同时，作为承包经营权物权性质的逻辑延伸，承包人可以自由处分自己的权利，法律应当提供多种模式以供选择。即使承包权不为成员权，但承包人仍然可以保留，选择只将经营权让渡于他人，或不保留而全部转移，如转让。而集体组织成员没有实际获得承包地但享有权益的状况，可以认为是承包权实现的方式之一，不能将其作为否定承包权成员权性质的理由。最后，确定经营权为物权性质的权利，与承包权分离后，两者具有不同的权利内容。当经营权人占有、使用土地时，承包人被排除在这些权能之外，但其具有相应利益的获取权。虽在某种程度上，此时的承包权丧失了用益物权的设立初衷，但完全是权利人自由处分的结果。承包人可以选择不通过承包权和经营权分离的形式，如出租、转包等实现自己的用益物权内容。

承包权和经营权分离源于农地流转实践，是其理论的抽象与概括，但并非土地承包经营权流转本身。我国现行土地承包经营权的流转方式中，互换是承包人之间为耕作方便而相互交换承包地，转让是承包人经发包人同意后将承包经营权转给他人而退出承包关系，两者都是承包经营权的整体流转，流转之后原权利人丧失承包经营权（互换是丧失原承包地的承包经营权）。转包是承包人将承包地交给同一集体经济组织的农户从事农业生产经营，出租同样是将土地交给他人使用，只是不限于同一集体经济组织成员，同时承包人收取相应的租金。这两种承包经营权流转形式，“受转包方和承租人获得的只是债权性质的土地承包经营权，只享有占有、使用的权利，而无权对承包地进行任何形式的处分”。可见，土地承包经营权的流转或为权利整体移转，或为债权性权利转移，并不必然发生承包权和经营权分离的法律效果。承包经营权的分离并非农地流转的唯一形式，将承包经营权的流转一律界定为承包经营权的分离，无异于以“三权分离”解释所有的农地流转形式，忽略了分离之外其他流转形式的独特性，具有狭隘性和不周延性。所谓的承包权和经营权分离，也不是承包地的租赁经营方式。经营人在占有、使用的债权性质之外还享有处分权，使得经营权具有物权属性，而非简单占有、使用土地的权利表征。

（二）“三权分离”的价值体现

承包权和经营权分离并非理论上的生造，具有强烈的社会诉求和深厚的社会实践，是现实生活倒逼和引导下的制度创新。相对于集体所有权、农户承包经营权的二元构造，集体所有权、承包权和经营权的三元化权利体系更能适应农业现代化、规模化、产业化的发展要求。

1.兼顾农地制度效率与安全

承包权和经营权分离，承包权永久属于农户，不进入流转市场，确保农民不失去承包土地的权利；分离后的经营权入市流转，土地资源因此流动得到更优配置，更大空间里实现农地的财产价值，推动农业经营的市场化、专业化、规模化和现代化，提高农业生产绩效。农民离开土地但不脱离土地，与土地的经营关系被割断，解决了其无力和不愿耕耘引起的耕地浪费现象，也使其因让渡经营权而获得土地流转财产收益。以浙江省台州温岭市泽国镇牧南村为例，1998年落实二轮土地承包时，该村以农户土地承包经营权为入股要素，确定每0.1亩为1股，入股的土地由土地股份合作公司统一经营管理开发、集中流转。从1999年到2009年，分红就由每股20元（每亩200元）提高到每股300元（每亩3000元），远远高于农民个人经营收益。

2.突破承包经营权流转的身份固化藩篱

相对于承包权，经营权主体没有资格限制，具有开放性和可交易性，任何有能力和意愿的主体均可能获得，使得经营权在广阔的范围内流转。从此，工商资本可以下乡经营农业，与家庭经营、合作经营等形成多元的农业经营主体和经营方式。据统计，截至2012年底，我国土地流转中流入工商企业的面积为2800万亩，比2009年增加了115%，占流转总面积的10.3%。截至2013年底，流转入合作社和企业的面积分别为0.69亿亩和0.32亿亩，占流转总面积的20.4%和94%，比2009年底分别上升11.5个和0.5个百分点。虽然流入方仍以农户为主，但向合作社、企业集中趋向明显，农业合作社、专业大户、家庭农场、股份合作企业等新型农业经营主体蓬勃发展，为推进农业规模化经营注入鲜活血液。

3.破解农村土地抵押融资困局

允许将分离后的经营权设立抵押，承包地和承包权依然不许抵押，“所抵押的只是土地的预期经营收入，是现金流而非不动产，类似于订单质押的性质”[10]（P12）。抵押人无法偿还贷款时，金融机构并不取得承包方地位，而只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。通过土地经营权设定抵押，是优化农村要素资源配置、提高要素流动性的重要途径。集体所有权、承包权和经营权的权利体系中，抵押权的设立与实现在不移转土地所有权、承包权的前提下，扩大了农村抵押担保物范围，缓解了农村发展中的融资困难问题，为农村发展提供了有效的金融支持。

三、分离后土地承包权和经营权的权能构造

经营权从承包经营权中分离，与所有权形成“三权分离”的局面，实现了从调动“人”的积极性到激活“地”的灵活性之跨越，揭开了我国农村土地制度“第三次改革”之大幕。而土地占有、使用、收益等权能在承包人和经营权人之间的分配（确定两者的权利内容）是保障、促进承包权和经营权分离的关键，直接影响农地配置效率，最终影响国家粮食安全。因“三权分离”建立在农村土地集体所有权不变的基础之上，集体土地所有权、承包权和经营权的新型农地产权权利体系主要是承包经营权权能的再分配，并不涉及所有权内容的变动。

（一）土地承包权的权能

“像物权法中表述为占有、使用收益的权利，这种所有权主义的立法，是保护所有权，弱化使用权的立法，不符合现代物权法立法精神。”[11]（P138）在以使用权为核心的新型农地产权制度下，仅从传统的角度将承包权界定为占有、使用、收益和处分的权能并不能真正明晰承包权的权利内容，而应从具体的价值体现角度进行阐释和分析。当承包经营权从集体所有权中分离出来时，承包人对承包地享有占有、使用、收益、处分（流转、抵押、担保）等权能。“三权分离”后，承包人可能仍占有、使用承包地，并获取耕作收益，仅处分权能受到影响，如将经营权抵押给他人之时，但更多的情况是承包人将经营权让渡他人之后不再直接占有、使用土地，如信托、入股等。“三权分离”后，承包权主要表现为承包人地位维持权、承包关系退出权、经营权分离对价请求权、土地征收补偿获取权、继承权等。其中承包地位维持权属于承包权中最为重要的身份权，经营分离对价请求权、土地征收补偿获取权则是承包权中的主要财产权利内容。

1.地位维持权

承包权和经营权分离后，承包人的权利受到压缩，但其集体组织成员资格不变，与发包方之间的承包关系不受任何影响，承包权永久属于农户，从而维系其财产安全和基本生活保障。2008年十七届三中全会《决定》将承包经营权期限从“长期不变”改为“长久不变”，“长久不变”的核心正是承包权，更是肯定了集体经济组织成员资格的不可替代性，确保承包关系的稳定性。分离之后进行流转的只是经营权，承包权仍由承包人保留，不进入市场交易。同时，承包人将经营权让渡于他人而设定一定期限的，期限届满后，承包人收回经营权，回复到完整的承包经营权状态。

2.经营权分离对价请求权

因为“三权分离”进行流转的只是经营权，承包权维持原状，承包人可放心地以多种形式将经营权让渡他人，把土地交给经营人进行农业生产经营活动，自己脱离农业生产经营，而取得相应的经济利益或经济补偿。经营权分离对价请求权是“三权分离”后承包权最为重要的财产价值体现。根据可能的不同分离方式，承包人获得不同形式的金钱收益。具体而言，承包人将经营权抵押给金融机构时，取得一定数额的贷款；将经营权入股出资时，获得相应的股份，享有股权，收取红利；将经营权委托于信托机构，取回相应的收益基金等。至于具体价格的确定，需要土地价格的评估机制，属于流转市场建立的内容，在此不展开论述。

3.土地征收补偿获取权

原则上，所有权转移并不意味使用权（用益物权）必然随之发生变化。一体征收、一体补偿的模式下，实际参与征地补偿谈判的常为集体及其代表，征收补偿中的土地补偿费也归集体经济组织所有，农民只获得地上附着物、青苗补助费等极少部分。根据《物权法》第121条、第132条、第148条规定，农户承包土地被征收时，所有权和承包经营权应当一并发生转移，并非“只能是土地所有权”，使得承包人取得相应补偿的地位和资格。因此，保障承包人的土地征收补偿获取权首先应当确保承包人有权参与土地征收相关程序，表达合理诉求，维护自己权益。“对于当前一体征收的模式应当摒弃，实行分别征收模式，即国家征收土地时，除了对土地的所有权征收之外，还必须单独对土地的承包经营权作出征收。”[12]（P85）土地一旦被征收，农民将永远丧失承包地，负载在土地之上的所有可得利益不复存在，获得的征收补偿款应当体现这一属性，并提高安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费以及被征地农民的社会保障费用。

4.继承权

对土地承包经营权能否继承，学界著述较多，争议较大，在“三权分离”之后的讨论仍存在分歧。笔者倾向于应当赋予承包权继承的权能，认为考虑土地承包经营权的继承必须注意区分几个问题：第一，权利取得的身份性和权利本身的身份性两者之间的关系。“权利本身的身份性决定了权利不能流转或者流转受到限制，而权利取得的身份性则决定了什么人可以取得该权利，并不意味着该权利不能流转。”[13]（P58）土地承包经营权的身份性，实质上是“集体身份”，而非“个体身份”。集体经济组织成员方可取得承包经营权，并不意味其他主体不能再次获得该种权利。第二，肯定承包经营权的可继承性与承包经营权作为遗产进行分配两者之间的衔接。一旦承包经营权作为农民个人财产进行继承，根据“继承法”的基本原则，被继承人的继承人享有平等继承权，不应对身份进行限制。如此，集体经济组织之外的成员也可取得，多子继承时可能出现土地细碎化的现象，与农地本身负有的生存保障功能相背离（尽管该功能日渐式微），也与土地集约化利用相去甚远。但不能因此断然否定承包经营权的可继承性，前述担忧可以通过灵活遗产分配方式化解，如考虑对不从事农业生产经营或不具有农业户口的成员采用折价补偿的方式。第三，承包经营权的继承权能必须置于农地流转的新趋势之下考虑。十八届三中全会《决定》明确提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。在承包经营权财产价值属性越发凸显，社会保障功能逐渐减弱，农村社会保障日渐完善，城乡二元户籍制度取消的背景之下，肯定承包权的可继承性，是对承包权权能的丰富，是对农民财产的更大保护。承包人死亡后，继承人继续负担承包权上经营权的限制，经营人权益不受影响，进而加强经营权流转，也是对承包关系长久不变、“增人不增地，减人不减地”等的积极回应。

5.退出权

与承包地位维持权相反，退出权是承包人与集体组织之间的承包关系解除，承包经营权归于消亡。尽管传统的土地承包经营权流转方式以及抵押、继承、征收可能发生承包人不再享有承包经营权的法律效果，但上述形式并非都将导致农户丧失承包经营权而退出集体经济组织。在确定“三权分离”的背景下，抵押、入股等只是经营权的让渡，承包关系并未发生变化。作为承包权权能的平衡，这里的退出权应当理解为承包人主动放弃承包人地位而丧失承包经营权的情形。目前《农村土地承包法》规定了承包人自愿交回的情形，并有权获得相应补偿，但并非是对丧失承包地本身的补偿，致使大部分农民工不愿放弃承包经营权，过着“亦工亦农”“亦城亦乡”的两栖生活，增加了社会成本，最终使得这种退出机制无法实现。在农业转移人口市民化的背景下，赋予承包权人承包地的退出权，一方面应当肯定承包人可以自由选择决定退出集体经济组织，另一方面对于退出的承包人应当给予合理的经济补偿。

（二）土地经营权的具体权能

使用土地是经营权的主要表现状态，但非权利本身。经营权人对土地享有占有、使用、收益权外，还享有对经营权本身的处分权，可以转让，或以其入股，设置担保、信托，但不能从经营权中再次设立更次一级的经营权。相对于承包权中身份维持和财产取得的权能而言，经营权在更广的范围内进行流转，对主体资格没有特别的限制和要求，为大量资本进入农业、农村提供渠道，更多体现的是一种经济价值。

1.自主生产经营决策权

经营权人直接占有、使用承包地，自主决定生产经营形式。承包地从承包人处转移后，交由经营者占有，由其进行农业生产，自由决定种植何种作物以及如何进行，不受到承包人干涉。“正是这种可以自主选择对土地的种植作物和耕作方式，可以重新配置资本投入要素比例，因此经营者迫切希望通过各种土地流转方式在约定时间内获得土地经营的自主权。”[14]（P19）较为特殊的是，承包权和经营权因为抵押等担保而实现分离时，因为抵押的只是经营权的交换价值而非使用价值，此时承包人占有、使用土地，经营权人无法干预。经营权分离的目的在于实现农地资源配置最大化，尽管经营人在保持农地用途不变的前提下可以自由使用农地，但原则上不得长期闲置，必须进行实际的农业生产活动。

2.收益权

经营权人进行农地耕作，直接获得农作物收益。为了获得更高的农地产出收益，经营权人常加大投入，改善农地生产条件，提高农地肥力，一旦土地被征收，若这部分损失得不到合理补偿，会挫伤经营者投入积极性，直接影响土地承包经营权的流转效果，不利于农地持续利用。因此，征收补偿款中农地之上种植物（青苗）补偿费应当给予承包权人之外，还应当考虑经营人为提高农地利用效率而做出的投资。此外，经营权人还应当享有国家下发的农业补贴。农业补贴根本上是国家为了提高农民种地积极性做出的粮食生产扶持政策，不具有社会保障的性质。随着土地流转过程中承包权和经营权的分离，避免“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”，“应当改革农业直接补贴的分配办法，逐步投向实际务农者”。目前大多数地方都采取直接发放形式，要将农业补贴真正落实到实际务农者身上，较为可行的方式是在农业经营利润分配时进行相应的折抵。政府对农民发放的其他惠农补贴应当根据经营权分离的登记发放到实际务农者身上。新增补贴资金特别是关键生产环节补贴和技术应用推广服务补贴资金，更应落实到种粮大户、家庭农场、农民合作社等实际务农者，真正发挥补贴资金对粮食生产的激励作用。

3.自由处分经营权（抵押、担保权）

从“允许抵押、担保、入股的是土地的经营权，包括由农户自己经营的承包土地的经营权”的表述中，我们可以看到，在经营权上设置抵押、担保、入股的除了尚未分离的承包经营权，还有分离后由新的主体享有的经营权。政策上只是把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许其抵押、担保，但承包权作为物权依然不许抵押。因此，经营者可以将从承包人处获得的经营权设定抵押、担保，无需承包人同意。

此外，同为物权性质的经营权，主体资格不受限制，不具有类似承包权的社会保障功能，毫无疑问可以作为遗产进行继承。

四、结语

农村土地承包经营权的分离是原土地承包经营权中部分权能分离形成经营权，与集体所有权、农户承包经营权形成“三权分离”的格局。“三权分离”后，承包权的主要价值在于与发包方关系不变的基础上，承包人“离土离乡”或“离土不离乡”，直接取得相应的财产经济收益，经营权则因主体资格没有限制而在更大范围内流转，培育多元化经营主体和经营方式，提升土地资源利用效率。土地制度是农村生产关系的核心内容，其创新与变革具有牵一发而动全身的功效。在农地权利出现第一次分离时，出现了集体土地所有权虚化、承包经营权权能弱化的弊端，在农地产权第二次分离时，也必须注意土地承包权和经营权两者分离的程度和内容，防范经营权一权独大，吞噬承包权和所有权的风险。而这并非通过确定承包权、经营权权能就可解决，两者权能的实现、分离的途径、分离后经营权的流转以及相应的配套设施建立都是必须攻克的问题。

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责任编辑王飞