公共行政学视野下官僚制理论的批判与启示

胡象明++刘浩然

[摘要]官僚制理论是西方公共行政学说的基本理论。官僚制寄希望于通过专业分工来保证组织效率。对官僚制的阐释、批判与修正几乎贯穿着公共行政学百年发展史。从新公共行政到公共选择理论，再到新公共管理，学者们围绕着官僚制展开了旷日持久的批判，认为官僚制禁锢效率、忽视公正、背离民主等。在对官僚制的批判中，我们也不能忽视其历史和现实贡献。对官僚制理论批判与启示的梳理，对于中国公共行政发展具有重要意义。

[关键词]官僚制；公共治理；公共行政学；理论反思

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2017）03-0066-10

[收稿日期]2016-09-10

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“大型工程的社会稳定风险评估研究”（11&ZD173）。

[作者简介]胡象明（1959-），男，湖北崇阳人，北京航空航天大学公共管理学院副院长、二级教授、博士生导师，中国行政管理学会常务理事，全国政策科学研究会副会长，中国行政体制改革研究会理事，主要从事政策科学、社会稳定风险评估等研究；刘浩然（1985-），男，辽宁营口人，北京航空航天大学公共管理学院博士生，主要从事行政管理理论研究。

在公共行政学的发展史上，没有哪个理论像官僚制一样遭到了如此之多的批判，却依然顽强地存活了下来，这种批判几乎贯穿了整个学科发展史的全过程。梳理官僚制理论，分析各理论流派对它的批判，是了解公共行政学发展脉络的一个实用的思路。

一、回溯官僚制理论

古典公共行政学诞生的标志是1887年威尔逊的《行政学研究》一文的发表。古典公共行政学者讨论的主要内容包括政治行政二分、各类行政“原则”以及官僚制理论。政治行政二分法经过了学者激烈的论战后逐渐寻找到了自己的“位置”，行政“原则”在被西蒙批判为各类“谚语”之后也偃旗息鼓，唯有官僚制理论，在遭到诸多的非议和批判后仍能发挥其作用。因此，有必要对其进行梳理，以了解其生命力如此旺盛的原因。

古典公共行政学诞生的时代背景是美国著名的“进步时期”，大概是从19世纪80年代到20世纪20年代。当时的美国面临着诸多的社会问题，腐败横行、假冒伪劣、重大灾害屡屡发生[1]。但是正是在这个时期，美国进行了一系列制度建设，奠定了现代国家的基础。现代官僚制就是在这个时期出现的。

我们知道，随着政党制度的建立，传统的恩赐制已被废除。当政党政治充分发展之时，政党分赃制也大行其道。政府职位被奖励给了那些帮助政党赢得选举的人，结果导致政府人员更迭频繁、专业水平低下以及各类腐败事件频发。进步主义运动结束了任人唯亲制度，创造了现代公务员制度。简单地说，一百年前官僚主义制度这个词意味着“组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物”[2]（P10），正如威尔逊所说，行政管理是从政治的纷乱与冲突中分离出来的[3]（P192）。

说到官僚制理论，毕瑟姆梳理了其四种用法：第一种用法是一种与代议制政治体制相对应的政治体制类型。第二种用法是在组织社会学领域。在韦伯看来，官僚制并非某种政府类型，而是由专业人士在既定规则内运作的行政体制。第三种用法是在公共行政学领域，意味着与私人组织相对的公共行政管理，关注普遍的利益和公共责任。第四种用法是在政治经济学领域，官僚制被定义为“一个非市场的组织，与通过在市场上销售产品获得资金的组织不同，它的资金来自于上级联盟的一般拨款”[4]（导言P3-4）。我们经常使用的，无疑是韦伯对官僚制的定义。

在韦伯看来，官僚制“只有在现代国家的政治与宗教共同体中以及最先进的资本主义制度的私有经济中才得到了充分的发展”[5]（P1095）。按照韦伯的观点，官僚制有如下特征：一是层级制，即在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责；二是连续性，即借助于提供有规则的晋升机会的职业结构，公职成为一种专职的、领薪的职业；三是非人格化，就是工作按照既定的规则进行，而不听任于任意个人偏好，每一项事务都要被记录在案；四是专业化，官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制[4]（P4）。由此可以发现，官僚制理论其实与政治行政二分法是一脉相承的。在政治领域，运用代议制民主制选举官员，他们有任期限制，制定政策，忠于自己的政党和政治信念；在行政领域运用官僚制原则，通过任命和考试招录官僚，他们一般都是职务常任的，采取政治中立原則，忠于自己的职务，服从领导。

官僚制理论在其百年发展史中，受到大量的批判。“官僚制罕见地受到了所有政治派别的诅咒。右派以自由市场的名义寻求对它的限制，中间派以开放和责任的名义改革它，左派以参与和自我管理的名义想要取而代之。”[4]（导言P1）学术界对官僚制的批判主要是围绕着其存在的三大问题：绩效不佳、权力过多和压制个体[3]（P14）。在诸多批判中，较为经典的如唐斯认为官僚随着年龄的增长，愈发有保守倾向，他们“强烈反对使目前拥有的权力、收入和声望受损失的变革”[6]（P107）；尼斯坎南认为官员有追求自身利益的“预算最大化”倾向[7]（P37-39）；萨瓦斯认为同样的工作，官僚制政府完成得成本高、效率低[8]；奥斯本和普拉斯特里克认为官僚制政府拒绝接受变革[9]等等。这些对官僚制的批判与质疑，在学术的发展过程中，无论是在实践上还是在理论上，无论是经过理论推演还是实证研究，不断地被学者证明是有缺陷或者是不正确的。葛德塞尔尖锐地指出，预算最大化等理论所持的那种“近乎偏执狂似的怀疑，只能被当作对公共行政管理毫无用途的模型废弃掉”[3]（P164）。

韦伯所倡导的官僚制要求官员做到“政治中立”，社会科学研究者也要做到“价值祛除”。随着社会科学的不断发展，完全屏蔽价值判断，无论是对学者还是对官员都是不可能的。官僚制最初建立也是为了实现“效率”这一价值追求。公共行政学者所具有的价值追求包括公正、民主、效率等。官僚制理论家们在发展其理论时，也会追求这些价值目标。但正是由于过分地追求某些价值，反而造成了一种“反功能”的结果，使得官僚制理论逐渐陷入“作茧自缚”的局面。而对这些价值追求的重新强调，同时兼容其它学派的理论成果，有助于官僚制理论的“破茧重生”。

二、对官僚制禁锢效率的批判

效率一词源于物理学，原指有用功率对驱动功率的比值，比值越接近1，效率越高。与之相关的概念是功率，即单位时间内做功的多少。在日常使用中，人们往往将效率与功率混用，即指单位时间内完成的工作量等。

效率一词可谓贯穿公共行政学发展史的全过程。“美国公共行政思想主流持续的主题涉及‘良好行政的重要标准即效率。”构思效率的两种方式截然不同，一种方式把效率看作通过等级制组织原则来表达。另一种方式以成本计算来看待效率[10]（P55）。从公共行政学创立之初威尔逊将政治与行政分离，到古德诺将行政视为国家意志的执行，再到西蒙的修正，都在强调效率的重要性；其区别在于古典公共行政学者强调用官僚制的手段，而以西蒙为代表的“新古典公共行政”学者强调的是成本与收益的计算。

韦伯的“效率”概念并不是指各种单个的特征，而是指各种价值的综合，包括执行的质量（如速度和可预期性）、范围的扩张和运作的成本效益。韦伯认为，从纯技术的观点看，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率，相较于任何其他形式的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明方面的优势[4]（P7）。

韦伯强调专业与分工的组织结构手段可以带来政府效率的提升，但当时官僚制理论处于组织理论的理性视角阶段，属于静态的、孤立的理论观点。这一理性视角缺乏自然视角所具有的那种对于组织中人的作用的关注，更缺乏开放视角所具有的那种环境给予组织影响的分析[11]。正是由于官僚制通过结构性手段来提高效率，使得组织中的人仿佛机械中的零件一样在运转，并且与外界环境相隔绝，导致了种种一般意义上的“官僚主义”问题的出现，也导致了理论界尤其是新公共管理学者对官僚制禁锢效率的诟病。再加上20世纪60、70年代，随着越战、水门事件和各类社会运动的出现，美国陷入前所未有的困难境地：税收减少、赤字增加、失业频发，而这一切都指向了官僚制，于是，私有化[8]、企业家精神[2]、摒弃官僚制[9]、突破官僚制[12]等口号纷纷出现。

这些口号都指向了一条路径：用私人部门的管理手段来管理公共部门。于是，各种治愈官僚制“顽疾”的药方就呈现在了世人面前，如彼得斯认为未来政府改革的四种模式中的市场化政府和解制型政府，再如葛德塞尔提出的三种改革模式中的缩减外购模式和企业模式。学者们似乎都认同了这样一个假设，即“私人部门的管理方法（无论是什么样的管理方法）几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法”[13]（P22）。

认为私人机构更加有效这一信条是两种观点的综合结果。“观点之一认为即使政府的工作没有糟糕透顶，政府也是一种恶。观点二认为私人组织的工作非常成功，否则的话它们就无法在市场竞争中立足。”[3]（P74）前一种观点是自古典自由主义以来的国家是一种“必要的恶”的观点的延续，是一种带有不言自明的明显意识形态色彩的执念。后一种观点则是有一定的现实基础，从逻辑的角度来看，其包括以下判断：官僚组织的效率低；私人组织的效率高；为了提高官僚组织的效率，应该采取私人组织的管理方法。对于第一个判断，已有学者做了实证研究，证明了无论是民意调查还是实际的绩效测评，官僚组织的效率至少都是不低的。第二个判断我们姑且承认其正确性，但过渡到第三个判断时，会明显缺失一个逻辑环节，即公共部门是否能够采用私人部门的管理方法。对于这个问题，持赞成意见和持反对意见的学者都进行了深入的探讨，并举出了大量的例子来证明。但是正如杜兰特所说：“历史是如此的丰富多彩，以至于只要在事例中加以选择，就可以为任何历史结论找到证据。”[14]（P172）这显然是一个各说各话，相互之间由于话语体系乃至价值理念等方面的不同而无法达成一致的情形。

在实践中，运用管理私人部门的方法来改革官僚机构取得了一定的成效，但也造成了诸多问题。也许这本身就不是一个非此即彼的绝对二分的问题。这里不妨借用奥尔森回答“公共事业和私营企业管理它们在所有不重要的方面是否是相同的”这个经典问题时的结论：政府追求效率是正确的，政府绩效落后于企业也是正确的（虽然很多学者并不同意），“但是认为有任何一个重要人物，他管理私营企业的实践和技巧能够用一种方法直接地转移到公共事业管理工作中来，并能产生重大的改进，這种观点是错误的”[15]（P357）。

三、对官僚制忽视公正的批判

以官僚制为代表的古典公共行政追求效率优先、价值中立和政行二分，其结果是公共行政忽视了公正性。具体来说，效率优先导致了公平的缺失；价值中立造成正义的缺位；政行二分致使公共的缺席。

“在美国公共行政的传统中，效率和经济是公共行政的基本出发点。”[16]（P7）追求效率本身没有错，但因在公共行政中追求效率而导致公平的缺失却引发了学者们的反思。弗雷德里克森阐述了社会公平的复合理论，包括单纯的个人公平、分部化的公平（分层，层内公平，如将军与将军之间、士兵与士兵之间）、集团公平（身份公平，如性别，种族）、机会的公平、代际的公平等。我们承认，“某些服务由政府采取垄断的方式来提供可能会比通过竞争的方式来提供更有效率”[13]（P22），但是，是否符合效率原则的行为都应该被公共行政所采纳？答案是否定的。在传统的自由主义看来，垄断是对自由的极大挑战，而公共行政所追求的效率就意味着各种垄断的形成，或者即使存在竞争，也是有限的、恶性的竞争。“传统的治理模式所受到的批评之一是，官僚机构的独立自主实际上妨碍了政策的连贯一致，并使各组织之间为了预算和政策展开恶性竞争。”[13]（P44）因此，彼得斯认为市场化政府的改革方向就是要破除权力垄断，实现权力向市场、向内部以及向地方的分散[13]（P34-35）。当然，对于公平的追求并不代表放弃效率与经济，只不过“把效率和经济作为公共行政指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要”[16]（P68）。

如果说以市场导向为特征的新公共管理是从功能论上来反对传统官僚制，即认为官僚主义会导致效率低下和不经济，那么，新公共行政就是从方法论上来反对官僚制的，即认为官僚制追求价值中立，从而导致一种职位中心的取向，造成不良后果，如官僚可以为任何领导服务。韦伯认为：“一个理性安顿下来的官员群体，即使在敌人占领了本国领土之后也会继续平稳地发挥功能，敌人只需更换最高级官员即可。”[5]（P1128）在韦伯看来，只服从于上级命令而摒弃价值判断是公共行政应该追求的目标；但鲍曼却认为，正是这种具有现代性的官僚制对于非人格化的追求导致大屠杀的出现，从理性走向非理性，从文明走向野蛮[17]。官僚制可以为任何政治主子服务，甚至包括侵略者[10]（P39）。而这种对于官僚自身民族—国家的忽视和对生存权利的践踏，显然挑战了人类的正义底线。当然，也有学者认为官僚制并不一定会导致大屠杀，不同民族的文化有着重要的影响。在比较了丹麦和德国对于大屠杀的不同态度后，弗雷德里克森认为：“在丹麦，官僚的行为是以民主服务中的道德英雄主义而著称的。而在德国，官僚的行为是以痴迷职业的成功而著称的，这种职业的成功最终主张了邪恶。”[16]（P134）

古典公共行政追求政治与行政分离，希望藉此将行政从政治的混乱局面中解脱出来。“不是选举产生，而是某个主宰所指派的官员，从技术观点来看，通常会更加精确地履行职能。”[5]（P1128）这使得公共行政的行政性得到了加强，而公共性却时常缺位。公共一词源于希腊语，有两层意思：一是表示成熟，即一个人从只关心自己到能够理解他人的利益；二是表示关心[16]（P14）。毕瑟姆认为公共包括三方面，第一，公共的概念涉及到全体公民，以及整个社会在任何可能方面的安排；第二，公共不仅意指人们普遍关心的，而且意味着应当在公众的注视下公开进行；第三，公共的概念意味着一种行政管理方式，即它秉持“公共服务”的规范或精神，“为了服务”而实施行政管理。“公仆”而非“管理者”。简单来说就是公众、公开、公仆[4]（P29）。而古典官僚制所追求的公共行政只考虑本专业领域内的事情，其结果是导致公共的缺席。“官僚制行政总是倾向于排斥公众，尽可能隐蔽它的信息和行动不受批评。”[5]（P1132）

四、对官僚制背离民主的批判

民主一词的原意是“人民的统治”。古今中外的民主理论研究可谓浩如烟海，为了不在民主理论的海洋中迷失方向，有必要就本文的主题对民主进行限定。在对官僚制理论的批判中，“背离民主”一方面指的是官僚制可能对于人民主权原则的背离，另一方面指的是官僚制阻碍了民众的广泛参与。韦伯就认为：“在某些条件下，民主会在官僚制模式中造成明显的裂缝，并给官僚制组织制造障碍。”[5]（P1130-1131）

在我们通常的观念中，美国的宪政体制体现的是典型的自由主义下的民主与分权。但实际上，民主一词在美国建国之初并没有从“污名化”的状态中解脱出来。而权力是否应当分立，在西方政治思想史上也存在着以卢梭和孟德斯鸠为代表的不同声音。美国宪政体制的精髓其实是制衡，即没有不被限制的权力。无论是横向的立法权、司法权、行政权之间的制衡，还是纵向的联邦政府、州政府以及地方政府之间的制衡，美国宪法的设计者可谓将制衡原则发挥得淋漓尽致。如在《联邦党人文集》第29篇中，汉密尔顿认为为了防止常备军叛乱或者危及自由，需要保留民兵来进行制衡；但对民兵的管理应该交由全国政权来指导，而“任命军官和按照国会规定训练民兵的权力，则由各州保留”[18]（P140-141）。而且联邦有权制定民兵规则，各州有权任命军官。制宪者之所以选择制衡原则，就是为了保证最终的主权在民，避免出现权力独裁的情况。在这里，制衡与民主并不矛盾，可以理解为手段与目的的关系。

制宪者之所以选择制衡的策略，美国的民众之所以在政治实践中接受了交叠管辖与权威分散，除了我们耳熟能详的“以权力制约权力”“绝对的权力绝对导致腐败”之外，至少还包括一个思想渊源：自“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”之后，在西方的政治实践中就一直存在着教会权力与世俗权力之间的并存与斗争，“世俗和教会权威的分离允许西方社会在权威关系的适当秩序方面可以存在持续的分歧，并一直延续到今天”[10]（P172）。这就与以“天无二日、人無二主”为代表的东方集权思想有着明显的区别。

这一制衡的原则直至19世纪末20世纪初才被公共行政学的创立者们所动摇。威尔逊的官僚制理论的核心定理是权力越分散，就越不负责任。威尔逊抛弃了联邦党人视为圭臬的权力平衡与相互制约的原则，在他看来，美国宪法“字面理论”的基础是“权力平衡和得到适当调整的相互制约”，这否定了美国政治中存在单一控制力量的预设，这只是美国政治体制的表面现象，“字面理论”或者“纸面图画”[10]（P32-33）。

威尔逊背离了联邦党人的理论，是由于其皈依了霍布斯的主权性权力理论。在霍布斯看来，应该存在一种作为主权者的终极权威，这一终极权威应得到全部的服从，并且地位在法律之上。而威尔逊也认为应该存在这种终极权威，他将英国的议会制视为典范，强调为了责任与效率，应该加强国会的权力。在奥斯特罗姆看来，霍布斯是靠野心来制衡野心，美国是“通过统治者本身服从法律的规则体系来钳制利维坦”[10]（P113）。威尔逊的做法无疑将美国的公共行政学实践带到了危险的境地，因为霍布斯所追求的那个终极权威和主权者不是人民而是君主！

奥斯特罗姆认为，传统的官僚制行政背离民主，“官僚机器会束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，使其政治‘主子变成软弱无能的‘外行。充分发达的官僚制占主导地位，会使所有类型的宪政规则变得没有意义”[10]（P48）。这无疑是对美国宪政体制的极大背离，实际上会造成美国联邦权力、国会权力和司法权力的坐大，但同时又使其不能负起相应的责任。与“官僚+市场”的改革者所追求的“效率+效率”的模式不同，奥斯特罗姆给出的建议是“官僚+民主”。

奥斯特罗姆认为，民主制行政的基础，“一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设，二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑，三是把命令的权力限制在必要的最小的范围内，四是把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关”[10]（P70）。民主制行政理论并不排斥官僚制行政理论，但是，接受民主制行政理论，需要拒绝官僚制行政理论是唯一正确理论这一观点。民主制行政无疑是对联邦党人所追求的但被传统公共行政学者所抛弃的交叠管辖与权威分散的回归以及权力垄断的规避。正是这种既强调官僚制的效率又回归制衡的原则，才是解决美国宪法危机的路径选择。

官僚系统是一个封闭的系统，其内部依靠专家进行操作，外部民众的参与空间并不大，甚至内部行政人员的参与都是很有限的。对此有学者疾呼：“公共行政人员不是而且也不应该是执行一项他们所没有参与制定的公共政策的‘中立机器人。他们的工作不像是裁判员或仲裁者的工作。事实上，他们是参与竞赛的运动员，他们是受聘执行公共意志的专家。”[19]（P74）民主主义者认为，自治就是参与决定集体生活的规则和政策；对他们而言，官僚制表现为一种强加的和异化的权威，他们无法参与其中，因此他们寻求扩大民主决策和民主管理的范围[4]（P98）。彼得斯参与式国家改革模式认为，应该以决策的民主性来促进决策的科学性，因为低级员工和顾客有各个领域的专业才干，并掌握大量信息可以补充政府信息不对称的劣势，如果这些优势能发挥出来，政府会表现得更好。葛德塞尔认为，官僚制是不可或缺的，但为了让官僚制更好地发挥作用，“关键在于把公民本身请进具体的官僚部门，让他们体验官僚从事的为民工作。这是最好的公共管理的培育。这是保护官僚制这颗大树主干坚不可摧，年轮逐年增加，永葆青春的最好办法”[3]（P248）。

官僚制是官僚的统治，与民主制的本质区别在于主体的不同。但人民的统治与官僚的统治并不矛盾，正如奥斯特罗姆认为的那样，民主制行政并不反对官僚制行政，反对的只是官僚制舍我其谁的自负。

五、对官僚制批判的启示官僚制是理解公共行政学发展的一个经典视角，梳理后世各流派对官僚制理论的批判和观察官僚制从作茧自缚到破茧重生的过程后，可以给我们提供如下启示。

第一，就历史背景而言。美国的立宪者们当时面对的是一个新的课题，一方面是对欧洲传统政治制度的本能排斥，另一方面是对竞争与制衡的笃信。这促使他们在设计这个国家的时候处处小心，唯恐哪一方权力没有得到制衡。而到了威尔逊所处的时代，这架国家机器已经运转了上百年，政党分肥制等制度性因素导致的行政低效率已使这部机器疲态尽显。这个时期又是美国著名的进步时期，威尔逊等人围绕着这些积弊，进行了开创式的改革，建立了以官僚制為特征的现代政府制度。虽说官僚制有诸多不是，如可能为任何政治主子服务甚至包括侵略者，但难能可贵的是它用理性克服了无序。正如海迪所指出的，官僚制这个术语“常常遭到非难，被抨击为矫揉造作、模棱两可和令人烦恼的一个词。所有这些指责都是准确的”，但是官僚制一词已经“显示出其强劲的持久力。甚至大多数批评家都认为，保留它（以批评家们喜欢赋予它的意义为前提）比抛弃它有更大的好处”[20]（P58-P59）。我们不能否认立宪者们的智慧，更不能否认进步党人的勇气。

第二，就学科发展而言。对官僚制的阐述与批判贯穿了公共行政学的全过程，不同阶段的价值追求虽然存在差异，但其过程构成了多元价值追求中的一种动态平衡。其中，我们可以梳理出围绕着效率、公正与民主这三个价值诉求的突破与回归。首先是效率。正如前文所述，威尔逊所代表的古典公共行政学就是为了解决效率问题；但是经验事实告诉我们，新公共管理运动也是围绕着提高政府效率问题。一百年过去了，问题还是老问题，但方法已从官僚制变成了市场化。也许公共部门的效率低于私人部门本身并不是一个问题，而是一种常态。可以预见，未来围绕政府效率的改革还是会继续下去。其次是公正。新公共行政学者坚持社会公平的观点，主张公共行政研究的价值回归。其实，治理理论又何尝不是强调一种公平。其对多元主体的关注一方面突破了传统代议制的“选主”，另一方面也关注了多元民主所顾及不到的弱势群体的诉求，这无疑是一种社会公平的回归。最后是民主。奥斯特罗姆强调的民主更多的是一种价值追求，而不仅仅是实际操作；而新公共服务理论对于新公共管理理论的否定，恰恰反映了对于人民主权这一价值的回归。公民自然不是顾客，而是政府的主人，是所有权的掌握者。

第三，就方法论而言。自库恩的范式理论提出之后，各种学科纷纷寻找本学科存在的主流范式并梳理该学科的范式变迁，公共行政学也不例外。奥斯特罗姆就做出了官僚制行政范式和民主制行政范式两种区分。目前较为典型的划分方式有亨利的六范式说[21]、陈振明的三范式说[22]等。在不同的范式划分方法中，对于官僚制的态度都是一项重要的标准。随着学科的不断发展，学者们也归纳出了公共行政学的新范式，如公共治理范式[23]、整体性治理范式[24]等。当然，也有悲观主义学者认为公共行政学根本不存在一个具有主导性的范式，更不要说范式变迁了[25]。其实，在范式研究已经“精细”到如此地步的情况下，我们不妨换一个视角，借用法伊尔阿本德的“理论无政府主义”思想。公共行政学理论在不同的发展阶段面临不同的现实问题，而某一理论应用于当时是具有解释力的。理论往往是站在某一个角度来解释事物的，“旧的原理一旦被后来出现的关于政府如何运作的更为现代化的原理所代替时，旧的原理所能解决的问题可能又会重新出现”[13]（P4）。公共行政理论的发展与变迁对于公共行政学，以及对官僚制理论的诸多批判对于官僚制理论本身来说，都起到了“理论增生”的作用，而对于运用理论的人来说，只需要采取一个原则——“能用就行”[26]。

第四，就中国经验而言。中国的官僚机构存在已久，但是现代官僚制度的建立时间却不长。而且现代官僚制度在中国的发展也充满了坎坷，导致官僚制所追求的非人格化与效率没有实现，而以人浮于事、文牍主义等为代表的官僚主义作风却“无师自通”。面对各国政府的改革大潮，中国政府的改革也如火如荼地进行了几十年，但由于历史和现实因素，中国各级政府的改革所面临的任务可能不止一项，“随着我国政府简政放权、放管结合、优化服务改革的深化，政府职能的供给侧结构性改革必将继续进行下去”[28]。彼得斯认为，存在着一种“改革谚语”，如“人们在权力下放之后又追求集权化，而集权化后又追求新一轮的权力下放”[13]（P17）。这存在两种可能：一种是人们在两者之间追求一种合适的状态，现在都是处于试验阶段；另一种是本来就不存在绝对合适的状态，不过是在二者之间随着经济和社会形势而不断变化，在动态中围绕着最优状态上下波动而已，就像价格围绕价值波动一样。彼得斯也不止一次地提醒正处于改革过程中的国家应当注意改革的顺序：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、政治的韦伯式官僚政府。工业化民主国家的改革是基于这样的基础之上，即推行以市场为基础的改革的工作人员必须懂得政府部门基本的价值观念。缺乏这些基本的价值观念，以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。”[13]（P7）简而言之，就是先建立官僚制，再突破官僚制建立企业家政府。中国政府改革的目标和手段有其特殊性，应当注意的是面对科学、民主、法治、廉洁等诸多中国政府建设的目标与挑战时[27]，可以选择的路径既有官僚制的，也有突破官僚制的。在国家大力倡导治理体系和治理能力现代化的今天，完善现代政府体制，在吸取官僚制营养的同时，摒弃其禁锢效率、忽视公正和背离民主等诸多理论和实践中的缺陷，无疑是实现国家治理现代化的应有之义。

总之，官僚制理论家们在发展其理论时，会追求某些价值目标，但正是由于对这些价值追求的强调，造成了一种“反功能”的结果，使得官僚制理论逐渐陷入“作茧自缚”的局面。而对这些价值追求的重新强调，同时兼容其它学派的理论成果，有助于官僚制理论的“破茧重生”。我们在理论和实践中可以选取有益成果，“能用就行”。同时在面对中国经验时，应当批判与继承相结合，推动中国公共行政理论与实践的发展。

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责任编辑王江伟