发展型社会政策：我国社会福利的路径选择

胡文木

[摘 要]我国社会福利政策虽然存在不同的模式之争，但总体上遵循从“补缺型福利政策”转向“制度型福利政策”的发展逻辑。然而，不管是“补缺型”社会政策还是“制度型”社会政策，都已经无法满足“社会权利”不断拓展的“权益”要求和不断增加的财政负荷。因此，必须推动以“再分配”为核心的传统社会政策向以社会投资或生产性为特征的发展型社会政策转型。

[关键词]发展型社会政策； 福利政策 ；“补缺型”社会政策；“制度型”社会政策；福利国家

[中图分类号]D632.1

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2017）07-0054-14

我国应该选择何种社会福利模式，学界一直存在三种观点：“底线公平的社会福利”（景天魁，2004）、“适度普惠型的社会福利”（王思斌，2009；代恒猛，2009；张映芹，2010）和“普惠性社会福利”（郑功成，2008；王春光，2011）。纵观三种类型的福利观，它们尽管在福利资源供给项目和发展政策方面有所差异，但在本质上是相通的，都是强调权利享有的平等性和福利资源供给的公平性。从社会政策类型而言，它们遵循从“补缺型福利政策”转向“制度型福利政策”①的发展逻辑。诚然，这一逻辑总体上符合近代以来社会政策的发展规律，然而，自从人类进入后工业化时代，不管是“补缺型”社会政策还是“制度型”社会政策，都已经无法满足“社会权利”不断拓展的“权益”要求和不断增加的财政负荷。因此，必须推动以“再分配”为核心的传统社会政策向以社会投资或生产性为特征的发展型社会政策转型。

一、福利国家社会政策及其反思

（一） 从“补缺型”社会政策到“制度型”社会政策

“补缺型”和“制度型”是传统社会政策的经典划分，最早由威伦斯基（Wilensky）和勒博（Lebeaux）提出。“补缺型”社会政策强调家庭和市场的作用，认为家庭和市场是保障个人需求的正常福利结构，只有在市场和家庭供给无效时，国家和政府才向个人提供不超过维持生存最低标准的援助。在该模式下，接受福利的往往是社会的弱者或市场竞争中的失败者，暂时性、替代性是其主要特征。“制度型”社会政策则强调国家和政府在福利供给中的作用，认为社会福利不再局限于特殊的群体（如穷人、病人、残疾人等），而面向全体公民开放，向个人提供福利、满足人们的福利需求是政府不可推卸的责任，是现代化工业国家的利益再分配机制。在该模式下，社会福利开始成为公民的一项正当的社会权利，不再是具有“人道”性质的仁慈或施舍[1]（P145）。威伦斯基和勒博对社会类型的划分之所以对后世产生很大的影响，是因为它以“类型化”的方式概括了社会政策在历史阶段的实践形态，“是历史的产物，而不是逻辑的产物”[2]。

1601年，随着“伊丽莎白济贫法”的颁布，“补缺型”社会政策率先在英国建立，这标志着现代社会政策开始萌芽。一方面，它拓展了传统社会福利供给的路径（社会慈善活动和社会工作）；另一方面，国家有限干预社会福利开始合法化，“政府开始越来越多地负责公共健康与教育，负责管理矿山与工厂的工作条件，负责防止对妇女和儿童的剥削”[3]（P24），所有这些举措，都极大地缓解了发达国家在工业化进程中所造成的社会问题。但是，随着经济的发展和社会的进步，“补缺型”社会政策的弊端开始凸显：其一，“补缺型”社会政策本质上是一种消极的救济而不是积极的预防，这意味着即使在经济不断增长的国家也无法保证增加人民福祉，提高人民生活水平，尤其是面对大规模的贫困，“补缺型”社会政策往往显得“力不从心”；其二，“补缺型”社会政策将国家提供的服务视为施舍、恩惠，而不是国家的责任和义务，因此，受助者往往以失去尊严为代价；其三，当人们对诸如医疗、教育和住房等基本社会服务需求日渐上升时，“补缺型”社会政策显得更加捉襟见肘。

“制度性”社会政策是伴随着福利国家的形成而确立起来的，相较于“补缺型”社会政策，它对实现社会权利的价值在于：一方面，保障每个公民的社会需求是政府不可推卸的责任，当公民陷入生活困难时，有权请求国家提供帮助；另一方面，公民不仅有权要求获得最低生活保障，而且有权要求过体面的生活。

（二）对福利国家社会政策的反思

第二次世界大战之后，随着社会福利政策的发展，西方发达国家一度进入“黄金时期”，不仅经济高速发展，而且还形成了完备的福利制度体系和福利文化理念，大部分人认为，随着政府对社会福利的承诺日益制度化、体系化，社会福利作为社会的第一道防线，终将成为西方发达国家制度体系中不可分割的组成部分。

然而，随着20世纪70年代剧烈的经济衰退，福利国家的社会政策受到来自各方的强烈批评。新右派认为，福利国家“制造出来的问题比它解决的问题还要多”，福利国家不但不能有效地调和市场与社会之间的冲突，反而加剧了冲突，甚至还阻碍了社会和市场力量的有效发挥。换言之，福利国家不仅导致经济趋向衰退，使得经济产生“超负荷要求”，而且也未从根本上解决社会问题，同时还导致福利者的期望值不断上升，使国家不堪重负。一方面，在工业社会后期，那些已经建立起的福利国家，开始严重制约了经济发展。一是福利开支的不断增加使得国家财政难以为继。以英国为例，“社会福利开支从20世纪50年代到70年代这二十几年的时间内增长了2.7倍，占国内生产总值的比例也由原来的144%上升到29.4%。进入80年代后，这一比重继续升高，1983年的社会福利支出高达527亿英镑，占政府财政总支出的382%”[4]（P107）。二是不断增加的企业成本也降低了这些福利国家的市场竞争力。不管是政府直接提供的社会服务还是间接提供的财政福利和职业福利，这些福利开支大部分最终由企业雇主负担，势必由于财税负担和高昂的劳动力成本而降低企业在市场上的竞争力[5]（P246）。 三是高福利国家往往会出现“福利依赖病”。完善的社会保障在为人们提供“从摇篮到坟墓”的高福利的同时，也造就了一批寄生其中的“食利”阶层，他们依赖国家和社会提供的福利，安于现状，懈怠于找工作，不仅致使社会丧失活力，而且给社会带来安全隐患。正如批评者所言，它“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”[6]（P14）。另一方面，工业社会所带来的经济高速发展以及由此形成的社会保障体系并没有像预期的那样很好地解决社会问题、满足公众的社会需求。在一些发达国家，虽然经济高速发展，整体福利水平也有了一定程度的提高，但仍有部分群体并没有在经济发展中获益，贫穷、失业、暴力、犯罪、吸毒现象依然存在。社会发展与经济增长严重失衡的状况在发展中国家往往更加严重，特别是拉美国家，经济发展不但没有带来相应的社会发展，反而使财富分配与社会收入发生严重倾斜。扭曲发展不但体现在贫困、匮乏、医疗和住房不良等资源再分配上，而且还体现在影响资源分配的权力、地位和机会不均上，在许多国家，数量较少、地位较低的族群往往受到歧視，无法拥有正常的就业机会。

社会主义左派虽然不否认社会福利给大部分雇佣劳动工人的生活带来巨大改善，但却从没停止对福利国家的批评。其一，福利国家的干预往往是事后干预，成本代价过高且效率低下。就像伊恩·高夫（Ian Gough）所言，即使社会福利开支在国民生产总值中的比例不断攀升，也并不意味着开支的增加就是“福利”的提升，一是福利开支并非总是用在福利项目上，实际上，为了维护管理社会福利的官僚机构，往往会占用很多的福利经费；二是即便国家机构的“产出”得到了提高，但是，这种服务的受益者所承载的风险可能得到更大的提高或性质发生了改变，从而产生完全负面的效益。其二，福利国家往往具有压制特征，因为，遵循福利官僚机构、服务组织的各种程序和要求的能力是个体取得福利国家服务的一个重要前提。其三，福利国家往往受制于政治意识形态。在福利国家无论是福利制度输出还是财力供给，都是福利国家在生产领域以直接或间接的方式形成的。“尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家。”[7]（P7）正是在这个背景下，“发展型”社会福利模式应运而生，它试图在传统社会福利模式的基础上，调和社会矛盾。

二、发展型社会政策的特征

作为一种理论形态，“发展型社会政策仍然处于社会政策学者的争论之中，同其他规范性视角相比，它不够完整也不够明确”②，但作为一种实践模式，它正被发展中国家和发达国家普遍接受和采纳。笔者认为，发展型社会政策不仅满足了社会权利的普遍性需求③，而且其“生产主义”与“多元主义”观点在很大程度上使得社会权利的实现变得更加切实可行。

（一）发展型社会政策的生产主义倾向

按照彼得·泰勒-顾柏（Peter Taylor-Gooby）说法，欧洲福利国家在战后得以持续发展主要取决于四个要素：一是大规模持续稳定的制造业发展为家庭收入提供了工资保障；二是稳定的核心家庭结构为弱势家庭群体提供了有效的庇护条件；三是普遍流行的凯恩斯主义政策通过低失业率和稳定的工资收入为经济发展提供了保障；四是个人和中产阶级群体合作的政治结构也为国家税收的合法化提供了可能。

作为理想类型，工业社会里福利国家的主要任务是满足部分群体因为退休、失业、残疾、疾病等原因不能通过市场获得其充分收入的需求，以及人们普遍认为应该由国家负担的某些需要，如保健和教育方面的服务。这些服务或社会照顾原本由家庭承担，在进入工业社会后被凯恩斯-俾斯麦或凯恩斯-贝弗里奇式的福利所取代，“政府管理着经济，促进完全就业并组织社会满足市场和家庭不能满足的需要”[8]（P2）。问题是，进入后工业社会后，经济增速减缓，加之不确定技术的变化，导致制造业无法维系大量稳定的就业，进而影响到半熟练和非熟练工人的职业稳定性。与此同时，经济全球化进一步影响了传统劳动力就业市场，支撑福利国家的凯恩斯主义在全球化过程中显得捉襟见肘，单一国家企图通过通货膨胀政策来实现充分就业和经济增长目标已经没有可能④。正如皮尔森所言，需求增加和资源压力越来越大，福利国家面对的是一个“恒久紧缩”的未来。民族国家的政府失去了他们处理各自经济的一些杠杆，团结又受到限制，这些使得他们更加难以完成筹集资金以及提供昂贵的国家服务的任务。

正是在此背景下，发展型社会福利模式应运而生，它试图超越传统补缺型和制度型社会福利政策模式，以社会发展路径融合经济与社会目标。

首先，社会慈善与社会工作并不能解决经济问题，即使有的社会工作试图创建经济发展项目，但是并没有改变其主流的矫正性干预活动。

其次，社会行政管理与经济活动缺乏融洽的关系。虽然贝弗里奇也强调经济增长和充分就业是社会繁荣的条件，社会行政管理似乎与经济很难分开，但大多数时候社会服务与经济发展并不是和谐融洽的关系，而是前者服务、服从于后者：一方面，就重要性而言，社会服务从属于经济发展；另一方面，就资金而言，社会服务依赖于经济，福利资金依赖经济所生成的税收，特别是通过就业所挣来的收入。在发展型社会福利者看来，社会服务对经济的依赖容易断裂，因为，一旦出现经济危机，不但社会资金收入会随之减少，依靠税收的财政收入也会受到影响，而且社会服务的需求还会相应增加，需要资助的群体反而加大。

总之，不管是补缺型社会福利模式还是制度型社会福利模式，它们都不关注社会福利资源的生成方式，也不关注经济萧条下所出现的财政问题，正如米奇利所言，福利国家论者“未能从现实角度应对经济逆境，并且忽视了经济萧条、结构性失业问题，以及其他变化中的现实经济状况”[3]（P2）。换言之，传统福利政策虽然都着眼于解决民生问题，但是它常常被视为经济政策的附属品——用来收拾经济发展所导致的“残局”。不仅如此，由于社会资源从生产性领域转向非生产性领域，势必影响生产性投资，对经济发展产生不利影响。正是抓住了这一点，很多学者都将社会服务视为经济衰败的罪魁祸首。Martin Feldstein认为，在美国，社会保险和社会服务过度地消耗了资源，严重影响了工商业的发展，社会福利虽然具有道义的正义性，但是对经济造成的损失也是巨大的。英国经济学家Bacon and Walter Eltis 持相同观点，认为英国经济滞缓和高通胀的主要原因就是政府在社会福利上的过度投入，给经济造成沉重的负担。Charles Murray也认为，在美国，正是由于这些可以依靠的社会福利，造成了“食利”阶层，他们依靠政府，不愿寻找工作，扼杀了经济活力[9]。

相反，发展型社会福利特别注重社会与经济的协调发展。“在发展过程中，社会与经济发展构成了一枚硬币的两面。没有经济发展也就没有社会发展，而经济发展如果没有同时改善整体人口的社会福利，也就毫无意义。”[3]（P27）发展型社会福利不仅认识到经济发展对于提高生活标准的重要性，还坚持认为，社会服务反过来也会促进经济发展，因为，“社会福利政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。如同教育、卫生事业一样，社会政策具有帮助人们实现潜能的作用，是对社会资本和人力资本的投资，因而社会政策也是生产力要素之一（对劳动力的投资）。社会政策与经济政策不再被认为是相互对立的，而是可以相互融合的。例如，社会政策与劳动力市场密切配合，可以共同提高社会生产力水平和促进经济发展，而相应地，经济的增长也应该考虑到其对社会稳定和社会凝聚力的影响”[10]。“发展型社会福利与其他制度模式最大的不同在于，它并不将重点放在通过提供社会服务、社会慈善和专业社会工作来解决社会问题、满足社会需求，它努力追求在动态发展的經济过程中实现社会福利。”[9]

（二）发展型社会政策注重参与和机会公平

社会公平是社会福利政策的逻辑起点，没有对社会公平的关注，社会政策就会失去其内在的价值。但是，社会福利政策一开始更多关注的是社会问题。正如《贝弗里奇报告》所言，社会政策旨在消除匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰等“五大病害”，解决社会生活中的“五大恶”。提特姆斯也认为，社会政策是一种以改善公民福利、引导社会变迁为目的的积极的制度设置，它以社会问题为取向，以问题解决为导向。显然，传统社会政策关注的是社会问题本身，主张通过国家福利，提供收入保障，解决贫困等社会问题，从而实现结果公平。

然而，社会福利政策对社会问题的解决并没有预想的那样令人满意，尤其是贫困问题，非但没有被克服，反而有愈加泛滥之势。有数字表明，到20世纪90年代中期，美国政府救助的贫困人群高达16%，在英国也有10%。显然，仅仅将眼光放在问题的事后补救上是无法实现社会政策对公平的价值追求的，于是，发展社会政策开始将矛头指向社会问题背后的原因。在他们看来，传统社会政策模式只能满足分配结果范畴下公民对基本福利的需求，而对公民在社会及工作环境中面对的社会排斥问题却束手无策，因此，实现社会公平，必须从“克服贫困”转向消除“社会排斥”。

所谓社会排斥，主要是参与不足。吉登斯认为，社会排斥通常发生在社会生活和社群生活中，表现为公共事务参与程度不足，家庭内外闲暇活动机会少，不能经常利用社区公用设施以及弱社会网络导致的孤独。布查德特认为，所谓社会排斥是指一个人不能以公民身份参与正常的社会活动的一种状态，凡是生产、消费、交往中存在参与不足或不参与的现象都可以视为社会排斥。在Robbins看来，社会排斥实际上意味着社会链接的断裂。Walker也认为，社会排斥是一种社会成员从政治、经济、社会和文化等各个系统中被排斥出来的现象。格安德（Grand）和理查圣（Richardson）在界定社会排斥时也将“参与”作为其重要指标，包括一个人愿意参加活动但却被外在因素阻止了，一个人没有参加作为这个社会的一个公民可以参加的正常活动。

社会排斥既然是社会链接的断裂，是社会参与的不足，那么，消除社会排斥就要着眼于修复断裂的社会关系，促进社会整合。卡斯特尔（Castel）认为，社会成员在非社会整合状态下往往是孤立的、脆弱的，孤立状态往往容易造成既没有工作又没有社会资源的困境，从而被社会孤立。脆弱状况则容易致人缺乏工作保障，不容易得到社会资源，社会关系也非常弱小。因此，他给消除社会排斥开出的药方是工作以及社会和家庭关系网络。

发展型社会政策论者大多注重机会公平在社会福利中的重要地位。在米奇利那里，一方面，机会公平本身就是社会福利的一个重要组成部分。他认为，社会福利应该包括三个方面：一是解决和控制社会问题；二是满足不同群体的社会需要 ；三是增进改善境遇和实现自身能力的社会机会[3]（P16-17）。另一方面，社会投资和生产主义是发展型福利政策的核心，强调提高人力资本和促进社会资本形成的重要性，增加低收入人群和特殊群体的生产性就业和创业机会，通过补贴性储蓄促进资产积累，保证社会服务的有效性[9]。在米奇利看来，消除社会排斥，需要投资人力资本，但是人力资本绝不仅仅限于就业安排。他在批评美国福利改革时指出：“许多项目除了给用户安排低报酬的工作之外，并没有提高他们的资助和技能，使他们能够保住赖以脱贫的工作。因此，人力资本的关键在于就业要与教育和培训投资相结合。”[11]（P170）

在谢若登那里，资产积累构成了福利资本主义社会和经济条件下的福利，因为，家庭资产具有福利效益，其中，资产促进了人力资本。“对大多数人而言，拥有资产是一个受教育的过程。人们关心投资、管理资产、作出一些成功决策、出现某些失误、寻求信息等，通过这些过程獲得大量金融知识和技能。有了这些经验，人们容易在其他金融活动中呈现更大的兴趣、更大的努力和更大的成功。”[12]（P189）

阿马提亚·森以自由为切入点，将自由视为发展的首要价值。一方面，在他看来，收入、财富、技术进步固然是人类追求的理想目标，但是，这些都属于工具理性范畴，最终要服务、服从于以自由为核心的人类发展。另一方面，自由也是促进发展不可或缺的手段。在“五种自由”中⑤，社会机会是指 “在社会教育、医疗保健以及其他方面所实行的安排，它们影响个人赖以享受更好的生活的实质自由。这些条件，不仅对个人生活（例如，享受更健康的生活、避免可防治的疾病和过早死亡），而且对更有效地参与经济和政治活动，都是重要的。例如，不识字对一个人参与那些要求按规格生产或对质量进行严格管理的经济活动（如全球化贸易所日益要求的那样）来说，是一个绝大的障碍。类似的，不会读报、或者不能参与其他参加政府活动的人的书面联系，对于政治参与也是一种限制”[13]（P32）。在阿马提亚·森看来，自由具有实质意义，是一种“可行能力”，它是衡量福利的一个基本标准。一个节食的富人和一个贫困无食的穷人之所有具有不同的福利，是因为前者具有选择能力，而后者没有。

（三）发展型社会政策的多元主义倾向

广义而言，社会福利自古有之。但是，在前现代社会，社会成员的福利需要主要“通过家庭、邻里、小区和宗教慈善组织的资助和互助来满足”[14]（P66）。工业革命开始后，受自由主义思想的影响，市场成为满足社会成员需要的主要方式，国家在社会福利供给中总体处于被动地位，社会政策的角色主要是为经济“拾残补缺”。但是，随着“市场的失灵”，社会风险的增加，国家开始转变其“守夜人”角色，着手介入社会问题的解决，于是，“凯恩斯-贝弗里奇”主义开始盛行，资本主义一度进入“黄金时期”——在个体自由与社会安全、经济增长与社会稳定关系中似乎找到了平衡点。然而，20世纪70年代中后期的经济滞胀使很多福利国家发现，高水平的福利开支终究不能持续，福利制度的设计只是一个美好的理想，仅仅由国家主导的福利体制越来越无法满足社会需求。那么，现代社会福利供给主体究竟由谁来承担？

针对“凯恩斯-贝弗里奇”主义日渐式微，有的学者开始提出福利多元主义理论，主张福利供给的多元分担。罗斯是福利多元主义理论的代表者，他在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》一文中对福利多元主义进行了详细论述。首先，他批评了政府垄断福利供给的观点，认为这是对福利国家的误解；其次，他提出社会总福利概念，在现代社会，福利是全社会的产物，家庭、市场和国家都是福利的供给方，供给的总和等于社会福利总量；最后，他主张福利多元组合。在罗斯看来，家庭、市场和国家虽然都是福利的供给方，但是，他们只有相互配合，才能相互补充，弥补各自的不足：政府提供福利能够纠正“市场失灵”， 市场作为福利供给主体又可以纠正“国家失灵”，而两者又共同弥补了“家庭失灵”，反过来，家庭提供福利则可以弥补市场和国家的失灵。简而言之，国家、市场和家庭在福利供给上可以互相取长补短，一方的增长对其他方的贡献具有替代性。

福利多元主义理论的另一个代表是伊瓦斯（Evers），他同样强调市场、家庭和国家在福利供给中的地位和作用，不同的是，他主张将“福利三角”放在政治、经济、社会和文化背景中去分析，并将其与组织、价值和关系相对应。“国家通过正规的社会福利制度承担着社会资源再分配的功能，（市场）经济提供着就业福利，个人努力、家庭保障和社区的互动是非正规福利的核心。”[15]（P3）市场、家庭和国家之间相互配合，有效地分担社会成员在遭遇市场失败时的风险。

最早论及志愿者在福利供给中作用的是《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》（1978）。该报告指出，社会福利的供给者不应该仅仅包括国家、市场和家庭，还应该增加志愿组织。随后，在1984 年欧洲中心举办的“社会工作培训与研究”会议上，很多学者建议，自助组织、互助组织、自愿组织和社区中有社会工作者介入的正式或非正式助人组织作为新生力量都应该参与到社会福利的供给中。

对福利多元主义理论作出贡献的代表人物还有约翰逊（Johnson）和吉尔伯特（Gilbert）。约翰逊认为，福利多元主义主张打破福利供给的垄断，不仅要发挥国家、市场和家庭的作用，同时也要发挥志愿者机构作为非正式组织的积极作用。根据不同的供给主体，社会福利有4种类型，分别是“国家部门提供的直接和间接福利，商业部门提供的职工福利和向市场提供有营利性质的福利，志愿部门如自助、互助组织、非营利机构、压力团体、社区组织等提供的福利，非正规部门如亲属、朋友、邻里提供的福利”[15]（P1）。吉尔伯特以美国为例，具体论述了政府、公民社会、市场、工作单位、宗教组织和亲属系统等6个基本社会组织所发挥的社会福利功能。家庭在福利供给中扮演的角色是照顾年长和残疾的亲属、照顾子女、提供经济支持以及在自然灾害等紧急情况时提供支援；宗教的福利功能主要表现为非正式的援助、心理咨询以及价值不菲的健康、教育和社会服务方案；工厂、农场、大学、企业和社会福利机构等工作组织，常常通过为员工提供与工作相关的物资、服务和固定薪水来提高员工福利；市场通过生产、流通、分配机制满足生产者和消费者之间的相互需求；在美国，公民社会所构成的非正式支持系统一直发挥着重要作用，具体包括自助、非正式支持以及志愿者服务[16]（4-12）（见表1）。

由此可见，福利多元理论为福利供给提供了一个更为宏观的分析视角。

在谈到发展型社会政策时，鲜有学者将其与福利多元理论联系起来。笔者认为，发展型社会政策根本旨趣在于强调福利的生产功能以及对“扭曲发展”的纠正，但是，发展型社会政策论者在谈到福利供给主体时从来没有否定多种供给路径，相反，它一直主张发挥包括国家、社区和个人在内的多元主体的作用。

首先，发展型福利政策一直强调政府的干预作用。发展型福利论者既不同意市场经济自由放任思想，也不赞同社会达尔文进化论思想，他们认为，社会问题不可能通过经济发展而自发得到解决，也不可能通过社会的自然选择自发解决，社会问题只有通过人们有目的、有计划的努力才能解决，而且只有通过政府机构才能发挥社会福利的最大效用。“对于社会进步是市场经济运作的必然结果或历史必然结果的看法，发展型福利观的支持者抱批判态度。他们认为，要想实现社会的进步，必须采取有组织的干预”。[17]（P26-27）一方面，社会福利需要公共开支的保障；另一方面，社会福利离不开政府的立法推动和保障。很显然，发展型福利政策继承了费边主义和社会行政学派的观点，强调和重视政府发挥作用。需要强调的是，发展型福利政策中政府干预不仅包括大规模的社会服务，而且包括经济发展。实际上，发展型福利论者还主张设置全国性的组织机构，负责社会和经济的协调发展，致力于以人为本、可持续的发展目标[9]。

其次，发展型社会政策主张实施包括政府、社区和个人在内的多元参与的制度主义模式。米奇利认为传统社会福利途径主要有三种：一是社会慈善活动，其主体主要是私人志愿者和非营利性机构；二是社会工作，其主体主要是专业人士与个人、群体和社区；三是社会服务（有时也叫社会行政管理或社会政策），其主体主要是政府。一方面，发展型社会福利继承了社会服务的国家干预思想；另一方面，发展型社会福利从未将社会干预仅仅理解为政府干预，相反，它一直重视个人与社区在福利供给中的重要地位和作用。

三、发展型社会政策：超越“补缺型”和 “制度型”的政策选择

从前文可知，我国社会福利发展总体上遵循了从“补缺”到 “制度”的发展路线，与社会政策的发展规律基本一致。然而，当代表发达国家的“社会投资”（吉登斯）理论与代表发展中国家的 “社会发展”（米奇利）理论同时主张并实践发展型社会政策时，则意味着“制度型”社会政策并不是社会发展的必经阶段，换言之，“制度型”社会政策并不是发展型社会政策的逻辑前提。当前，我国社会福利制度存在的问题，一方面，可能与“制度型”社会政策建构不足有关；另一方面，更多地可能与中国现在的政策選择模式有关。笔者之所以主张将发展型社会政策视为我国福利政策的选择方向，是因为它不仅有助于解决现有福利制度中存在的各种问题，更重要的是它符合我国当下经济社会发展的战略选择。任何社会福利模式的形成都取决于经济社会结构的变化。在前资本主义社会，国家在社会福利体系中的作用非常有限，相反，个人、家庭、社区、宗教等组织往往承担了大量的社会福利。在西方，教会通过教区管理地方事务，负责社会救助；在中国，承担救助的主要是宗法组织。但是，随着机器大工业的出现，一方面，社会生产力得到了极大提高，“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造出的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大”[18]（P36）；另一方面，社会结构的变化引发了社区消融、家庭崩溃、工人失业、老无所依、住房拥挤和公共卫生破坏等社会问题。面对社会经济结构所引发的社会问题，传统社会保障体系已经无法抵御“社会风险”，于是，以国家为主体的大规模干预成为必要。同时，社会福利模式还与一个国家和地区的社会文化有密切关系。如艾斯平-安德森对资本主义三个福利世界模式的划分，对应的就是“自由主义”“保守主义”和“社会民主主义”三种意识形态。发展型社会政策的缘起，就发展中国家而言，是为了应对在经济总量较小的情况下如何维持社会资源的可持续发展；就发达国家而言，则是由于社会开支过度膨胀而不得不进行福利转型，以维系经济发展。同样，中国自改革开放以来，经济社会结构的变化以及社会福利的政策导向，也为社会政策的转型提供了契机并提出了要求。

首先，经济发展和社会发展面临转型。发展型社会政策强调经济与社会的协调发展，既不能因为经济发展而牺牲社会公平，也不能因为发展社会而阻碍经济发展；相反，社会发展离不开经济发展，发展型社会福利同样离不开国家的财政支持。改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，截至2014年，GDP平均增长率是9.13%，总量达到1978年的174.6倍，财政收入增加了123倍⑥，这些都为发展型社会福利体系提供了坚实的物质基础。但是，在经济高速增长的背后我国却面临着巨大的挑战。一方面，经济发展方式面临转型。30多年来我国经济的发展主要得益于以经济建设为中心的战略选择，以及发展外向型经济和劳动密集型经济的机遇，但是，在知识经济和世界经济一体化的背景下，外向型经济和劳动密集型经济已经无法继续保证经济的持续发展。另一方面，社会结构面临转型。改革开放以来，中国经济的发展并没有引领社会的同步发展，相反，社会结构存在严重的问题。社会结构“是指一个国家或地区的社会成员的组成方式及其关系格局，包含人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构和社会阶层结构等若干重要子结构”[19]。其中，社会阶层结构是社会结构问题的核心，其中又有两个最重要的指标，一是中产阶级或中等收入群体占所有社会成员的比重是否最大化，二是联合国标准意义上的贫困人口是否趋向于零。现代化的社会阶层结构之所以需要一个庞大的社会中间阶层来构成社会总人口的主干（如美国的中间阶层约占总人口的60%，日本中间阶层比例则更高，曾有“一亿皆中流”的说法），这是因为，绝大多数社会成员都有稳定的收入和较丰厚的资产，生活无忧，有利于普遍形成积极向上的价值观，更重要的是在绝大多数人社会差距不大的背景下，才会形成必需的社会共识和社会团结，才会容易倾向于用妥协和协商的方式解决社会矛盾、处理社会问题。而现代化的社会阶层结构之所以普遍消除了贫困人口，是因为贫穷是滋生暴力的温床，使国民拥有最后的社会安全网，才能使国民避免陷入生活危机或绝境，才能最大限度地避免国民对社会产生不满甚至暴力化倾向，从而提高社会的整体稳定性与安全性。因此，中等收入群体愈庞大、贫困人口愈趋近于零，社会也就愈稳定愈安全。

扩大中等收入人群，关键是要充分保证普通劳动者在一次、二次分配中得到的份额，消除贫困人口在很大程度上取决于在二次分配中对弱势群体的倾斜性调节。许多发展中国家的经济飞速发展与社会问题突出相伴，一般都源于收入分配的不科学不合理不公正。当前，我国社会中间阶层的规模极小，能够宽泛地称得上是中间阶层的仅占总人口的15%左右，而贫困人口则达15%以上，这种情况基本上源于分配的市场失灵和政府失灵。因此，需要格外充分發挥政府作用才能加以解决。党的十七大明确提出，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。转变经济发展方式，实现初次分配的公平，非一朝一夕所能完成。但是，充分调整再分配机制，通过收入的再分配以减少贫富差距，大幅度减少贫困人群，大面积扩大中等收入人群，以实现社会相对公平，则是当下政府完全有能力采取的选择，其中，社会福利保障功能和收入再分配机制是最重要的一项制度安排。

其次，新的执政理念契合了发展型社会政策的内在要求。为了适应经济社会转型的需要，党和政府从新世纪以来就致力于发展政策的战略调整，其主要内容具有明显的发展型社会政策特征：一是强调在经济发展的同时更加注重社会发展。“发展，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，具有决定性意义”[20]，但是，发展绝不仅仅意味着经济发展。从党十六届三中全会提出科学发展观，强调“统筹经济社会发展，促进经济社会和人的全面发展”[21]，到党的十六届六中全会“社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”[22]的“四位一体”的提出，注重社会建设，推进社会与经济的协调发展开始成为全面建成小康社会的一个重要发展战略。二是在强调经济效益的同时更加注重社会公平。改革开放初期，基于经济体制的调整以及对平均主义的反思，对效率的重视在相当长的一段时间内成为整个社会的共识，成为政策制定的主要价值取向。“坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。”[23]进入新世纪以来，新的执政理念不再唯经济发展独尊，而更加注重人民的幸福感和获得感，强调全体人民应该共享改革发展成果，经济发展的财富应该更多更公平地惠及全体人民。在效率与公平关系上，十七大报告一改以往“效率优先、兼顾公平”的价值理念，明确指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”[20]。十八大报告更进一步强调，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”[24]，发展的成果必须由人民共享。三是在强调政府力量的同时更加注重社会力量。从“社会建设”到“社会管理”再到“社会治理”的提出，不仅是一个从抽象到具体的思维认识过程，更是从目标到路径的实现过程。党的十八大报告提出“在创新社会管理体制中加强社会建设”，虽然指出了“社会协同、公众参与”在社会建设中的重要地位，但是，“党委领导、政府负责”的定位依然遵循以政府为中心的思维逻辑。随着党的十八届三中全会“社会治理”的提出，社会建设开始转变为“党委领导，政府主导，鼓励和支持社会各方面参与”[25]的格局，这就意味着由“政府负责”的“单一中心”开始走向由“政府主导”的“多中心”治理格局。

注释：

①在西方，“补缺型”福利政策对应的是“制度型”福利政策，“选择型”福利政策对应的是“普惠型”福利政策；在我国，不管是学界还是官方，都习惯将“普惠型”与“补缺型”相对应，并不对“制度型”与“普惠型”加以严格区分，为了保持一致，本文也不做严格区分。

②发展型社会政策的主要奠基人有米奇利、吉登斯、迈克尔·谢若登和阿马蒂亚·森等。

③强调社会福利的普遍性和包容性一直都是发展型社会政策的基本主张。见米奇利.发展型社会政策：理论和实践[C]//.中国发展型社会政策论纲.北京：中国劳动社会保障出版社，2007.

④R·米什拉认为，在凯恩斯时代，福利制度的扩张也意味着公共部门工作机会的快速增长。一些社会民主机制，如斯堪的纳维亚国家，故意运用一些策略来创造工作，尤其是为妇女。但随着私有化的发展和国家福利制度的缩小，公共部门正在消失，这一创造工作机会的特定方法从实践角度来看可以认为已经不复存在。

⑤五种自由是指政治自由、经济自由、社会机会、透明性保证和防护性保护。

⑥GDP：1978年3645.2亿元，2014年636463亿元；财政收入：1978年1132.3亿元，2014年140370亿元。参见中国统计年鉴2015[M].北京：中国统计出版社，2015.

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[23] 高举邓小平理论伟大旗帜 把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[N].人民日报，2002-11-9.

[24] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[25] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

责任编辑 刘绛华