大湄公河次区域国家安全合作缘何“雷声大，雨点小”？

钮菊生

大湄公河次区域亦称“澜沧江—湄公河次区域”，包括老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南和中国云南省，总面积约为260万平方公里，人口逾3亿。其国家之间的经济合作始于1992年，当时在亚洲开发银行的倡议下，流域内的6个国家共同发起了大湄公河次区域经济合作（GMS）机制，以加强各成员国间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展，实现区域共同繁荣。然而，由于多方面原因，大湄公河次区域国家之间的安全合作“雷声大，雨点小”，步履艰难，尚未形成有效的安全合作机制。

历史遗留问题

由于历史原因，大湄公河次区域国家之间，尤其是中国与次区域其他国家之间都还存在一些悬而未决的问题，影响相互之间关系的发展，也影响次区域国家之间的安全合作。新中国成立后，中国分别与越南（1950年）、缅甸（1950年）、老挝（1961年）、柬埔寨（1958年）、泰国（1975年）建立了外交关系，其他国家之间也都建立有正常的国家关系，长期以来关系良好。但是，中国与越南、泰国与柬埔寨、越南与柬埔寨之间都有一些历史问题至今尚未得到妥善解决。

中越之间的陆地边界已得到妥善解决，但在南海问题上的立场尖锐对立。2011年，越南又将中国南海改名为“越南东海”，企图霸占整个南海及其岛屿。中国与越南之间因领土、领水纠纷曾发生过多次武装冲突。越南不顾中国政府多次严正声明和警告，迄今已侵占南沙岛礁29个之多，驻守兵力达到2000余人。有资料显示，目前越南每年在南海开采大约2000万吨石油，所得资金约占越南GDP的33%，而且这一比例有望在2020年达到53%。颇具讽刺意味的是，越南还把在中越争议海域盗采的石油向中国出口，中国成为越南原油第三大出口市场。尽管目前中国控制了整个西沙群岛，但在南沙群岛50多个较大的岛礁中只控制了8个。据此有专家认为，越南对南海的实际控制大于中国。

泰国与柬埔寨之间由于印度教神庙柏威夏寺的归属问题，已酿成多次外交冲突和武装交火。在泰国境内的高棉历史文化遗迹中，论规模和艺术成就，无出柏威夏寺之右。1904年，泰国当时的暹罗当局与殖民柬埔寨的法国殖民者商定边界协议，双方同意将柏威夏寺划入泰国境内。3年后，法国殖民者完成边界划分图，暹罗政府意外发现柏威夏寺被划入柬埔寨一侧，由此形成泰柬两国之间关于柏威夏寺的世纪争端。1962年，国际法庭一纸判决判定柏威夏寺归柬埔寨所有。有意思的是，柏威夏寺所处独特地理位置使主权争端复杂化。柏威夏寺修建于海拔525米的“鹰喙”式的摩艾丹崖顶，隶属于马夸山的摩艾丹崖崖壁，朝向柬埔寨一方，柏威夏寺的唯一陆路通道却位于泰国一侧，游客只能从泰国一侧的四色菊府入寺参观。2008年柬埔寨柏威夏寺获得联合国教科文组织世界文化遗产称号后，泰国将寺庙北侧面积4.6平方公里的土地划入“柏威夏寺国家公园”，封锁了从四色菊府首府四色菊市前往柏威夏寺国家公园的唯一通道，同时宣布封闭摩艾丹崖。

越南与柬埔寨之间的恩怨。公元17世纪以前越柬两国并不接壤，两国之间还存在着一个占婆国。从17世纪起，越南先是侵占了占婆国，继而又开始掠夺柬埔寨的大片领土。从此，两国积怨颇深。19世纪中叶，越南和柬埔寨同时沦为法国殖民地。为了反抗共同敌人，两国人民开始消除积怨，并肩作战。20世纪50年代以后，在抗击美国入侵和争取民族解放的斗争中，越柬两国人民又互相支援，相互合作，在共同斗争中建立了深厚的友谊。特别是柬埔寨人民，为越南的南北统一提供了极大的援助，同时也付出了巨大的代价。当时，越南政府曾发表声明，表示承认和尊重柬埔寨领土的完整和越柬边界线。然而，抗美救国战争结束后，越南派重兵占领了柬埔寨的鹦鹉嘴地区，使之成了越军侵柬的前沿阵地。1978年12月25日，越南在苏联的支持下，悍然对柬埔寨发动了突然袭击。如今已经过去30多年了，两国关系也已得到了改善。但是，两国之间还存在着位于柬埔寨南部沿海的富国岛的主权归属争议。富国岛又名玉岛，柬埔寨称为国多岛，是越南实际控制的最大岛屿，目前行政区划上属于越南坚江省富国岛县管辖。1978年越南入侵柬埔寨之后，傀儡政权柬埔寨人民共和国曾表面上与越南达成解决争端的协议，但后来并未正式签署。柬埔寨救国党至今仍宣称柬埔寨对富国岛拥有主权。

经济发展不平衡

大湄公河次区域国家之间的经济发展极不平衡。这里有世界第二经济大国中国，也有最不发达国家老挝、柬埔寨和缅甸。泰国依托自身的旅游资源经济有一定基础，越南自从实施“革新开放”政策后，经济发展较快。尽管区域内各国的共同利益很多，其中包括安全利益。但是，由于多数国家经济发展水平不高，因此其侧重点更多地放在了发展经济方面，对区域经济合作比较重视，而对安全合作则没有引起应有的重视。

中国经过30多年的改革开放，经济发展迅速，2013年的GDP已经达到568845亿元人民币，约合91800亿美元，成为欧盟和美国之后的世界第三大经济体，是一艘“经济航母”。但是人均国内生产总值仍低于世界平均水平。而次区域内其他国家的经济总量加起来也不到中国的1/10，2013年各国的GDP分别为越南1700亿美元、泰国3870亿美元、缅甸827亿美元（2011年）、柬埔寨152亿美元、老挝102亿美元。人均GDP除中国达到6000多美元、泰国达到5000多美元外，其余国家都在1000～2000美元之间。

外部势力挑拨

经过十多年的发展，大湄公河次区域已经成为世界上发展最快和东亚一体化速度最快的地区之一。该地区年平均经济增长速度超过6%。截至2010年12月，大湄公河次区域经济合作围绕基础设施建设、跨境贸易与投资、私营部门参与、人力资源开发、环境保护和自然资源可持续利用五大战略重点，共开展了包括交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资九大领域180个合作项目，动员资金总额100多亿美元。大湄公河次区域国家之间卓有成效的经济合作，引起了域外国家，尤其是美国、俄罗斯、日本和印度的不安，在这些国家看来，大湄公河次区域已然成了中国的“势力范围”，这是它们所不能容忍的。endprint

美国近来加强了对中国周边国家的拉拢，其中与越南关系的改善，尤为引人关注。专家认为，事实上，中国近年来与东南亚国家之间在政治和经济上的联系日益紧密，美国想要通过拉拢亚洲国家来孤立中国是很难达到目的的。美国目的是比较明确的，因为最近这十多年来，中国积极参与东亚区域合作，建构10+1/10+3框架，这个非常有利于东亚国家之间的友好与合作，但是这个框架把美国排除在外，美国就担心这会影响其在亚太地区的主导地位。因此，美国的意图就是拉拢中国周边国家来弱化甚至消解东亚区域合作的构架，从而继续维持或者建构美国主导的亚太地区的国际秩序，而且削弱中国在东亚，乃至在亚太地区的影响力。

美国和老挝这对昔日冤家，近年来关系逐渐恢复且升温，让国际社会倍感惊讶。2010年7月13日，老挝外交部长通伦·西苏里访问美国，他是自1975年以来到访美国级别最高的老挝官员。他和美国国务卿克林顿讨论了多项议题，还签署“空中开放”协定。法新社报道认为，美国拉拢老挝是想抗衡中国的影响力。有澳大利亚学者认为，是越南鼓励老挝这样做的。澳大利亚防务专家卡尔·塞耶认为，美老关系升温是美国重返东南亚外交政策的一部分，奥巴马政府想以此来制衡中国在该地区的影响力。塞耶还称，越南自己无力向老挝提供支持，鼓励老挝与美国发展关系。

美国近年来也极力拉拢柬埔寨。柬美两国1950年建交。2006年，美驻柬使馆宣布恢复为柬民众办理赴美签证。美国参议院宣布撤销对柬军事援助的禁令，承诺向柬提供100万美元援助。2007年向柬提供5580万美元直接援助。2009年7月，柬副首相兼外交国际合作大臣贺南洪出席东盟区域论坛等相关会议期间会见美国国务卿克林顿。9月，美国总统特使访柬。同月，贺南洪访美。2010年9月，柬埔寨首相洪森访美并出席第二次东盟与美国领导人峰会。11月，美国国务卿克林顿访柬。2012年6月，贺南洪再度访美。美军方频繁访柬，双方多次举行军演。2012年，美国总统奥巴马出席在金边举行的东亚峰会，这是有史以来在任美国总统首次访柬。美国国务卿克林顿2010年访问柬埔寨时在柬埔寨首都金边说了不少具有“挑拨”意味的话，她劝诫柬埔寨在整个亚太地区建立多元伙伴关系，不要“过分依赖”中国。不过，人们发现，柬埔寨媒体虽然对克林顿的到访做了详细报道，却没有像西方媒体那样对她挑拨柬中关系的话大肆渲染。

美国和泰国的盟友关系已经保持了50多年，虽然美国表示这种关系“无论如何都没有针对中国”，泰国也表示“与美国的盟友关系不影响我们与中国的战略伙伴关系，与美国的盟友关系无论如何都没有针对中国，我们没有压制中国的国策”。但美国给予泰国“美国重要非北约盟国”的地位，提出“在21世纪加强和发展两国军事联盟”的任务，强调两国在对抗东南亚新威胁和维护“亚太地区稳定”方面的伙伴关系。此外，美国还承担继续援助泰国发展和现代化改造其武装力量的义务。

缅甸毗邻中国和印度，是唯一连接东南亚和南亚的陆路通道。同时，缅甸扼守印度洋与太平洋要道马六甲海峡的出入口。如果说控制新加坡就控制了马六甲的咽喉，那么控制了缅甸就相当于扼住了咽喉的气门。在美国“重返亚太”战略的大背景下，美国越来越希望通过发展同缅甸的关系，平衡中国在东南亚地区的影响力。美国与缅甸于1947年建立外交关系，1988年缅甸军方接管政权后，美缅外交关系急转直下。1990年，两国关系降至代办级，双方不再互派大使。随后以美国为首的西方国家长期对缅甸实施制裁，令美缅关系降至冰点。2011年3月，缅甸展开一系列政治和民主改革，并举行了国会补选，昂山素季及其领导的反对党全国民主联盟进入国会。这之后，美国等西方国家纷纷改变对缅甸的态度，2011年底，美国国务卿希拉里·克林顿访问缅甸，为两国恢复正式外交关系奠定基础，之后，两国互派大使，实现了两国关系正常化。对美国来说，东南亚是美国全球战略下具体政策实施对象选择及内容与手段实施的最佳区域，是落实美国“重返亚洲”战略布局的第一块基石，而改善与缅甸的关系恰恰是美国“重返东南亚”战略的突破口。因此，美国出台对缅甸的“务实接触”政策，从一定意义上说，是美国全球战略调整下的必然结果，更是美国“重返东南亚”战略下的必然选择。

除美国外，俄罗斯、日本、印度等国近年来也都把自己的触角伸向了大湄公河次区域国家，有的是为了获得经济利益，有的是为了对中国进行反制，也有的是要离间中国与次区域其他国家之间的良好关系。

从历史渊源看，越南和俄罗斯关系远好于中国。越南作为小国，一直在寻求另一个大国制衡邻近的中国。在中苏交恶期间，越南更是百分之百倒向莫斯科，尽管当年主要是中国帮助越南抗击美国，才实现了统一。但是，时过境迁，苏联解体后的俄罗斯在越南仍然有着重要利益，比如越南是俄罗斯军火的重要买家，俄越也在联合开发南中国海石油，俄罗斯依然“惦记”着越南的军港金兰湾。2011年，俄罗斯与老挝一致同意将两国关系提升为战略合作伙伴关系，并就两国在亚太地区和国际事务中进一步加强双边、多边合作达成广泛共识。

日本近年来与中国的关系紧张。日本在经济下滑、联合国安理会“入常”受挫、东海划界和东海油气开发僵持等问题上，都迁怒于中国，所以，处心积虑地拉拢次区域国家，离间这些国家与中国的关系。2011年，在日本首相野田佳彦访问中印两国的同时，外相玄叶光一郎访问缅甸。日本媒体评论认为，日本有意通过增进与缅甸的关系，与在缅甸有着巨大影响力的中国相抗衡。日本武器出口三原则的调整，它是针对一些特定国家的，比如说越南是社会主义国家，现在日本就要放弃对这些国家不出口武器的原则，以此来牵制中国。日本还表示将向越南提供6艘可以转作巡逻船使用的二手船只，目的也是向与中国存在南海主权争议的越南提供防务支援，牵制中国。安倍政权正在“积极和平主义”的指引下加速与东南亚各国开展防务合作。

面对中国的快速崛起，印度也坐不住了。印度、越南与中国的国家关系都经历了曲折起伏甚至是冰火两重天的发展历程。在60多年的中印、中越关系发展史中，都经历了从友好到恶化，到发生边界战争，最后逐渐实现关系正常化。如今，中印、中越关系虽都已正常化，但国家间的互信程度仍然较低，印越两国都或明或暗地把中国当作竞争对手或威胁。尤其是印度，声称“中国威胁”是其当年进行核试验的理由。印度和越南都与中国有领土争端。虽然中印边界争端是英国推行殖民政策的直接结果，但独立后的印度政府在接收英国殖民统治者移交国家权力的同时，也继承了英国殖民者非法划定的中印边界线，以至酿成中印边界争端，至今仍在毗邻中国的地区加紧备战，以图永久占有中国领土。而越南则对几乎整个中国南海岛礁和海域提出了权利要求，在外交上积极推动南海问题国际化，军事上也在大力购买海空武器，图谋以武力维护其在南海的既得权利。印度与越南在牵制和对抗中国方面找到了共同语言。2011年11月11日，越共中央总书记阮富仲和越南国家主席张晋创分别访问了中国和印度。两位领导人同一天出访，旨在谋求地区势力均衡。据《日本经济新闻》报道，阮富仲11日抵达北京，双方签署了主张和平解决南海主权问题的基本原则协定。不过，阮富仲此次访华明显具有“友好演出”的特点，中越双方刻意避开了探讨具体对策。张晋创在同一天访印从侧面印证了越中之间存在的鸿沟。越南国家主席访印表面上是为了扩大两国的贸易和投资，但不少人指出“通过加强与大国印度的关系牵制中国，这是越南式均衡外交的一部分”。越南加入中印对立格局的动向日益显著，印越还就印度石油天然气公司参与越南海域的油气田开发一事达成了共识。这不难看出，印度希望密切同越南的关系，在确保资源的同时牵制中国进出印度洋。

综上所述，大湄公河次区域国家的经济合作已经取得了可喜的成果，而大湄公河次区域国家的安全合作才刚刚开始，任重而道远。大湄公河次区域国家的安全合作领域广泛，包括国际安全合作、区域安全合作和国家安全合作等层面，具有坚实的历史基础和有利的现实条件，与此同时，也受到诸如历史遗留问题、经济发展不平衡和外部势力挑拨等因素的制约。大湄公河次区域国家的安全合作，符合次区域各国和各国人民的共同利益，各方应深化安全对话，促进共同安全;加强非传统安全合作，推进综合安全;探索构建新安全架构，保障次区域可持续安全。中国作为大湄公河次区域的“超级大国”，应努力践行“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，营造安全的周边环境，推动次区域安全合作机制的构建。

（作者系苏州大学公共管理学院教授，博士生导师）

责任编辑：黄 杰endprint