以节点城镇更好支撑城乡一体化发展

练月琴

淮安有十个省级重点中心镇，其中九个是全国重点镇。近年来，淮安市委、市政府认真贯彻落实国家和省委、省政府新型城镇化战略部署，抢抓全国“多规合一”试点、全国新型城镇化土地使用制度改革试点、全省新型城镇化综合配套改革试点机遇，将十个重点中心镇建设作为推进新型城镇化的关键节点、促进城乡发展一体化的重要载体，先后出台《关于加快城乡统筹发展全面建成小康社会的决定》、《关于加快推进新型城镇化的若干意见》、《关于加快重点中心镇发展的政策意见》等多项政策措施，通过市场主导、政府引导双发力，以发展镇域经济为重点，以“三集中”为基本路径，以“十个一”基础项目为抓手，推动重点中心镇向“县域副中心、现代小城市”迈进，带动了城乡一体化发展。“十二五”期间，十个省级重点中心镇平均城镇化率由22.6%提高到38.3%，地区生产总值由84.7亿元增加到192.9亿元，财政总收入由5.1亿元增加到21.1亿元，农村居民人均可支配收入由8229元增加到15978元，发展步入快车道，节点小城镇对城乡发展一体化支撑作用凸显。

坚持规划引领，科学谋篇布局，着力构建城乡一体化发展“坐标体系”。将全国“多规合一”试点和全国新型城镇化土地使用制度改革试点有机结合，加大规划编制力度，以科学规划引领城镇建设发展。强化“多规合一”。牢固树立全域规划、片区发展的理念，控制数量、提升质量，优化小城镇空间布局，推动各地完成城镇总体规划修编、以重点中心镇为龙头带动的十大片区空间发展规划编制，以及涟水县高沟小城市、宁淮新兴产业科技园等功能片区土地利用规划编制，深入开展控制性详规、镇村布局规划和产业发展、环境保护等各类规划编制，初步形成“多规合一”的规划体系。注重“融合发展”。加大“融”的力度，提高“合”的质量，针对各中心镇不同情况，在规划中做到产镇融合，指导涟水县高沟镇规划建设高沟新区·今世缘小镇和今世缘产业园；做到园镇融合，推动金湖县银涂镇与金湖县经济开发新区一体化编制各类规划及控制性详规；做到特色融合，在洪泽县岔河镇实施老街传统风貌和水路环境保护“人文规划”；做到片区融合，推进淮安区车桥镇与施河镇“串珠式”双城产居互补、融合发展。力推“规划落地”。省内首创市委常委挂钩重点中心镇制度，建立协调联动机制和定期观摩推进制度，完善考核激励机制，将规划实施、建设绩效等纳入地方党政领导的离任审计和科学跨越发展目标考核，推动各地将重点中心镇建设“一张蓝图”绘到底，城镇建设发展走上科学化、规范化的轨道。

坚持产业支撑，突出量质并举，不断壮大城乡一体化发展经济实力。将产业培育作为重点中心镇建设的重中之重，既加大量的积累力度，也寻求质的提升路径，初步形成产业与城镇互动发展格局。夯实产业发展基础。创新实施“十百千万”工程，将做强十个重点中心镇与打造百个美丽乡村、培养千名创业领军人和万名新型职业农民有机结合起来，全面提升城镇能级，加快建设区域性产业集聚平台，辐射带动片区乡镇和农村地区共同发展。创成洪泽县岔河镇省级电子商务示范村、涟水县高沟镇省级食品及酿造产业集聚区、中小企业产业集聚示范区等一批新的发展平台。优化三次产业结构。一产以发展现代农业为主旋律，加快农业接二连三、跨界融合发展；二产以工业为第一方略，实施工业集中区提档升级行动；三产突出服务业转型，发展现代物流、电子商务等生产性服务业，着力推动三次产业协调发展，产业结构由2010年的24：47：29调整到2015年的19：50：31，总体处于工业化初期向中期转变阶段。实施项目带动战略。推动县区立足产业发展规划、园区发展定位，按照“建链、强链、补链”的思路招商引资，以项目集聚带动企业集聚推动产业集聚。目前，十个重点中心镇共有企业6415家，其中高新技术企业30家、列统“三上企业”397家，多点支撑的产业格局和大中小微企业梯次发展的产业体系正在加速形成。

坚持功能配套，优化服务品质，持续提升城乡一体化发展内涵。将以人为本作为重点中心镇建设的核心，抓住服务和管理这个重点，推进内涵式发展，不断提高城镇建设中的群众获得感。在“补齐短板”上下功夫。推动各地合理布局公共绿地、商贸场所、文体设施、休闲广场，抓好路网、水网、电网以及通讯、排水、污水和垃圾处理等基础设施建设，城镇设施不断健全，为城镇规模扩大、人口集聚、产业发展提供了必要的硬件支撑，十个重点中心镇建成区平均面积达3.79平方公里。在“功能配套”上做文章。以“政府主导、群众参与、集中整治”的方式，按照“整治一批、完善一批、提升一批”的思路，以建设特色鲜明商业街区、标准化农贸市场、二级标准综合性医院等功能配套项目为引导，做到整治与建设相结合，着力改善城镇面貌，完善城镇功能，宜居宜业水平不断提高。在“管理服务”上求实效。有序赋予重点中心镇经济社会管理权限，盱眙县马坝镇作为国家新型城镇化综合改革试点镇、全省强镇扩权试点镇，优化机构设置，承接县级下放权限777项，初步形成权责一致、运转协调、便民高效的管理体制；抓好长效管理机制建设，实现了城管队伍、村庄环境管护全覆盖；洪泽县以岔河镇为中心创新农村环卫、农村交通设施、农村公共绿化设施、小型水利工程、农村公共活动场所“五位一体”管护模式，被列为全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县。

坚持统筹协调，强化整体联动，有效增强城乡一体化发展合力。将统筹作为推进重点中心镇建设的思维方式和工作方法，在统筹上下功夫，在协调上求实效，着力提升城镇发展的系统性、持续性。统筹片区发展。针对十大片区涉及32个乡镇、130万人口的“大块头”实际情况，以产业为纽带、共赢为原则、县区为主体，加快推动由各自为战、分散发展向高效集聚、区域协调发展转变，着力打造富有特色、充满活力的经济发展空间单元。淮阴区将徐溜镇片区、渔沟镇片区纳入“一城五片”城乡发展布局予以实施，区域发展的协调性显著增强。统筹镇村发展。以重点中心镇为依托，推动公共服务、基础设施等向农村辐射延伸，切实解决好新型城镇化“最后一公里”问题，饮水安全、环境整治、危房改造、渔民上岸等农村实事工程、民生项目加快实施，进一步改善农村面貌、激发农村内生动力，创成金湖县银涂镇红湖村、洪泽县岔河镇滨河村等一批全省社会主义新农村建设示范村，涟水县红窑镇龙兴村、淮阴区渔沟镇杨庙村等一批全省三星级康居乡村。统筹绿色发展。以生态乡镇、生态村创建为抓手，深入开展环保专项行动，大力发展生态农业，加强工业污染防控，严控新增污染源，积极发展循环经济、低碳经济和生态经济，走绿色化与城镇化融合发展道路，努力实现城镇发展的速度、质量、效益相统一。全市94%的乡镇创成省级以上生态乡镇，实现市级以上生态村全覆盖，十个重点中心镇中九个创成国家级生态镇。

坚持改革创新，聚焦重点突破，加快形成撬动城乡一体化发展杠杆支点。将改革创新贯穿于新型城镇化全过程，作为推进新型城镇化的不竭动力，用改革的办法，以创新的精神，努力破除新型城镇化的体制机制障碍。深化投融资机制改革。研究设立淮安市新型城镇化建设基金，构建财政资金、金融资本、社会资本等多元化投入格局，引导金融资本和社会资本参与城镇基础设施建设、兴办社会事业等；涟水县利用PPP融资模式，将高沟镇45亿元新型城镇化项目打包给中国交通建设集团统一建设；盱眙县马坝镇以盱眙天源水务有限公司为项目融资和实施主体，解决县级融资担保平台问题；淮阴区渔沟镇以政府入股撬动市水利资产公司资本参与。深化农村综合改革。加快推进农村集体产权制度、城乡发展一体化体制机制、农村社会治理制度等领域改革，同步推进农民宅基地有偿退出、农村集体经营性建设用地流转等全国新型城镇化土地使用制度改革配套工程。金湖县国家级农村承包地经营权抵押贷款试点、确权颁证成果运用试点、新型城镇化综合试点和省级农村综合改革试点等多项改革红利叠加，银涂镇农业适度规模经营比重达85%，不仅催生了合作经济组织发展，还促进了农民进城务工，又助推了宅基地有偿退出试点工作，实现了改革效益的良性循环。深化基本公共服务均等化改革。在全面放开城镇落户限制条件的基础上，加快实施公共服务领域改革，推动淮阴中学教育集团、淮阴师范学院第一附属小学等市区学校与重点中心镇中小学（幼儿园）开展结对共建，淮安市第一人民医院、淮安市妇幼保健院等三甲医院和县区二级医院与重点中心镇卫生院建立帮扶关系，以城市优质公共服务资源辐射重点中心镇，不断提高小城镇公共服务能力和水平，让小城镇居民享有与城市居民均等的基本公共服务、新落户人员享有与当地居民同等的基本公共服务，切实加快农民就近就地市民化步伐。

（作者系中共淮安市委副书记）

责任编辑：高 莉