我国城乡基本公共服务均等化研究
翟秋阳+崔光胜
[摘 要]城乡公共服务均等化不仅是一个关涉公平正义的理论问题，更重要的是一个现实的服务问题。我国地域广大，经济和社会发展极不平衡，东部的上海市、中部的湖北省、西部的贵州省在城乡卫生医疗、基础教育、基本社会保障等方面差距尤为显著，这种状况与党的十八届三中全会提出的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的要求相差甚远。要缩小这些差距，中央政府和地方政府在框架政策上要有良好的顶层设计，在财政政策上要建立纵横结合的支持和援助政策;在考评制度上要有合理的官员考核机制;还要努力提升农民的参与度和话语权，以农民的需求为目标提供各项公共服务。
[关键词]城乡基本公共服务;东中西部;均等化
[中图分类号] A8
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2015）07-0049-08
[收稿日期]2015-04-26
[基金项目]2013年度国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的机制和模式研究”（13BGL146）。
[作者简介]翟秋阳（1981-），女，广州科技贸易职业学院讲师、硕士;崔光胜（1960-），男，湖北荆州人，中共湖北省委党校报刊部教授、硕士生导师，华中科技大学国家治理研究院研究人员，主要从事政府公共管理、社会公平理论研究。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”实现城乡发展一体化，在公共服务方面就是要实现城乡的基本公共服务均等化。然而，当前我国经济快速增长与社会发展滞后之间的矛盾，以及公共服务需求全面快速增长与公共服务不到位之间的矛盾，尤其是城市基本公共服务发展较快与农村基本公共服务发展较慢之间的矛盾日显突出。如何在新形势下，加快推进城乡基本公共服务均等化，满足农村居民日益增长的公共服务需求，以提高农村居民生活质量，从而维护农村社会稳定，是党和国家亟待解决的重要问题。笔者以东部上海市、中部湖北省、西部贵州省为研究对象，对城乡基本公共服务均等化的现状与差距、成因进行深入分析，结果显示，上海市、湖北省、贵州省在基本医疗、基础教育、基本社会保障方面存在着明显的城乡差距，而且经济越发达地区，城乡基本公共服务差距越小，经济越不发达地区，则城乡基本公共服务差距越大。据此笔者认为，导致我国城乡基本公共服务发展非均等化的原因是多方面的，但城乡二元结构下合理的公平制度缺失、农民地位弱势、公共服务财政支出的“城市偏好”和官员的政绩考核体系不合理是其主要原因。为了消除这些不利因素，实现城乡基本公共服务均等化，中央政府和地方政府必须打好“政策组合拳”：制定好东、中、西部公共服务横向援助的框架政策;努力提升农民在公共服务决策上的参与度和话语权;建立以纵向财政转移支付制度为主、横向援助制度为辅的公共服务财政制度;建立合理的城乡基本公共服务均等化的官员考核机制;建立健全农村公共服务需求瞄准机制。只有这样，我国城乡基本公共服务均等化的目标才能逐步实现。
一、我国东、中、西部城乡基本公共服务的现状与差距
公共服务涉及范围较广，内容较多，它包含着基本医疗、基础教育、基本社会保障、公共就业服务、公共基础设施、体育文化服务、环境保护等，其中基本医疗、基础教育、基本社会保障是三项最基本的公共服务内容，对城乡居民生存和发展具有基础性意义。因此，本文以东部地区的上海市、中部地区的湖北省、西部地区的贵州省为代表，对城乡间的基本医疗、基础教育和基本社会保障进行分析。
（一）东、中、西部城乡基本医疗差距
城乡基本医疗是指城乡居民在享受国家基本公共卫生医疗方面的服务。一个地区的卫生技术人员数、拥有医疗床位数的多寡，基本上决定了这个地区的医疗服务水平。
1.东、中、西部城乡卫生技术人员数差距
以2011年为例，从全国来看，我国城市每千人口卫生技术人员数7.9人，农村3.19人，每千人口城乡卫生技术人员数相差了4.71人;从东部上海来看，城市每千人口卫生技术人员数10.03人，农村7.71人，每千人口城乡卫生技术人员数相差2.32人;从中部湖北来看，城市每千人口卫生技术人员数6.93人，农村3.16人，每千人口城乡卫生技术人员数相差了3.77人;从西部贵州来看，城市每千人口卫生技术人员数7.29人，农村1.99人，每千人口城乡卫生技术人员数相差5.3人。
图1 东中西部地区
城乡每千人口数卫生技术人员差距
从图1可以看出，我国每千人口卫生技术人员城乡比2.48：1，东部地区的上海为1.3：1，中部地区的湖北省为2.12：1，西部地区的贵州省为3.67：1。上海的基本医疗公共服务最好，其城乡差距远低于我国城乡差距的平均水平;湖北省城乡差距也低于我国城乡差距平均水平，但其差距依然显著;城乡差距最为失衡的是贵州省，其差距程度远远高于全国平均水平。
2.东、中、西部城乡医疗卫生床位数差距
从图2可以看出，我国城乡每千人口医疗卫生床位数比2.23：1，东部地区的上海为1.53：1，中部地区的湖北省为2.4：1，西部地区的贵州省为2.78：1。中部地区的湖北省和西部地区的贵州省每千人口医疗卫生床位数城乡均高于全国城乡差距平均水平，尤其是贵州，城乡差距严重失衡。不论从每千人口卫生技术人员数，还是从每千人口医疗卫生床位数来看，东部上海的基本医疗公共服务无论是城市还是农村都远远领先于全国平均水平，其城乡差距也较低;其次是中部的湖北省，其基本医疗公共服务的城乡差距也很大;城乡差距失衡最为严重的是西部贵州省。
图2 东中西部地区城乡每千人口卫生床位数差距
（二）东、中、西部城乡基础教育差距
我国城乡基础教育包括城乡幼儿教育、小学教育和普通中等教育。2004年中国农村义务教育的“两免一补”政策在西部开始实施，很快就覆盖了全国;2007年全国农村又全面实行免费义务教育，大大减轻了农民教育负担，在缩小城乡义务教育差距中发挥了重要作用。目前义务教育的普及率在城镇和农村都已经很高，差距不是很大，主要差距体现在城乡师资力量和办学条件方面。
1.东、中、西城乡师资力量差距
首先，从生师比来看（东、中、西部城市各取一市区和郊区（县）进行对比）（见表1）。从东、中、西部城乡小学生师比来看，湖北和贵州小学生师比的城乡差距并不十分明显，上海小学城乡生师比差距最大;从城乡中学生师比来看，城乡差距最大的是贵州，然后是湖北，最后是上海。
其次，从城乡教师学历结构来看。一项全国性调查表明，农村中小学教师学历水平和专业化程度总体偏低，农村和县镇小学教师专科以上学历者分别占25%和40%，初中教师本科以上学历者分别占11%和18%。中国民主促进会上海市委员会课题组调研发现，教师学历结构，郊区学校教师学历结构与市区相比整体偏低。郊区学校中，本科及以上学历教师在50%左右，专科学历教师高出市区10-20个百分点，且高中以下学历还占到近10%的比例。市区初中专任教师学历达标率为98.76%，农村地区为90.07%，二者相差8.69个百分点[1] 。
2.东、中、西部城乡办学条件差距
从表2可以看出，无论小学、初中还是高中，上海生均预算内教育事业费最高。但无论是上海、湖北还是贵州，其城乡差距均较为显著。首先，从上海城乡办学条件来看，2008年，以市级重点学校为代表的优质教育资源主要集中在中心城区，郊区实验性、示范性中学只有14所，仅占全市总数的1/310[2]。从湖北城乡办学条件来看，示范高中占据大部分教育资源，示范学校比城市一般中学多20%，比农村高中多40%;从贵州城乡办学条件来看，近年来，贵州农村义务教育阶段的学校危房改造中政府投入大量资金，农村中小学校舍数量和质量都有较为明显的提高，但是，城乡办学条件的差距突出地表现在城乡生均教学设备方面。
表2 2011年东中西部城乡财政
预算内生均教育事业费差距
上 海湖 北贵 州
普通小学5369.22889.56834.21
普通初中5298.451355.031371.62
普通高中6695.11706.831121.61
数据来源：根据国家教育部《2011年全国教育经费执行情况统计公告》整理。
总之，上海市城乡基础教育差距要比湖北省和贵州省的城乡基础教育差距要小。上海市城乡基础教育的差距，主要是表现在质方面的差距，而湖北省和贵州省城乡的基础教育在质和量方面都有着巨大的差距。
（三）东、中、西部城乡基本社会保障差距
基本社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人群的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障作为一种国民收入再分配形式，是通过一定的制度实现的。受我国长期以来存在的城乡二元结构的影响，我国基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村基本社会保障体系建设滞后，城乡在养老、医疗和最低生活保障等方面存在明显差距。
1.东、中、西部城乡最低生活保障差距
从东、中、西部低保覆盖的绝对人数来看，湖北、贵州农村低保人数远高于城市，尤其是贵州，农村低保人数是城市的9.77倍。但是从上海、湖北、贵州城乡人口所占比重及城乡最低生活保障支出来看，农村所占的比重远远比不上城市;就城乡居民最低生活保障平均标准而言，城乡差距也很大，我国2011年居民最低生活保障平均水平城市为农村的2.01倍，上海最低生活保障的城乡差距为1.4倍，湖北为2.42倍，贵州为2.24倍。
表3 2011年第四季度东中西部城乡社会保障差距
地 区低保人数
（人）最低生活保障标准
（元）最低生活保障支出
（万元）
城 市农 村城市农 村城 市农 村
上 海32368067459505.0360.0144145.413026.6
湖 北13679002295118293.8121.3372088.8259070.2
贵 州5434415309016270.9120.8140318.2482978.8
数据来源：根据国家民政部《第四季度民政数据统计》（2012）整理。
表4 2010年东中西部城乡最低生活比较差距
地 区最低生活保障平均
标准
（元/人、月）最低生活保障支出
水平（元/人、月）
城 市农 村城市农 村
上 海450300303125
湖 北2529418866
贵 州21210715552
数据来源：根据《中国统计年鉴》（2012）整理。
2.东、中、西部城乡养老保险差距
我国养老保险的模式是城乡二元制度模式。城镇职工是用人单位与个人共同缴费，支付模式是待遇确定型与缴费确定型两者相结合。而农村社会养老保险是个人缴费，个人帐户，农村养老基金几乎全靠农民自己交费。从东、中、西部社会养老保险城乡参保人数来看，湖北农村和贵州农村参保人数远高于城镇职工参保数，但是，从养老保险基金支出的比重来看，湖北城市养老保险支出是农村的25.3倍，贵州城市养老保险支出是农村的5.99倍，因此，占农村养老保险人数最多的人口养老保险基金支出极少的。不论从城乡最低生活保障支出水平，还是从城乡社会养老保险支出水平来看，东部上海的最低生活保障支出水平无论是城市还是农村都远远领先于全国平均水平。但无论是上海、湖北还是贵州，其最低生活保障支出水平及社会养老保险支出的城乡差距都很大。这种差距不仅表现在东、中、西部之间，也表现在东部城乡间、中部城乡和西部城乡间。
表5 2011年东中西部城乡养老保险差距
地 区养老保险参保人数
（万人）养老保险基金收入
（亿元）养老保险基金支出
（亿元）
城镇职工
参保农 村城市农 村城 市农 村
上 海1382.6675.861089.218.58993.515.38
湖 北1113.431684.31733.942.57523.920.70
贵 州282.06834.51179.230.38127.621.30
数据来源：根据《中国统计年鉴》（2012）整理。
二、影响东、中、西部城乡基本公共服务均等化的主要因素
改革开放以来，我国东、中、西部城乡基本公共服务发展产生明显差距，并且这种差距呈现扩大化趋势。那么，是什么因素影响和促成着城乡基本公共服务均等化发展的差距呢？
（一）城乡二元结构下农民的弱势地位
新中国成立后，我国逐渐形成城乡二元结构，城市以发展现代化大工业为主，农村以发展典型的小农经济为主。并且城市与农村相互独立运行，彼此之间交流、流动较少。改革开放以来，城乡二元结构不但没有解体，反而日益加剧。国家把经济发展重心放在城市，对城市经济发展的投入比农村经济发展的投入多得多。这样，城市经济得到快速发展，但农村经济发展却相对滞后。农村在国家的经济发展战略中不是重要“棋子”，导致农村经济发展边缘化，农民地位也边缘化，这种边缘化是全方位的，其中最为重要的是农民在公共决策上的影响力远弱于市民。据统计，全国人大代表接近3000名，全国人大代表城市每22万人设1名，农村每88万人设1名[3]，农村人大代表所代表的人数远远多于城镇人大代表所代表的人数，农民的话语权低于城市居民。2010年3月15日十一届全国人大三次会议上表决通过的《选举法（修正案）》规定，依照实行城乡按相同人口比例选举全国人大代表。这条规定对于提高农民在公共决策中的弱势地位具有积极意义，但从2013年第十二届全国人大代表的选举结果看，农民代表的比例有明显提高，但有不少所谓的“农民代表”，只是有“农民代表”的“名”，并无“农民代表”的“实”。可见，扭转城乡二元结构下农民的弱势地位，并不是一朝一夕的事，而是一个长期的过程。农民在国家经济发展和决策中的弱势地位长期得不到改变，其后果不但是农民收入难以提高，而且农民在社会保障、医疗卫生和基础教育等方面所享受的待遇与城市居民的差距会越来越大，这是城乡基本公共服务非均等化的根本原因。
（二）公共服务财政支出的经济基础与“城市偏好”
公共服务发展水平与经济发展水平具有非常密切的联系，经济基础对公共服务水平起着决定性作用。GDP总量决定公共财政支出大小，公共财政支出数量决定着公共服务财政支出数额，进而决定着公共服务的发展水平。以1995年各省市地区生产总值与财政支出为例，两者的相关系数达到0.884（见表6），表明地区生产总值与财政支出高度相关。2011年，两者相关程度进一步提高，高达0.922（见表7），表明地区生产总值对地区财政支出具有决定性影响。公共服务发展的核心是资金，没有足够的资金，就无法购置公共服务的设备、设施和物品，也无法雇佣高素质人员来使用公共服务设备设施，公共服务水平低下就不可避免。受经济发展水平的制约，中部、西部的公共服务财政支出较少。例如，2011年西部的贵州省的教育支出376.86亿元，社会保障和就业支出194.78亿元，医疗卫生支出173.26亿元;中部的湖北省的教育支出488.16亿元，社会保障和就业支出449.29亿元，医疗卫生支出247.30亿元;东部的上海市的教育支出549.24亿元，社会保障和就业支出417.50亿元，医疗卫生支出190.03亿元。尽管从各项公共服务财政支出的总数看，差距不大，但如果按人均计算的话（2011年贵州省常住人口3469万人，湖北省5758万人，上海市2347万人），东部、中部和西部的人均公共服务财政支出具有明显的差距。中部、西部的公共服务财政支出的不足，导致了东部、中部和西部公共服务发展水平的差距。
表6 1995年各省市地区
生产总值与财政支出的相关关系
1995年地区
财政支出
1995年地区
生产总值Pearson 相关性.884**
显著性（双侧）.000
N30
**. 在 .01 水平（双侧）上显著相关。
注：N=30，是因为1995年重庆未成为直辖市。
表7 2011年各省市地区
生产总值与财政支出的相关关系
2011年地区
财政支出
2011年地区
生产总值Pearson 相关性.922**
显著性（双侧）.000
N31
**. 在 .01 水平（双侧）上显著相关。
经济发展差距导致东部、中部和西部公共服务发展水平存在差距，而公共服务财政支出的“城市偏好”则是城乡基本公共服务非均等化的重要影响因素。“偏好”是对某事物的喜好倾向。公共服务财政支出的“城市偏好”，是指公共服务财政支出偏向城市，重点放在城市。公共服务财政支出“城市偏好”与城乡二元结构下农民的弱势地位具有紧密的逻辑联系。公共服务财政支出的“城市偏好”，无论在东部发达的上海市还是中西部欠发达的湖北省和贵州省都有显著的表现。有资料显示，在上海市，“与市区的地段医院比较，镇卫生院获得各级政府财政投入较少，固定资产偏少。2003年，平均每地段医院获得各类财政投入291.6万元，而每镇卫生院获得各类财政投入55.5万元”[4]。2005年贵州省用于城镇居民的社会保障支出为43475.2万元，占社会保障总支出的比重为95.06%，而农村最低生活保障支出仅有2258.6万元，占社会保障总支出的比重仅为4.94%。两者之比为19.25：1[5]。
一般而言，“在经济发展水平大大领先的东部地区，地方政府有足够的财力向农村基本公共服务领域投入更多的资金，而在广大西部地区，乃至中部有些地区，财政状况十分拮据，地方政府向农村地区投入基本公共服务资金十分有限，再加上各地财政提供公共服务的单位成本也由于地域等原因而相差较大，使得各地区之间的城乡基础设施、医疗、教育等公共服务水平存在着比较明显的差距”[6]。从上海市、湖北省和贵州省的城乡公共服务财政支出来看，公共服务财政投入的“城市偏好”倾向十分严重。公共服务财政支出的这种城市偏好，不仅导致城乡基本公共服务的非均等化，而且还逐步拉大着这样的差距。
（三）官员政绩考核体系偏重经济指标忽视公共服务指标
在当前的政府官员政绩考核体系中，更偏重经济指标，与我国“以经济建设为中心”战略密切相关;忽视公共服务指标，与地方政府财政收入有密切的关系。地方公共服务主要是由基层（县乡）人民政府来提供。基层政府财政收入往往非常有限，影响其公共服务的提供能力。目前我国县级政府承担着大量的基本公共服务事权，但缺乏足够的财权。这是因为中央政府和省级政府在将基本公共服务事权交给县级政府的同时，却层层上收基本公共服务财权，使得县级政府基本公共服务财权压缩在最低限度。“基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，其收入极其有限。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。”[7]各级政府间基本公共服务财力与事权不匹配，基层财政出现很大困难，基层政府成为财力最弱的一级财政。就目前的状况而言，如果官员政绩考核体系将公共服务指标列为一个重要指标的话，基层政府将很难完成。因为基层政府财力非常有限，如果钱在公共服务方面投入多一点，经济建设方面投入就会少一点;公共服务财政支出城市投入多一点，在农村投入就会少一点，非均等化不可避免。
在城乡基本公共服务非均等化因素中，城乡二元结构下农民的弱势地位是根本原因，公共服务财政支出的经济基础与“城市偏好”是主要原因，官员政绩考核体系不合理是重要原因。这些因素相互作用，对城乡基本公共服务非均等化产生影响（见图3）。城乡二元结构既导致农民地位弱化，又导致公共服务财政支出的“城市偏好”。农民弱势地位增强公共服务财政支出的“城市偏好”，而公共服务财政支出的“城市偏好”反过来加剧农民地位弱化。由于农民的弱势地位，在决策中缺少话语权，在很大程度上导致官员政绩考核体系“偏重经济指标忽视公共服务指标”，尤其是忽视农村基本公共服务供给。公共服务财政支出的“城市偏好”和官员政绩考核体系共同促成城乡基本公共服务非均等化。
图3 城乡基本公共服务非均等化各因素的关系
三、构建公平合理的城乡基本公共服务均等化机制
公平正义理论表明，每位社会成员都应当享有均等化公共服务的基本权利，政府要采用多种手段促进每位社会成员平等享受基本公共服务的合法权利，使其不因区域、城乡身份、不同群体而有所差别。改革开放以来，我国形成的城乡基本公共服务差距，表明我国每位社会成员并没有平等地享有均等化公共服务的基本权利，这有失社会公平公正。因此，有必要构建完善的城乡基本公共服务均等化机制，让城乡居民平等地享受基本公共服务，促进社会公平正义。
（一）制定东、中、西部公共服务横向援助的框架政策
从构建基本公共服务横向援助政策的理论基础来看，横向援助是先富带动后富的必要举措。中央的经济发展思路是让一部分人、一部分地区先富起来，然后通过先富带动后富，最终达到共同富裕。经过将近30余年的发展，东部沿海省份已经富起来了，先富的问题已经基本解决，主要问题已经转到如何带动后富上。按照“因果积累论”原理，东部沿海地区之所以发达，主要得益于中央政府的倾斜政策，以及欠发达地区承担了其早期的发展成本。现在，东部沿海地区先富起来了，有比较充足的财力提供基本公共服务，而中西部地区经济落后，在基本公共服务支出上往往力不从心。因此，建立横向援助政策，使东部沿海地区在基本公共服务供给方面支援中西部地区。这是先富地区带动后富地区的重要举措，体现出共同富裕的原则。
构建东、中、西部公共服务横向援助的框架政策，就要建立专门的援助机构进行组织、管理与协调。我国对口帮扶效果不佳的一个重要原因就是没有专门的负责机构，一般是党中央和国务院号召发达省份对口帮扶中西部落后省份，但却没有专门机构负责这件事，出现多头管理、职责不清，导致对口帮扶效益低下。鉴于以往对口帮扶的经验，在构建横向援助机制时，一是要在中央一级专门设立横向援助机构，专门负责各省（直辖市、自治区）间横向援助的组织与协调;二是要在省政府一级设立横向援助专门机构，专门负责省级以下各级政府间横向援助的组织和协调，从而提高横向援助的效率。省级援助输出地和援助对象的确定，可以由中央一级的横向援助机构来统一安排和协调，省以下援助输出地和援助对象的确定可以由省一级的横向援助机构来统一安排和协调，当然也可以由援助输出地和援助对象之间自由选择。从当前现实情况看，由于援助输出地远远少于援助对象，因此会出现一个援助输出地同时援助多个援助对象的情况，对此应当进行统筹安排，防止一个援助输出地支援太多的援助对象，给援助输出地造成过大的财政压力。
（二）努力提升农村居民在公共服务决策上的参与度和话语权
公共服务决策是实现公共服务收入和支出的分配机制。只有农村居民参与公共服务决策，提升其在公共服务决策上的话语权，才能促使农村基本公共服务获得更多的财政支持，促使农村基本公共服务水平得到提升。提升农村居民在公共服务决策上的参与度和话语权，一是要加强城乡基本公共服务均等化的宣传和教育，强化农村居民的公共服务参与意识。强化农村居民积极参与农村公共服务建设的意识，才能不断增强农村基本公共服务。二是要构建一个农村居民参与的公共服务决策体系。在这个决策体系中吸收一定比例的农村居民代表，充分听取他们的意见和要求，且在此决策体系中农村居民代表应该占多数，才能发挥他们的作用，提升他们在基本公共服务决策中的话语权。三是农村组织如村支两委等一定要发挥组织代表性作用，积极向乡镇、县级政府反映农村公共服务需求，促使乡镇、县级政府考虑农村的公共服务需求，促使其采取相应政策或措施，提高农村基本公共服务水平。四是要构建农村公共服务的利益诉求机制，它包括农村居民公共服务的利益诉求的程序、制度和方式，以及农村居民公共服务的利益诉求的回应程序、制度和方式等。
（三）建立起纵向财政转移支付制度为主、横向援助制度为辅的公共服务财政制度
建立纵向财政转移支付制度为主的财务制度，是推进城乡基本公共服务均等化的重要途径和手段。当前我国城乡基本公共服务差距不断拉大，与财政转移支付制度缺少这个目标设计密切相关。当然，根据中国实际情况，实现城乡基本公共服务均等化是财政转移支付制度的长远目标，它的实现是一个长期过程。在这个过程中，为了有效地实现城乡基本公共服务均等化，财政转移支付制度的设计应当坚持三个基本原则，即公平原则、公开透明原则、科学合理原则。同时，要加强和规范一般性转移支付，实现好三个方面的改革：一是逐步取消税收返还，将其归入一般性转移支付形式;二是建立促进区域公平的一般转移支付制度，推进区域间城乡基本公共服务均等化;三是建立城乡基本公共服务均等化专项转移支付制度。为了保证有足够的资金投入到农村基本公共服务供给上，需要完善省以下的财政转移支付制度，不断加强省对县的财政转移支付和省对乡镇的财政转移支付的力度。具体措施包括：完善省对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县乡级财政在省以下财力分配中的比重;规范省以下专项转移支付制度;推进省直管县的财政管理体制改革。上述政策措施有利于完善和促进纵向财政转移支付制度的建设。
构建横向援助制度为辅的公共服务制度，是对推进城乡基本公共服务均等化的财政制度的重要补充。在中央财力不足、各区域之间发展严重不均衡的情况下，建立基本公共服务供给的横向援助机制也是不可缺少的。中国的基本公共服务均等化财政制度，是指在基本公共服务供给过程中，东部沿海经济发达、财政收入较高的地区（包括省、市、区）为中西部经济落后、财政收入较低的地区（省、市、县、乡）提供各种援助（包括资金援助以及具体基本公共服务的援助）的一种制度安排。这要求做到：一是中央和省一级要设立城乡基本公共服务均等化的横向援助专门管理机构。二是建立城乡基本公共服务均等化的横向财政转移支付制度。三是确定横向援助的援助输出地与援助对象，以及援助的基本公共服务项目和形式。确定援助项目时应遵循如下原则：一是横向援助的基本公共服务项目应以满足公民基本生存和发展需要为主，着力于解决中西部贫困地区人们的生存和发展问题。二是中西部地区地域广阔，不同省、市、县、乡镇之间的经济、社会发展等有较大差别，援助时应考虑到他们的需求。三是在确定基本公共服务援助项目时，应充分考虑各地区的实际情况和人们的需求，应将急需的项目作为首要和首选的援助内容。四是通过多种途径和政策吸引社会力量参与到横向援助的行动之中。
（四）建立合理的城乡基本公共服务均等化的官员绩效考核制度
建立一套有效的城乡基本公共服务均等化的官员考核制度，将城乡基本公共服务均等化纳入考核指标中，促使政府官员重视农村公共服务均等化。有效的城乡基本公共服务均等化的官员考核制度包括：一是构建独立第三方对官方农村公共服务均等化的监督制度。考核机构人员，主要是由独立考核专家组成。二是建立健全农村公共服务均等化的考核程序和方法。三是建立健全公正透明的农村公共服务考核的指标体系和标准。四是建立健全公共服务均等化的追责机制。对于未能实现城乡基本公共服务均等化的目标，应该予以追究相应的行政责任。构建农村公共服务均等化考核机制，首先要坚持城乡基本服务财政支出方面的均等化原则，其次要坚持透明公开民主的原则。让农村和农民参与其中，促使构建城乡基本公共服务均等化的过程更民主，以制定出符合城乡实际的指标体系和标准，让官员的政绩为实际目标服务。
（五）建立健全农村公共服务需求瞄准机制
瞄准机制建立在农民公共服务需求表达机制基础上，通过瞄准机制来识别急需公共服务的地区和群体及其所需要的公共服务，以提高公共服务供给的针对性和效果。建立农村公共服务需求瞄准机制，需要做到：一是建立健全农民公共服务需求的表达机制，这是农民公共服务需求的瞄准机制的基础。只有农民对公共服务需求进行表达，才能让政府更了解农民的需求。二是要建立健全急需公共服务的识别机制，这是农村公共服务需求瞄准机制的基础。只有充分识别和把握农村对公共服务需求的针对性，才能切实做到农民需要什么政府提供什么。三是建立健全农村公共服务需求的反馈机制。对农村和农民的公共服务需求的表达进行及时反馈，是建立在农民的需求和政府的识别基础之上的。反馈的内容包括应向哪些农村提供公共服务，提供什么样的公共服务，公共服务的标准和服务方式是什么，同时也包括对暂时不能提供的公共服务向农村和农民作出合理的解释和说明。唯有这样，城乡公共服务均等化的机制才能逐步建立起来。
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责任编辑 刘绛华