新生代农民工发展机会公平与增进

廖运生

[摘要]农民工的产生在特定时期符合社会发展趋势，但是农民工体制阻滞了他们的进一步发展，损害了他们的利益，导致和强化了农民工问题。藉此，“新生代”或“第二代”农民工提出发展机会诉求，它契合了正义要求，欲维护被损害的社会公平。国家和社会应切实保障和增进他们公平的发展机会，围绕积极市民化或支持回乡创业等多种途径，帮助他们共享时代出彩之机会。

[关键词]新生代农民工；社会正义；发展机会；机会公平

[中图分类号]C912.82

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）07-0056-04

青年处在生命力旺盛、个体渐趋成熟的阶段，从生理学视角看俨然是“强者”；从社会学视角看，他们在成人世界里正处在起步阶段，属于“弱势”群体。今天新生代农民工普遍被称为“无根”、“漂浮”和“迷茫”的一代，这个群体的生存和发展状况在整个青年群体中算是比较差的。他们的青春和未来安放何处着实令社会堪忧，有研究者认为，将来中国如果会出问题，很可能就是出在这群青年身上。然而，青年未获发展的责任不能仅归咎于他们自己，说到底，青年发展的问题是整个社会发展问题的反映。本文以发展机会为切入点，透视农民工与社会正义的关联，指出新生代农民工提出机会公平诉求的背景与原因，并对增进其发展机会作进一步思考。

一、农民工与社会正义的关联

1.从发展的视角看农民工群体。“农民工”一词，最早是在1983年由社会学家张玉林教授提出来的。上世纪八九十年代沿海城市称呼那些进城务工的农村青年为“打工仔（妹）”，当时一部叫《打工妹》的电影还比较有名。学术界对“农民工”的定义多种多样，本文所指的“农民工”是在我国制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者^[1]。户口决定了身份，身份代表着国家的社会福利分配和流动机会的安排。

从现代化发展规律看，第二产业比第一产业有巨大的生产优势，农村人口逐渐向城市转移，大量农民流向工业成为工人，是社会经济发展的必然规律。发达国家和一些发展中国家都经历过这种城市化的过程，我国也正在经历这样的时期。然而，上述的那些国家没有“农民工”的提法和问题，唯独我国有，而且2亿多“农民工”横亘在农民与工人之间，他们的未来发展尚不明朗。

2.从制度禁止到允许流动。毋庸讳言，农民工产生及其问题，与我国计划经济体制下二元社会管理体制有直接关系。比如，1957年12月，国务院通过《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确要求城市“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配”，“不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”^[2]。改革开放以来，伴随市场经济体制的逐步确立，市场成为资源配置的最主要手段，劳动力成为经济发展的重要资源。美国发展经济学家托达罗（M.P.Todaro）在其城乡迁移模型中强调：只要城乡间的预期收入存在差异，就必然引发劳动力的流动^[3]。可见，农民出来打工是必然的事情。在我国上世纪80年代，允许农民“进厂不进城，离土不离乡”，当时有学者还认为找到了一条适合我国农村现代化发展的新路径^[4]。

3.体制歧视与发展受阻。对农民工的歧视涵盖在农民工管理体制的各个方面。农民工虽在城市生活与工作，但与城市居民相比，工作中“同工不同酬，同工不同权”，生活中农民工也不能享受城市居民的民生性服务（就业、保障）、公共事业性服务（义务教育、公共卫生、基本医疗和公共文化）。这种体制上的歧视，缘于社会管理层仅仅把农民工看作是劳动力，是物，没有把他们看作是人，在根本上忽视了农民工的自由、价值和尊严。这种体制上的歧视必将引发后续问题，比如留守儿童问题、家庭稳定问题、农村空心化问题、传统道德文化摧毁问题，如今这些问题的后遗症十分可怕，成为了我国发展的世纪之殇。

若从社会正义的视角看，我们可以认为农民工这种以农为主、在第二产业兼职身份的产生，是社会现代化发展使然，是符合社会发展趋势的；若从当时的生产力水平来说，也符合社会正义。但是，在二元社会管理中却不能生成维护农民工这个群体利益的一种新的管理体制，相反，现行的农民工体制是通过损害农民工群体的利益来维护传统社会管理秩序，这种体制违背了社会正义。这种农民工体制是落后于时代的，也正成为这个时代经济社会发展的桎梏。如不进行改变，随着社会的深入发展，农民工体制还将进一步梗阻农民工发展，只会导致农民工的社会问题积重难返，加重农村和城市的巨大隔阂。所以，农民工发展机会的研究将有助于弥合城乡之间、劳动力与资本之间的裂痕，减少他们的被剥夺感和不公平感，是一项十分有益的社会课题。

二、新生代农民工发展机会与公平

1.新生代农民工特征。金融危机之后，大部分四、五十岁的农民工回老家从事务农或兼职，取代他们成为农民工主力军的是80、90后群体，称为“第二代农民工”、“新生代农民工”。根据“新生代农民工基本情况研究课题组”在2011年的调查显示，新生代农民工的数量达到8487万人，占外出农民工总数的58.4%^[5]。新生代农民工文化程度、平均受教育年限以及参加职业培训的比例均明显高于上一代农民工。特别是新生代农民工外出务工的目的和上一代农民工有很大的不同。第一代农民工来城市务工是为了多赚些钱，最终是为了回到农村养老。新生代农民工是要在城市中站稳脚跟，不回农村，因此他们除了想多赚钱，更看重未来在城市的发展。

2.机会公平。所谓机会，它意味着一个人在社会中可获得的各种资源。世界银行《公平与发展：2006年世界发展报告》指出，公平性的基本定义是人人机会均等，享有“机会公平”，亦即一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力。所谓“发展机会”是众多机会中的一种，它应该与具体人群的需求相匹配，不同人群能否欲求和获得具体的发展，受到社会环境的制约。因此，本文指的新生代农民工的“发展机会”，着眼于我国当前环境下的新生代农民工的发展。这种发展机会不是一种竞争性的机会，比如升职、加薪和提干，而是一种普惠性的机会。这种普惠性发展机会从理论上具体体现为：“医疗保健、获得实用的教育、得到有益的就业或获得经济和社会保障等方面的基本机会”^[6]（P11）。我国学者景天魁认为，这些普惠性发展机会构成了现代社会中一个人的生存底线。罗尔斯认为，这是一些基本的福利，失去它们，人们就不可能感受到生活的幸福。特别像我国是发展很不均衡的国家，所以，这样的发展机会更需要国家来保障，否则就会有部分人群难以脱离贫穷，更不可能过上小康、富裕生活。经济学家亚马蒂亚·森（AmartyaSen）指出，“贫穷”并非指社会中一些人比另外一些人收入低和挨饿的问题，是一个人是否具备达到最基本生活条件的能力和享有多少机会的社会公平问题^[6]（P86）。因此，新生代农民工的“发展机会”，可以并应该转化为他们能够在城市中获得教育、就业、住房、培训、健康、保障等资源的能力。endprint

3.新生代农民工所获发展机会现状。目前新生代农民工向社会欲求的发展机会是非常狭窄的，主要限于就业和权益保障方面，这与上一代农民工基本相同，只是更突出了“发展”的力度。他们看不起没有发展前景的“苦、脏、累、险”的工作，更愿意从事服务业工作，尽管收入还低一些，他们认为这样有更多接受城市文明的机会。新生代农民工渴望进入大企业学习技术，但是缺乏学习技术的能力、耐心和韧劲。他们看重人际关系和社会资本，热爱交往以增进人脉。他们来到一个地方、进入一个企业，优先考虑的是能否有发展前景，一不满意，他们便辞去工作。“用脚投票”、高流动性，成为这个群体的显著特征。但是，在获得教育培训、健康保障、租房住房等发展机会方面，他们不是没有欲求，而是没有办法指明或表达这方面的欲求，这种欲求不足的迹象，实际上是社会没有激发他们表达这些欲望的结果。因为这些发展机会的欲求不是他们凭借个人之力量或愿望就可以得到的，而是需要国家和社会来帮助和提供服务的。这类发展机会若不能得到较好的满足，在实质上就会成为限制他们发展的陷阱，好像他们也属于这个城市，但是城市的玻璃却隔离了他们。结果导致近年来他们向社会表达反抗，比如通过向外的“集体罢工”、“群体性事件”或者向内的“自杀”、“犯罪”等反社会行为。其根本原因，是他们无望在城市里过上有尊严的生活，从而失望、堕落，严重的甚至报复社会和毁灭自己。

三、理性看待新生代农民工发展机会的公平诉求

从社会公正的视角看，第一代农民工来城市务工渴求的是经济正义，即劳动力应该得到公平交换；第二代即新生代农民工就往前进了一步，追求发展机会的公平，属于社会正义。新生代农民工提出的发展机会诉求是有原因的，全社会需要理性来看待。

1.迟到的补偿。农民工群体对我国经济发展做出了极大的贡献。有资料显示，我国自改革开放以来，1982年“三普”时农民工仅为657万，1990年“四普”时达2135万，2000年“五普”时上升到1.44亿，2009年3月国家统计局的一项统计结果显示，已上升到2.25亿人，2012年达到了2.62亿^[7]。农民工占第二产业岗位的57.6%、商业和餐饮业的52.6%、加工制造业的68.2%的、建筑业的79.8%。劳动力贡献率达GDP的21%^[5]。可以说，国民生产总值连年飙升，目前排在全世界第二位，国家财政收入获得巨大增长，都是与农民工的低劳动成本的贡献分不开的。但是，他们的付出和回报极不对称。就拿农民工的工资来说，最近十年几乎没有涨，而物价却涨了好几倍。最不公平的是，第一代农民工没有社会保障，他们的青壮年奉献给城市，风烛残年回到故里，没有任何保障。2013年，年龄超过50岁的农民工达到3900余万，他们在何处养老，解决不好，将影响社会的和谐稳定。这三十多年发生在农民工群体身上的“民工潮——盲流——还乡流——民工荒——招工难”的社会现象，倒逼今天政府和社会重新认识农民工体制，逐步尝试解决农民工的子女教育、职业培训、就业保障、住房问题，为新生代农民工发展改善条件。这可以说是对上一代农民工的弥补，它符合社会正义，尽管是迟到的正义。

2.国家发展战略驱动。新生代农民工发展机会公平的诉求与国家发展战略相契合，这为新生代农民工实现更好发展，准备了良好的外部条件。自2006年我国提出科学发展观以来，国家就明确指出要将外延式发展转变为内涵式发展，关键是走一条新型城镇化道路，通过增加劳动者收入，提高他们的消费能力和水平，培育国内消费市场，实现经济健康、可持续发展。2007年又提出建设和谐社会，实现社会公平正义，“让人们有尊严地活着”，提升人们的“幸福感”。2010年中央的一号文件首次提到将农民工转化为新市民，并将户籍制度改革提上了议事日程。时任总理的温家宝呼吁“政府以及社会各界都应该像对待自己的孩子一样对待年轻农民工”^[8]。特别是十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。而党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，必然要努力提高人们的收入水平，以实现“两个翻番”的目标。这些陆续出台的政策和措施，呼应了新生代农民工的迫切发展要求，将实实在在助推他们的人生发展。

3.自身发展的考虑。新生代农民工发展机会公平的诉求，它直面城乡矛盾，表达了农村弱势群体共享社会改革成果的热切向往，也是对社会正义提出了新的时代要求。改革开放三十多年来，城市拥有了丰富的物质文明，呈现出多姿多彩的城市生活，有良好的教育条件、便捷的生活和全面的保障等等。新生代农民工提出要公平获得在城市发展机会的要求，是值得社会肯定的，何况今天的城市繁荣凝聚了上一代农民工的血汗。此外，新媒体与人的生活紧密关联，海量资讯唾手可得，新生代农民工心中早已播下了城市生活、城市文明的种子。如今，留守农村的人们会耻笑那些不外出打工的年轻人，对在城市里发展得好的极为推崇。农村文化和心理的向外推力加剧了年轻人来到城市寻求机会。此外，新生代农民工扎根城市发展也寄予了父辈们的期待，父母对孩子未来发展支持力度大，因为实行计划生育，农村家庭孩子数量减少，负担也轻，这就更加坚定了新生代农民工的城市梦。

四、增进新生代农民工发展机会的对策

农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口庞大群体切身利益的重大问题。新生代农民工问题的解决，就一个方向——“消灭农民工”。上亿人口新生代农民工未来发展的路径，客观上讲有以下几条：第一，返乡继续当传统农民；第二，返乡创业，成为新型农民；第三，留在城市继续当农民工；第四，完成市民化，成为新市民^[9]。第一种和第三种是不可取的，只有市民化和新型农民化两条路可以走，如此，城乡居民才能共同奔小康，过上富裕生活，农民工现象才能终结。为此，我们提出增进新生代农民工发展机会的思考。endprint

1.改革城乡二元体制下的农民工体制。调查显示，目前18岁以上的人口中，有19.7%是具有农村户籍但居住在城镇的人口，这一数量相当于近三成（29.7%）的农业户籍人口数，或近四成（39.4%）的目前城镇常住居民的数量^[10]。可见，农民工市民化是我国社会改革发展的机遇，当然也是挑战。据调查，新生代农民工群体认为，在城市定居下来的最主要的困难和障碍依次是“收入太低”（为67.2%）、“住房问题”（为63.2%）、“社会保障不完善”（为24%）、“老人无法照料”（为20.1%）、“子女教育问题”（为16%）^[11]。这些矛盾突出表现在以下三个张力：“政策的‘碎步化调整与新生代农民工越来越强烈的城市化渴望和要求之间的张力；他们对城市化的向往与他们实现城市化的能力之间的张力；中央城市化政策与地方落实城市化措施之间的张力”^[12]。为此，国家要有相应的体制保障，采取统一的财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务制度。政府必须加快户籍制度改革，逐渐将公共租住房、社会保险、就业、教育和医疗等公共服务向农民工开放，向新生代农民工承诺“只要你努力，就有机会取得成功”并为这个承诺的实现提供条件，纠正过去不平等的资源、权利、机会分配以及利益分配机制。

2.大力推进新型城镇化步伐。从城市化角度看，如果青年农民工一窝蜂都往城市跑，城市很可能承受不起，甚至没有能力来解决市民化的问题，并会导致城市过度拥挤、环境污染和社会治安失序等城市病。因此，通过发展全国星罗棋布上万个新型城镇，以及它们所依附的城市群，利用城市群的辐射能力，帮助新生代农民工未来发展各得其所，顺利成为城镇新市民。新型城镇化之“新”，其核心应体现为人的城镇化，而不是过去简单地将户口城镇化，更不是把农民的土地征收过来搞房地产开发，将农民赶上楼。人的城镇化有自身要求和条件，那就是农村和城市的人都能逐步获得均等公共服务，即城乡一体化。同时，利用城镇人口规模集聚效应，发展第二、第三产业，顺利承接东部沿海的劳动密集型产业，促进我国产业结构转型和梯度转移，提供大量的就业岗位，顺利转移当地的富余劳动力。

3.加大建设新农村力度。新生代农民工无论愿不愿意离开城市，都不是自己说了算，必然受到外部环境和自身条件的制约。实际上也并非所有的新生代农民工都愿意转化为新市民，农民工发展只走市民化这一条路不符合中国国情，也不利于农村的发展与稳定。在农村发展的这条腿也要迈开步子，这就必须加大新农村建设力度。原来更注重的硬件基础设施建设，如今更需要从软件方面——提升公共服务方面着力，让农民获得基础性的国民待遇。要完成好这项使命，必须认真思考当地政府在公共服务投放方面的意愿、能力和农民能获得实惠的办法和手段结合起来。另外，国家要根据现代农业特点和农业在国计民生中的重要地位，继续提高对农业的补贴，给予农业生产大力资金扶持和产销绿色通道，实现农业现代化。青年农民也要培育自己成为新型职业农民，用现代市场思维改造传统农业，整合农村有限土地资源，进行集约生产，发展现代农业，实现农民增收。

4.积极提升人力资本。解决新生代农民工未来发展，无论是市民化也好，还是新型职业农民也好，都不可能一蹴而就。有研究者认为，农民工市民化需要两代人的时间，大概40年。首要的条件是，新生代农民工要有提高收入水平的技术和能力，这就要加强对农民工的职业技术技能培训，“根据务工者自身的不同的技术技能基础，所从事的岗位以及自身的需求，同时紧密结合市场的需求，采取针对性的机制和灵活的培训形式，增强培训的实效性”^[13]。其次，增进他们融入城市的文化软实力。比如可以在农村青少年读初、高中阶段就积极灌输市民化的相关教育，使他们知道未来融入城市需要哪些基本条件或技术，帮助他们明确今后努力方向，做好人生职业规划。当地企业和社区也可以安排新生代农民工在城市体验生活，切实了解和解决他们的实际生活困难。而不少农民工回乡发展成为新型农民，父母要继续向他们灌输勤劳致富、劳动光荣和孝敬老人的观念，树立奋斗可以改变人生的观念，同时教育青年人要摒弃一夜暴富、好逸恶劳、“拼爹”的错误想法。当地政府和村委会要积极引导培育新农民，帮助他们积极成为通过市场配置资源，以需求指导农业生产，以新产品引导市场，并以商业活动为舞台的新生产者。

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[13]刘德才，石宗耀.当前农民工的收入困境与对策——以江西省口蔡岭镇为例[J].江西行政学院学报，2013，（4）.endprint