先行先试推动生态文明制度改革创新

三项生态文明制度改革创新试点工作。同年7月，鄂尔多斯市被国家六部委确定为全国第一批生态文明先行示范区建设地区。2015 年，在鄂尔多斯市委第八次全面深化改革领导小组会议上，鄂托克前旗被确定为全市生态文明制度建设试点。

鄂托克前旗结合区位实际，先行先试，编制完成了西北地区首套旗县级自然资源资产负债表，全面摸清自然资源资产分布情况，率先启动领导干部自然资源资产离任审计试点，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，推进我区生态文明制度改革走在前列。

编制自然资源资产负债表

摸清自然资源资产分布情况

编制自然资源资产负债表，摸清各地资源资产底数，更好地掌握自然资源资产现状及其动态变化情况，对科学管理自然资源资产，提高全社会的生态意识，推动地方政府更多关注生态增长和经济增长的质量，破除和扭转唯GDP的发展模式，实现永续发展具有重要意义。

那么，自然资源资产负债表究竟是怎样一张“表”？自治区统计局相关领导解释，这张“表”就是用资产核算账户的形式，对全区或一个市、县的主要自然资源进行分类核算，统计期初、期末存量及期间变化量，既可以显示某一时间点自然资源的家底，也可以反映领导干部任期内自然资源的消耗或增长。有利于形成生态文明建设的倒逼机制，帮助领导干部树立新的政绩观，使他们自觉服务于生态文明建设。

2015年，鄂托克前旗积极推进试点建设，成立了以旗委书记为组长的生态文明体制改革专项小组，下设自然资源资产核算评估和自然资源资产责任审计工作等专项领导小组，建立了由旗领导牵头、相关职能部门联动协调的工作机制，以及工作信息动态报送机制和督查制度，形成了各部门合力推进的工作局面。

在充分调研的基础上，鄂托克前旗引入深圳特区研究团队----深圳市自然资源资产核算与评估中心。该研究团队在初步调研鄂托克前旗草原生态系统后，认真分析和总结了全旗自然资源资产特点，提出了鄂托克前旗自然资源资产负债表的“西北模式”。《鄂托克前旗自然资源资产负债表》包含自然资源资产实物量表、自然资源资产质量表、自然资源资产流向表、自然资源资产价值表、自然资源负债与权益表、自然资源资产负债表、特色自然资源资产损益表等七大类，主要涵盖林地、草地、湿地、耕地、城市绿地、矿产和能源、水、特色动植物等八大类自然资源。

这样一份“表”，既反映了鄂托克前旗的主要自然资源资产，也体现了整个西北地区的重点自然资源资产，是我国西北地区第一个综合反映脆弱生态区和能源战略分布区的自然资源资产状况负债表。这一成果不仅为鄂托克前旗开展生态文明建设打下坚实基础，也为我国其他地区自然资源资产负债表编制提供了技术参考，尤其是为西北其他地区自然资源资产负债表编制及应用提供了示范借鉴。

在已经构建的自然资源资产负债表基础上，鄂托克前旗还结合负债表编制和应用过程中存在的问题及草原生态系统特征，启动了自然资源资产质量价格体系、核算体系、台账建设和管理平台等方面的探索研究工作，并将进行全面系统的自然资源资产评估核算。

开展试点审计

推动领导干部切实履行责任

中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。

编制自然资源资产负债表和对领导干部实行自然资源资产离任审计这两项工作紧密关联，前者为实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制提供科学翔实的依据；而开展离任审计，界定领导干部任职期间对生态环境的损害责任则是编制自然资源资产负债表的重要目标。

鄂托克前旗在开展自然资源资产负债表编制工作期间，同步探索了自然资源资产负债表在领导干部自然资源资产责任审计工作中的应用。2015 年7月，鄂托克前旗制定了领导干部自然资源资产责任审计试点工作方案及配套制度，明确了领导干部自然资源资产责任审计的原则、范围、对象、目标和内容等，以自然资源资产负债表审计为核心，于 2015 年 10 月、11月相继开展了对水、草原（湿地）、森林等资源资产的探索性审计。

在实践中，鄂托克前旗坚持因地制宜，构建了一套审计工作体系。通过学习借鉴湖州等地先进经验，咨询深圳环境科学研究院专家，结合全旗实际，创新编制了自然资源资产责任审计试点工作总方案，配套编制了水、草原、森林等6个实施方案，制定了自然资源资产责任审计制度、科级党政领导干部生态环境损害责任追究制度和审计结果整改督查和审计成果运用及责任追究制度。从资源资产数量、质量、资金使用、开发和利用等方面入手，探索建立鄂前旗自然资源资产责任审计考核评价指标和责任界定及责任追究标准两套体系共12项，为开展全旗自然资源资产责任试点审计提供了制度保障。

鄂托克前旗审计组严格按照审计实施方案开展现场“五谈五查”和巡回督查，推进各项审计工作。在审计程序上，按照准备、实施、报告3个阶段，严格执行审前制定计划、组建审计组、通知调查、编制方案，审中进点公示、摸底调查、起草报告、征求意见，审后严格按照“一复核、一审核、一审理、两审定、两审签”等20道审计程序开展审计。及时成立了自然资源资产责任审计工作领导小组，建立联席会议制度，通过组织召开专题推进会、交流汇报会、研讨会等方式，各层级加强沟通协调，全方位探索研究，着力推进审计工作顺利开展。在审计方法上，探索应用询问法、倒查法、比对法、抽查法、讨论法、调查法、考核法等7种方法开展审计。

根据审计结果，探索建立了全旗自然资源资产责任审计考核评价指标和责任界定及责任追究标准两套体系。其中，考核评价体系包括资源保有和消长、资源环境损害及治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障和其他6个方面，涉及存量结构及总体规模、消长及变化、资源环境监测等14项评价内容；责任界定和责任追究标准体系包括领导责任、主管责任、直接责任3个体系，共有贯彻落实上级关于生态文明建设的决策部署不力，致使辖区内生态环境和资源问题突出或任期内生态环境状况明显恶化，影响群众健康，造成恶劣社会影响的；连续两年未按要求完成年度生态环境和资源保护目标责任，造成环境污染或不良社会影响的；在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导干部不担当、不作为，造成严重后果的等27种责任界定标准和责令改正、警告、批评教育、诫勉谈话、免职和降职等14种追责形式。

通过审计，鄂托克前旗已初步掌握了全旗水、草原、森林资源资产现状、类型空间分布、项目管理和资金使用等情况，初步建立了水浇地面积、畜牧头数、基本草原划定面积、林地用地、城市绿地面积、野生动植物资源资产等12套信息化数据库，既为全旗自然资源资产实物量表的填写提供了科学数据，也对自然资源资产负债表的编制工作形成推动，倒逼自然资源资产主管部门快进度、高质量完成实物量表和流向表等数据系统的编制，推进全旗生态文明制度的改革进程。