论南海渔业多边合作

张艾妮+李飞星

[摘要] 南海渔业资源日渐衰竭，既存在多边合作的现实需要，又面临重重障碍。与南海渔业发展最为攸关的中国应以“一带一路”战略为契机，积极主导渔业多边合作，凸显中国利益，进而为南海领土争端的解决打开突破口。渔业多边合作的制度设计应在渔业资源保护与利用之间实现更好的平衡。

[关键词] 南海 一带一路战略 渔业多边合作

[中图分类号] P74 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）02-0019-04

[基金项目] 教育部2014年人文社科研究青年基金（14YJC820072）“我国专属经济区渔业资源养护的法律问题研究”；中国博士后基金面上项目（2014M562144）；教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA630043）。

[作者简介] 张艾妮（1979 — ），女，湖北武汉人，广东海洋大学法学院讲师，英国南安普顿大学访问学者，研究方向：海洋法；李飞星（1970 — ），女，湖南娄底人，中南大学管理科学与工程流动站博士后，广东海洋大学经济管理学院教授，硕士生导师，研究方向：全球价值链、网络能力、农业经济管理。

南海海域是世界上渔业产量最为丰富的地区之一，属于典型的多鱼种兼捕渔业。然而近年来，南海渔业资源逐渐耗竭，可捕捞到有经济价值的鱼种也越来越少。纵观人类对渔业资源开发利用的发展过程，一般都经历“开发不足、加速增长、过度开发和资源管理”4个阶段，而在南海地区，对海洋渔业资源的开发利用很难顺利进行到第四个阶段。

南海的渔业资源对于周边国家而言是重要的食物来源之一，创造了巨大的经济价值，能否保持可持续性，如何在养护与生产之间保持平衡意义重大，同时愈演愈烈的渔业纠纷也需要有妥善解决的平台和机制，这些都决定了南海周边国家存在多边合作的现实需要。

一、南海渔业多边合作的必要性

（一）南海海洋渔业资源日渐衰竭

南海海域本是天然的大渔场，然而近年来周边国家认识到海洋经济的重要性，且均有着漫长的海岸线，发展海洋渔业捕捞有得天独厚的优势，便纷纷把目光集中到南海海域渔业资源开发上来，还对本国渔民采取特殊扶持政策，鼓励其渔船进入南海作业过度捕捞，追求经济利益最大化。南海周边国家的渔业捕捞量整体呈上升趋势。虽然渔业资源有再生性，但南海为半闭海，受外界海洋环境因素影响不大，该海域的渔业资源活动范围集中，再生能力有限，缺乏外来补充能力，依赖水域环境。一旦捕捞能力超过资源承受能力，南海近海海洋生态环境便被严重破坏，渔业资源明显衰退。

（二）鱼类洄游性和海洋环境的整体性使得单边治理效果有限

海洋生物区别于其它生物资源的最大特征便是具有洄游性或游动性，虽然人类将海洋分为领海、专属经济区等不同区域，适用不同的法则，但海洋确是一个相互连通的整体，这些人为的边界是无法挡住鱼类游动的。同时，游动的鱼不属于任何人，谁捕到它，鱼的财产权便归谁。海洋环境是一个整体的生态系统，渔业资源与其生存、发展所需要的环境因素相互影响，不可分割，某一海域的污染会影响其它水域，海洋环境的破坏直接会造成渔业资源的衰退。

海洋生物资源的公共性、整体性、洄游性和脆弱性等特点，决定了海洋生物资源的养护管理不可能通过个别国家的努力来实现。对该资源的保护必须首先站在全人类立场上确保行动的统一性和一致性，尽管这种构想在实行中具有种种困难。而不应在不断扩大国家管辖权力的前提下去寻求国际合作，南海一个个周边国家的渔业可持续发展政策的简单相加，绝不能得出整个南海渔业资源的可持续发展，更何况一些南海周边国家必然会首先从本国的发展战略出发，将南海视为“公共池塘”，将其海洋渔业资源视为先到先得的战利品，偏离养护渔业资源的根本目的而将渔业政策变成实现各自国家利益的工具，注重南海渔业资源的使用价值，而忽视其养护和保护。因此，应将海洋渔业保护的思路重新引导到强化国际合作和落实国家责任的道路上来。

（三）现存双边和多边治理方式的缺陷

目前在南海海域，合作开发渔业资源仍以双边形式为主。除中越在北部湾因海域划界达成共识，渔业资源合作养护较为理想外，其他海域所做出的努力、取得的效果则相对有限。南海周边国家也建立或参与了如东盟渔业协调组织（CGFI）、东南亚渔业发展中心（SEAFDEC）等一些渔业组织，但都未能很好解决南海非法捕捞问题。迄今，南海区域尚未形成具有公信力和执行力的多边渔业组织，未建立起整体的监测、控制和监视措施，未使用国际流行的总捕捞配额制度，未产生渔业纠纷的争端解决机制，也未做出整体休渔期、休渔区的安排。相较世界其它区域渔业资源合作养护机制而言，南海渔业多边合作还在起步阶段，任重而道远。

（四）渔业合作对领土争端的解决有外溢效应

南海渔业资源如能得到合理有序的共同养护与开发，实现可持续发展，首先会给周边国家的渔民带来直接利益，控制住南海海洋环境恶化、渔业资源衰退的局面，并进而促进各国渔业经济的发展。其次，中国与南海其它周边国家在渔业合作上的良好合作和管理经验，会积极影响到中国—东盟自贸区的其他合作领域，促进自贸区的进一步深化发展。最后，中国—东盟自贸区在合作过程中产生的积极效应外溢至地区政治层面，将对南海的和平、稳定乃至未来相关海域划界、岛屿归属问题的解决起到不容忽视的作用。

二、中国与南海渔业多边合作

（一）“一带一路”战略与南海渔业多边合作

21世纪“一带一路”战略作为重要推力和载体，除了从规模和内涵上进一步提升中国与东盟贸易政治关系，也将大大促进和实现南海渔业资源合作，为有效解决南海渔业争端，实现区域渔业合作提供契机。中国与东盟国家在渔业合作方面已有相当基础，自然条件及其资源、渔业技术、经济发展、水平与市场等多方面具有现实的互补性。而2010年中国—东盟自贸区建成，以自贸区升级为标志，双方关系更是进入成熟期，合作已进入快车道。先后签署的《经济合作框架协议》、《中国与东盟农业合作的谅解备忘录》、《南海宣言》乃至《全面经济合作框架协议争端解决机制协议》，将逐渐为渔业多边合作营造氛围、创造条件、扫除障碍，理清思路。而借“一带一路”战略契机，更是可以在渔业多边合作问题上趁热打铁，使之逐渐转变成为中国同东盟国家之间的“粘合剂”，进一步加大中国与东盟合作力度。endprint

（二）借“一带一路”战略契机积极主导南海渔业多边合作

中国是渔业最大生产国，中国渔民在南海作业历史最为悠久，活动范围广阔、捕捞量最大。南海渔业资源的可持续发展和海洋生态环境的维护，关系到中国渔民的切身利益，更关系到中国渔业发展的切身利益。海洋渔业权益是海洋权益中一项重要的组成部分，中国在南海的传统渔场、渔权不断受到侵扰，渔民的生命与财产权不断受到威胁，是不容忽视的，也更不应该由渔民自身承担这些风险。中国必须积极参与乃至主导南海渔业规则的订立与执行，促进中国在国际渔业秩序中的观念转变——从国际渔业规则的被动接受者转变为主动革新者，和角色的转变——从国际渔业事务的旁观者转变为积极参与者，努力塑造负责任的大国形象。通过构建南海渔业资源合作机制促进“一带一路”战略，进一步提升我国与东盟的贸易政治关系。

南海渔业资源明显衰退的现状和渔业纠纷不断的紧迫形势，决定了南海周边国家存在合作的现实需要，必须加强多边合作共同维护南海渔业资源的可持续发展，由生产限制与调节型向渔业资源养护型转化。海上丝绸之路正逐渐促使南海问题演变成为中国同东盟关系的连接点，中国着力于加强同东盟各国间友好合作，与之签订睦邻友好条约、推进中国东盟经济共同体建设，将为海上丝绸之路上南海问题的最终解决提供基础。应以此为契机，大力推动南海渔业多边合作制度的构建，并在制度构建中下先手棋，凸显中国利益。

三、南海渔业多边合作的现实障碍

南海争议海域面积之广、利益牵涉方之多是罕见的，渔业多边合作必定面临诸多内外因素阻碍。

内部因素是互信基础薄弱、沟通渠道有限。伴随着南海地区被勘探出蕴含丰富的油气资源，周边各国开始竞相争夺海上权益。南海地区渔业资源衰减与各国政府对本国渔民过度开发、非法捕捞的放任甚至支持是分不开的。缺乏覆盖整个南海区域的渔业组织，南海渔业资源便成了周边各国先到先得的战利品。南海地区的争端经历了逐渐升温、复杂多变的过程。虽然随着中国—东盟自贸区建成，合作进入快车道，“一带一路”战略更是为地区稳定营造良好氛围，但不稳定因素仍时不时影响合作与发展。

外部因素是区域外大国的阻扰。南海地区争端逐渐升温，一些区域外大国以各种方式介入，希望将之多边化、国际化，阻扰东盟与中国通过磋商与合作自行解决争端，目的或出于遏制中国，或出于扩大自身影响力。

此外，制度构建也是难点。南海海洋渔业多边管理的主要目的，是在管理过程中确保南海周边国家海洋渔业利益相关者的行为合理化，以利于海洋渔业资源的可持续利用和南海海洋渔业生态系统的平衡和稳定。合作机制最大的障碍是当事国能否将部分国家权力移交机制内的超国家权力机构。

四、南海渔业多边合作养护开发机制构建

国际海洋渔业资源法自产生以来，由早期的强调控制海洋、捕鱼自由逐渐转变为强调养护与管理，提升生态系统观念。1994年生效的《联合国海洋法公约》是海洋生物资源养护系列国际协议和相关国际实践所体现的国际习惯的总结和发展，它全面规定了缔约国在管辖海域和不属于任何国家管辖的公海海域养护管理海洋生物资源的权利义务，明确了缔约国在管辖海域内外所承担的海洋生物资源养护管理的一般性责任和特殊责任，是新的海洋生物资源养护管理制度形成的标志。而随后产生的以《国际负责任渔业行为守则》为代表的一系列国际协议更是不断强化国家对渔业资源管理与养护的责任。

南海渔业多边合作虽然存在不少障碍，但确是大势所趋。南海的渔业资源能否可持续发展与各国渔业经济息息相关，不断发生的渔业纠纷也需要有妥善解决的平台和机制。对这一点，南海周边国家未必没有共识，否则之前也就不会为了恢复南海的渔业生产力出现各式各样的双边合作和区域性渔业组织，也不会出现中国与东盟在渔业合作上的逐渐升级。换而言之，南海周边国家对展开渔业多边合作、解决渔业纠纷的政治意愿是逐渐上升的。

南海周边国家应暂时搁置岛屿主权及海域划界争议，以便展开渔业合作。国际关系理论中历来有“高政治（High Politics）”与“低政治（Low Politics）”之分。具体到南海渔业多边合作问题上，就需要将合作机制引导到相对容易开展的低政治领域，限制区域外大国的介入，从而保证渔业多边合作机制的成功构建。

而制度构建虽有难点，但也有他山之石可供借鉴。太平洋区域针对金枪鱼资源进行的合作可以说是区域性渔业合作的成功范例，2004 年中西太平洋渔业委员会（WCPFC） 成立，目的是集合所有在西部和中部太平洋海域金枪鱼资源的利益各方，通过协作努力来有效管理，长期保护及可持续地利用该地区的金枪鱼资源。并通过包括控制渔获量、监督渔船活动、规定休渔期和休渔区等种种举措已取得了明显效果。因地理与资源条件的差异，WCPFC的经验未必能全盘适用，然而国际社会的主流趋势是国家合作，合作代替对抗；定纷止争，协调各方利益。南海周边国家虽有各自利益，但海洋环境恶化和渔业资源衰减对于各国确是共同危险，还是极有可能在之前已具备的基础上展开有效的渔业多边合作的。

渔业是资源型产业，渔业管理的目标是实现资源利用与资源保护之间更好的平衡，经济效益与生态效益的极大统一，为达此目的，南海渔业多边合作应遵循可持续发展原则和预警原则。一方面消灭过度捕捞甚至是捕捞竞赛，合理使用和开发海洋渔业资源，保护海洋环境和实现海洋渔业资源可持续发展，以使其能够在满足当代人民需求的同时又不损害子孙后代的利益；另一方面虽然还没有一套完整的科学数据能够被用来精确地控制采捕量，但面对这种科学不确定性（scientific uncertainty），宁可采取小心谨慎的“预警方法”进行管理，也不该任由情况继续恶化下去，以免将来科学证据数字弄清楚了，但环境生态的破坏，已经成为永远无法挽回的灾难。

近年来，渔业共同管理逐渐成为各国在处理公共渔业资源方面的有效做法，它更加强调渔业管理的过程和程序，使不同的渔业参与者都参与区域渔业管理，最大限度实现合作开发与保护。据此，可以在渔业共同管理的理念之下，建立南海渔业资源养护与管理委员会，由南海周边国家乃至利益相关方共同参与进行管理和运行。中国有诚意主导南海渔业多边合作，在保障自身利益的基础上做出积极贡献。

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