呼伦贝尔市新型城镇化发展路径与对策研究

贾晓华

编者按：为了深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，为全面深化改革营造良好的舆论氛围，按照中国期刊协会党刊分会、全国党刊研究联合会开展“贯彻三中全会精神 全面深化改革”征文活动的要求，本刊特开设“全面深化改革全国党刊联合征文”栏目，编发全国和我区贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的理论探索和实践创新的稿件，为加快推进全面深化改革进程助力。

中国城镇化已进入发展转型的新阶段。党的十八大报告明确了推进新型城镇化的战略任务，党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议为新型城镇化的推进注入了新的动力，尤其是国家新型城镇化规划（2014-2020年）的出台，对于地处中国边疆、生态安全地位重要、资源环境相对脆弱的呼伦贝尔市，探索一条切合实际的新型城镇化道路，具有重要的意义。

一、呼伦贝尔市走新型城镇化道路的路径选择

呼伦贝尔市在国家经济发展、边疆稳定、文化繁荣、民族团结、社会和谐和生态安全等方面具有十分重要的战略地位。在新一轮发展中，呼伦贝尔市应按照习近平总书记考察内蒙古时提出的“守望相助”和“打造祖国北部边疆亮丽的风景线”的总要求，立足市情，针对生态安全、产业支撑、城镇化布局、市域一体化、地域文化特色和转移人口市民化等问题，提出切合呼伦贝尔市实际的新型城镇化发展路径。

（一）针对生态安全问题，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。优先保护生态环境是呼伦贝尔市城镇与产业发展的前提，要把生态文明理念全面融入城镇化全过程。在城镇化进程中要集中、集约开发土地，进一步强化生态战略地区的空间管制，根据各旗县区的资源环境承载能力、现有开发密度和未来的发展潜力，实施集中、收缩、转移战略。工业项目入区、入园，促进产业集群式发展，实行“点上开发”、“面上保护”。加快产业转型，将发展的重心放在低碳产业上，淘汰高耗能的产业和生产工艺，鼓励发展节能环保型产业，降低产业发展对能源、水资源、空气等生态资源的消耗与破坏。探索循环经济发展模式，以低消耗产出大效益；运用现代科学技术、整合信息资源规划和管理城镇，智能配置城市资源；加强城市绿地资源建设，鼓励城市居民在日常生活中践行节能环保理念，提高生态环境自我净化能力，倡导绿色消费，促进城镇化与环境保护的良性互动。

（二）针对产业支撑问题，走产业优化升级、可持续发展的新型城镇化道路。产业发展是城镇全面发展的基础，工业化和农业现代化是城镇化的经济支撑。呼伦贝尔市拥有天然草场1.49亿亩，可利用草场1.36亿亩，耕地1991万亩，得天独厚的土地资源是呼伦贝尔市农牧业产业化发展的优势，应坚持品牌发展策略，在农畜产品加工、转化上下功夫，打造特色产业体系和规模优势。呼伦贝尔市拥有煤、电、水要素组合的优势，处于向俄蒙开放的前沿，与东北老工业基地资源互补，应依托优势资源，培育接续产业，以先进制造业、高新技术产业和进出口产品加工业为引领发展新型工业，建立低碳、多元化工业体系。呼伦贝尔市拥有世界上保存完好的大草原、大森林、大湿地、大湖泊，应加快推进第三产业的发展，尤其要大力发展旅游业和旅游配套产业，延伸相关产业链，以现代服务业发展解决农牧区转移人口的就业问题，实现产城融合，推动新型工业化、新型城镇化、农牧业现代化互动协调发展。

（三）针对城镇化布局问题，走科学规划、功能完善的新型城镇化道路。按照“组团式、集群化”发展理念，优化空间功能布局，制定科学的发展规划，增强经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划、产业规划与园区规划等多种规划的衔接性。坚持规划引领，以周边与中心城区的便捷交通网络推动产城融合、集聚发展，形成以中心城市为核心、周边小城市和中心镇为依托的城镇集群，实现由“散点开发”向“据点开发”转变，构建“一核两极多节点”的市域城镇空间结构。

（四）针对协调发展问题，走统筹城乡、市域一体的新型城镇化道路。从区域发展一体化全局角度谋划共同发展，打破二元体制障碍，地方、农垦、森工、铁路和大企业统筹规划；打破行政区域界线，跨区域整合优势资源，分工协作、取长补短、互相依存、协调发展；破解“三农三牧三林”难题，加强新型农牧林区建设，加快基础设施和公共服务向农牧林区的延伸和衔接，实现城乡融合。

（五）针对地域文化特色问题，走沿边开放、彰显特色的新型城镇化道路。呼伦贝尔市民族多元、文化多元，3个少数民族自治旗、14个民族乡，风光优美，地域特色差异明显，每个城镇都要从保护和传承地域民族文化、建设国际旅游名城的高度出发，注重挖掘民族文化内涵，保持自己的个性和特色。满洲里市、额尔古纳市、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗要发挥毗邻俄蒙沿边开放的政策优势，因地制宜，利用当地独特和有利的地理条件和人文环境，鼓励和支持边境贸易的发展，以贸易带动经济发展，吸引外地客商从事边贸，推动边境小城镇的形成、建设和发展。

（六）针对农牧林业转移人口市民化问题，走“以人为本”的新型城镇化道路。新型城镇化的核心是“以人为本”，要解决人的就业、衣食住行、医疗教育、文化娱乐、环境宜居、社会保障等方面的问题，其中促进农村、牧区和林区劳动力向非农产业和城镇转移是基础，提升转移人口的劳动技能水平是手段，健全社会保障体系是关键，不仅使进城农牧民能够 “住有所居、学有所教、老有所养、劳有所得、娱有所乐、病有所医”，更重要的是居民身份统一、机会均等、权利平等、文化融合，实现从传统乡村文明向现代化城市文明的整体转变。

二、呼伦贝尔市走新型城镇化道路的对策

在中国进入全面改革开放的背景下，《中俄合作纲要》的实施，为呼伦贝尔市扩大开放与区域合作，利用“两种资源、两个市场”提供了难得的机遇。国家西部大开发战略、振兴东北战略和《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》、《国务院关于进一步促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展若干意见》及国家加大对人口较少民族发展，并把呼伦贝尔市列入资源型城市可持续发展扶持范围等政策的实施，为呼伦贝尔城镇化发展带来了新的动力。呼伦贝尔市应把握机遇，按照自治区“8337”发展思路的要求，突出“五个基地、两个屏障、一个桥头堡”建设，稳中求进，改革创新，制定对策和措施，积极稳妥地推进新型城镇化有序协调发展。

（一）实施生态保护策略，对全市生态保护和城镇发展空间进行总体布局。按照“筑牢我国北方重要生态安全屏障”的总要求，从区域发展一体化全局角度统筹市域空间布局。其生态保护策略应贯彻“生态优先保护、资源科学开发、城镇有序发展”的原则，将大兴安岭及呼伦贝尔草原整体纳入保护区范围，加强对重要生态系统的保育和恢复重建。逐步引导生态保护重点区域人口向中小城镇、工业园区、现代农牧业示范园区等人口和产业集聚区平稳有序转移。生态移民应与新型工业化、新型城镇化和新农村、新牧区建设相结合。一方面应为生态移民提供教育、医疗、住房、社会等基本社会保障，另一方面通过提供就业培训帮助他们实现在城镇就业，让更多的转移人口进城镇、进企业，成为城市居民、企业员工，真正使他们“移得出、稳得住、能致富”。

（二）加快产业结构调整，发展县域经济，为新型城镇化提供经济支撑。呼伦贝尔市应抓住内蒙古自治区贯彻落实“8337”发展思路的有利机遇，加速推进产业升级，培育发展各具特色的城镇产业体系，增强资源型城市接续替代产业的发展能力，壮大县域经济，实现以产业立城，以产业带动就业。继续稳固农牧业发展基础，积极发展绿色农牧业，以发展外向型农牧业推进农牧业产业化；重点发展第二产业，以加快传统产业升级，培育特色优势产业、战略性新兴产业推进新型工业化；大力发展文化旅游业，延伸与文化旅游相关的产业，如少数民族用品手工业，提高就业吸纳能力，推动金融、物流、信息、会展等为主的现代服务业。呼伦贝尔市地域辽阔，产业各具特色，各旗市区应立足区位条件、资源禀赋、产业基础，因地制宜，找准发展定位，选择特色化、差异化发展模式，强化县域经济的服务职能，坚持有所为、有所不为，宜农则农、宜牧则牧、宜工则工、宜商则商、宜游则游，构建产业协同、特色品牌的县域经济体系，为新型城镇化提供多元化产业支撑。

（三）构建科学分工的城镇体系，提高城镇建设质量，增强城镇综合承载力。根据呼伦贝尔市城镇人口分布的特点和集聚发展的要求，未来城镇人口增长的重点还将是区域中心城市和副中心城市。因此，应积极推进重点区域的城镇化发展。通过区域中心城市与周边旗县和产业园区的统筹整合和跨界协调，加快推进城市群或都市圈的形成，进一步加强中心城市的辐射带动作用，使其成为带动经济发展方式转变和新型城镇化的核心和龙头，促进周边地区整体协调发展。

积极发展旗市中心镇（城关镇）和重点镇，构建多极化城镇体系，镇区总人口占全市人口比重达到35%以上。加快建设一批口岸型、旅游型、农牧型、工贸型等各具特色的中心镇和重点镇。呼伦贝尔市要强化城镇“内涵式”发展，既要高标准建设城镇和产业园区的交通体系以及与城镇、园区、主要旅游景点、风景名胜区之间的联系通道，满足城镇、口岸地区、园区与旅游区的快速通达要求，还要加大保障性住房建设和棚户区改造力度，加快自来水、燃气、电、城市交通、绿化、邮政、电信等基础设施的建设，完善污水和垃圾处理设施；既要完善城镇公共服务设施建设，强化教育、卫生、文化等集聚人口的能力，还要积极加强金融服务、商务办公、信息通信、科技研发等生产服务职能，推动生产性服务业发展，提高整体效益和带动区域发展能力。

城镇建设要注重挖掘民族文化内涵，彰显地域特色，避免“千城一面”的现象。要根据城市特质定位城市风格，满洲里市、额尔古纳市强化口岸特色和俄蒙风情；牙克石市、根河市、鄂伦春旗彰显森林城市特色；扎兰屯市、阿荣旗、莫旗塑造山水园林风格；新左旗、新右旗、鄂温克旗要突出草原民族风情；以“生态、低碳、绿色、可持续发展”为目标，打造全国高端旅游城市。

（四）统筹城乡和市域一体化发展，推动基本公共服务均等化。打破地企和行政区域的限制，建立跨旗县辖区、地企城镇化一体化的统筹发展机制。既要打破旗市区行政界线，跨区域整合优势资源，分工协作、取长补短、协调发展，更要打破二元体制障碍，地方、农垦、森工、铁路和大企业统筹规划，资源共享。呼伦贝尔市成立统筹新型城镇化发展的组织机构，创新公共治理模式，推进区域协同、地企合作。遵循市场经济原则，强化各城市间、城市与农村牧区城镇间、城乡间的经济、技术、资源、劳动力、市场等关联性，不断推动市域一体化发展。

以县域空间为主导推进城乡资源的均衡配置，加大投入，编制完成县域村镇体系规划，加大新农村新牧区建设力度，改变原有乡村发展模式，提高农村自我发展能力。选择和培育一批乡镇（苏木）或重要村庄（嘎查），作为农牧业人口的聚居点和公共服务设施的配置基地。按照“设施集聚，兼顾服务能力”的原则，加大对农村牧区的基础设施和公共服务设施建设的投入，尤其是自来水、教育、医疗等服务民生的基础工程的投入，使农村牧区百姓能够享受到经济社会全面发展的成果。

（五）创新体制机制，为新型城镇化提供持续的发展动力。建立符合新型工业化、城镇化和农牧业现代化发展需要的土地产权、户籍管理和社会保障制度。以农村、牧区土地确权、流转为途径，激发农牧区市场活力，使农村、牧区土地经营走向规模化，加速农牧业现代化进程；改变城乡二元结构，实行城乡一体化的户籍制度，逐步实现进城农（牧）民在就业创业、劳动报酬、子女就学、公共医疗、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇。健全农牧林区社会养老保险制度，完善新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度，建立覆盖全市、城乡一体的社会保障体系。

建立投融资新体制，改变单一的城镇建设投资渠道。呼伦贝尔市应争取并用好国家西部大开发、振兴东北战略和《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》的各类优惠政策，根据项目建设，筹集城镇化发展资金，鼓励东部城市向呼伦贝尔市进行城镇建设投资，资源开发性企业应在资源开发中留取一定比例作为资源开发补偿费，加大资源开发城镇的基础设施投入能力，改善城市投资环境。打破原来城镇建设资金单一的局面，积极探索作为城市固定资产的城市基础设施在投融资建设、使用和维护等全过程的体制创新。开展城市基础设施资产化经营，盘活现有市镇建设的资本，促进基础设施项目积极发展。探索特许权经营、出售股权等方式，鼓励各种社会资金投资参与城镇建设。

实施人才发展战略，深化就业制度改革。加强进城人员的职业技能培训，提高各民族人口素质，促进城镇人口创业、就业。重视人才的培养、使用和引进，营造良好的制度环境，使更多的人才到呼伦贝尔市施展才能、发挥作用，为新型城镇化提供人才保障。

（六）加快政府职能转变，推进社会管理创新，推动城市文化融合。在推进新型城镇化过程中，政府应加快职能转变，把工作重心转向保障公共服务的供给，解决好进城农牧民市民化问题，及时化解城镇化过程中的各种问题和矛盾，如农民土地权益保障、失地农民就业、城镇居民拆迁、城市贫困等问题，强化提供公共服务、社会管理、维护社会公平正义的职能，整合城镇管理资源，优化城镇管理方式，构建和谐管理长效机制，提高社会管理能力，建设法治、安全、高效、文明的现代化城镇，增强广大人民群众的安全感、幸福感和对社会秩序的认同感。同时，推动新型城镇化要在政府的带动下，鼓励全体社会成员积极参与，实现自上而下与自下而上推进方式的有效结合。要加强基层民主建设，构建在党的领导下，以政府管理为基础、市民自治为核心、社会组织广泛参与的多元基层治理机制，让市民在参与经济发展和民主管理中增强自主意识，成为推进城镇化的主体，改变过去农牧民“被城镇化”的传统模式，形成农牧民自主进城的新环境、新氛围。

（作者单位：中央民族大学经济学院）

责任编辑：刘 佳