让社会力量成为养老服务业发展主体

许津荣

习近平总书记在江苏视察时特别强调：“像抓经济建设一样抓民生保障，像落实发展指标一样落实民生任务。”落实习近平总书记对江苏民生工作的新要求，必须按照省委十二届九次全会的要求，紧紧围绕“七个更”的目标，按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的基本思路，推动民生建设迈上新台阶。加快发展养老服务业，既是实施积极老龄化政策，增进老年人幸福，推动民生建设迈上新台阶的重要内容，也是推进经济转型升级的有效抓手和完善社会治理体制的有力举措。加快推进养老服务业发展，关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，让社会力量成为发展养老服务业的主体。

解放思想，深刻认识社会力量

在发展养老服务业中的重要作用

政府的功能在于保证公平，市场的优势是实现资源的高效配置。在发挥政府主导作用的基础上，放开搞活，主动引入市场机制，促进社会力量参与，才能更好地在养老服务领域实现公平与效率的统一。

在养老服务业中引入市场机制，吸引社会力量参与，是政府公共服务职能与市场机制有机结合的迫切需要。科斯定理告诉我们，政府代替私人提供公共服务并不一定是最好的解决方案。政府的能力是有限的，随着服务对象的拓展和服务需求的增长，政府不可能，也没有能力承担起全社会的养老服务需求。因此，要积极引进市场机制，鼓励社会力量进入养老服务业，实现政府与市场的优势结合。

在养老服务业中引入市场机制，吸引社会力量参与，是建立公共事业多元投入机制的迫切需要。随着经济的快速发展，政府公共财政收入有了较大幅度增长。但是满足各类公共服务需求，完全依靠财政投入还有难度，将社会资本吸纳到养老服务领域，可以有效弥补政府财力不足。同时，吸引社会资本投向养老服务领域，体现了社会责任共担的原则，对于从根本上解决服务短缺的问题具有重要意义。

在养老服务业中引入市场机制，吸引社会力量参与，是提高公共服务供给质量和效率的迫切需要。传统养老服务供给模式缺乏竞争机制，影响了效率。在养老服务中引入市场机制，有利于促进政府部门建立实施绩效评估机制，加强绩效管理；有利于促进各类养老服务主体展开竞争，从而获得比在政府垄断条件下更高的服务效率和更低的成本费用。

转变职能，充分发挥市场

在养老服务资源配置中的决定性作用

加快发展养老服务业，需要政府进一步转变职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效动员社会力量广泛参与，构建多层次、多方式的养老服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的养老服务。

要为市场发挥作用提供条件。一要“信”。做到真正相信市场，坚定不移地推进市场化改革，充分认识到养老服务领域的供给和需求都可以通过市场进行资源配置。营利性特征明显的产品，彻底放开，交给市场；具有公益性质的产品，也应当引入市场机制进行运作，通过购买服务、合作、租赁、委托管理等方式，提高服务效能。二要“放”。政府要积极转变职能，主动简政放权，能放给市场的，决不攥在手里；能转移给社会组织的，坚决让渡。三要“破”。下大力突破原有制约养老服务业发展的体制机制障碍，制定系列优惠政策，吸引社会力量进入。四要“补”。根据养老服务业的种类、性质，给予适当的行业扶持政策；针对老年人购买力有限的实际，给予服务补贴。通过既补供方又补需方，挑起两头，创造供给，引领消费，拉长产业链，激发市场活力，促进养老服务业健康发展。

要为市场发挥作用创造环境。尊重价值规律。市场的决定性作用体现在尊重价值规律上。要放开定价机制，除公立养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他养老服务实行经营者自主定价，更好地发挥价格杠杆作用，实行公平竞争，优胜劣汰，推动养老服务业真正成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。明晰产权关系。按照产权一致原则，加强制度创新，确保投资者权益。对民办非营利性养老机构、居家养老服务组织，应赋予出资者财产所有权，并允许从年度收支结余中提取一定比例用于奖励举办人。允许出资人产（股）权份额转让、继承、赠与。激活社会主体。过去，政府直办直管了大量社会福利院、敬老院，社会力量举办的养老服务发展缓慢。今后，要借助国家开展养老服务业综合改革试点的契机，在土地保障、融资贷款、税费减免、财政资金支持、投资者权益保护、人才队伍建设等方面，加大扶持力度，鼓励引导企业、社会组织等社会力量进入，使之成为养老服务业的主角。

改革创新，为社会力量成为养老服务业

发展主体创造条件

加快养老服务业发展，必须明确养老服务社会化、市场化、产业化的发展理念，不断改革和创新发展模式，推动社会力量成为养老服务业发展主体。

推动公办养老机构体制改革，让社会力量参与公办养老机构经营。公办养老机构达到一定数量后，政府原则上不再投资新建。应积极鼓励社会资本通过委托管理等方式运营公办养老机构，也可探索将面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织，完善法人治理结构。对国家和集体投资建设的农村敬老院，探索通过委托合作方式，由社会力量来经营。要采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，让社会资本以独资、合资、合作、联营、参股等方式参与养老服务业。

确保各类投资主体地位平等，让社会力量公平参与竞争。建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，实行统一市场准入，对公办和民办、内资和外资养老机构实施同等的扶持政策，创造平等投资机会。要以县（市、区）为单位，编制社会力量兴办养老机构指南，推出一批带动性强、示范性好的优质项目，通过招投标等方式确定举办或运行养老服务业的主体。

简化手续，降低门槛，鼓励社会力量举办或经营养老服务业。凡是法律法规没有明令禁入的养老服务领域，都应向社会资本开放。进一步规范养老机构设立许可程序，简化审批手续。有条件的地方应将养老机构设立许可纳入当地行政审批服务中心实行窗口统一受理。降低养老机构内设医疗机构，以及康复医院、老年病医院、护理院等老龄型医疗机构的门槛，简化立项、开办、执业资格、医保定点等审批手续。

改进基本服务供给方式，积极推进政府向社会力量购买养老服务。结合当地经济社会发展状况和社会需求，因地制宜，积极推进政府向社会力量购买养老服务工作，不断创新和完善养老服务供给模式，大力发展各种类型的养老服务和产品，满足广大老年人多层次、多样化的养老服务需求。对于兜底性质的基本养老服务，可以采用政府购买服务的方式来提供。

强化责任，全力推进养老服务业发展

近年来，中央出台了一系列加快发展养老服务业的相关文件，江苏也出台了相应的实施意见。一分部署，九分落实。下大力气将这些改革举措落实到位，才能切实解决影响养老服务业发展的突出问题。

着力强化各级政府的主导责任。政府应将发展养老服务业纳入各地国民经济和社会发展规划，建立健全养老服务业发展评价与监测指标体系。加快编制养老服务设施建设专项规划，合理确定养老服务设施布局和规模。持续加大养老服务业投入，增幅不低于政府可用财力的增长幅度。各级福利彩票公益金留成部分的50%以上用于社会养老服务体系建设。托住底线，保障基本，管好该管的对象，保障好困难老年人的基本生活和服务需求。实施智慧养老服务工程，重点加强社区居家养老服务信息平台、养老机构管理信息系统建设。进一步加强养老服务队伍专业化建设，大力发展职业教育和在职培训，建立完善从业人员岗位津贴和入职补贴制度，让优秀的养老服务人才“引得进”、“留得住”。强化监督管理，健全养老服务行业准入、退出、监管机制，建立完善居家、机构、社区养老服务等方面的标准规范，实施养老机构行政许可、等级评定、评估年检制度。

切实解决突出难题。一是破解土地供应难问题。江苏将严格按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。切实保障社会力量举办养老机构用地，社会办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地；营利性养老机构按成本逼近法和收益还原法，以“招拍挂”方式优惠供地。对床位数分别在200张、500张和1000张以上的社会力量举办养老服务项目，分别列入县、设区市和省级服务业重点项目，优先给予用地保障。新建商品房严格按照每百户20～30平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房。二是破解融资难问题。研究设立养老产业投资担保基金，有针对性地服务养老服务业。探索养老服务机构部分资产抵（质）押贷款。鼓励银行针对部分养老产业项目周期长、盈利水平低等特点，适当延长贷款期限。鼓励保险机构在风险可控前提下，将保险资金多方位投入养老产业；鼓励省内部分商业化运营养老机构，通过各类债券市场开展直接融资；鼓励经营状况良好的养老机构在省内股权交易市场挂牌交易；支持采取股份制、股份合作制等形式发展养老机构，探索政府和社会资本合作（PPP）建设养老机构模式。三是破解医养融合难问题。江苏已经出台《关于全面推进医养融合发展的意见》，要求各地科学合理统筹养老和卫生资源，更好地满足老年人的医疗和护理服务需求。鼓励基层医疗卫生机构与养老机构密切合作。没有医疗设施的养老服务机构、城乡社区居家养老服务中心，与社区卫生服务中心、乡镇卫生院（村卫生室）签订服务协议，建立应急通道。稳步推进养老机构内设卫生设施和医疗机构。大力扶持护理院建设，取消不必要的限制条件；对社会资本投资兴办护理院的，在建设补贴、运营补贴、定点医疗等政策上予以倾斜。四是破解补助资金到位难问题。养老服务成本高，大多数老年人的支付能力有限，需要政府给予综合补贴。江苏已经制定统一公办和其他所有制性质、以护理型床位为主的养老机构补助标准，从2014年起，对符合条件的以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助。鼓励各地采取发放日常运营补贴等方式，支持社会办和公建民营的养老机构提高服务质量。2015年，江苏计划全面建立养老服务补贴制度，落实补助资金，通过政府购买服务，为城市“三无”人员和农村“五保”对象中的老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人和其他困难老人入住养老机构，接受社区居家养老服务提供资助。

严格按照时序进度全面完成目标任务。2015年是“十二五”收官之年，江苏将严格按照国务院和省委、省政府的要求，全面落实“十二五”时期养老服务业发展目标任务。到2015年底，全省城市社区居家养老服务实现全覆盖，70%的农村社区能开展居家养老服务；养老机构床位数达到每千名老年人30张以上；社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的50%以上；护理型床位占养老床位总数的30%以上；全面完成农村敬老院“三有三能六达标”改造任务；养老护理人员持证上岗率达到60%以上。“十三五”时期，江苏将继续改革创新，更好地发挥政府的主导作用、社会力量的主体作用和市场在资源配置中的决定性作用，不断提升老年人的幸福指数。

（作者系江苏省人民政府副省长）

责任编辑：戴群英