农村公共服务供给中的村民参与：供给过程与服务类型的二元分析
王彦
[摘 要]在公共服务供给中供给村民参与机制，是提高公共服务供给精准度水平的可选路径。村民参与农村公共服务供给的有效空间，受到供给过程和服务类型的制约，由此型塑了村民参与公共服务供给的多元参与模式。在生产型参与中，村民可以通过开展集体互助活动，在社会治安、环境保护和水利灌溉设施建设中实现服务的自我供给。在决策型参与中，在供给前可以引入公共协商程序，让村民就公共服务决策进行协商对话以凝聚共识。在监督型参与中，村民可以借助公共服务清单制度对供给进行监督。在校对型参与中，村民可以通过民主评议制度对供给存在的问题进行纠正和改进。
[关键词]农村公共服务供给；村民参与；供给过程；服务类型；参与模式
[中图分类号] F320
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2017）01-0077-10
一、问题的提出
如何提升公共服务的有效性，始终是公共管理的关键性话题。公共服务的有效性与公共服务供给具有紧密的相关性，在某种程度上，公共服务供给的质量直接决定了公共服务水平的高低。在民族国家建立后，政府成为社会公共服务的主要承担者和供给者。政府供给公共服务具有规模效应，不仅可以减少供给成本，还可以增加供给的覆盖范围和供给的公平性，进而提高整个社会的福利水平。但是，政府这一科层组织在供给公共服务的过程中也面临着一些其自身难以克服的问题。西方理论界和政府从20世纪90年代开启的新公共管理运动，就是对以政府为中心的公共服务提供模式进行的改革和调整。
公共服务供给的有效性建设带有普遍性。在中国情境中，公共服务供给的有效性问题不仅涉及到效率目标，还包括公平性目标。在传统的简约型国家治理中，内生组织的发达为乡土中国的公共服务提供了组织资源和规则制度。新中国成立后，乡土中国内生的传统组织与规则资源被打破，乡绅治理模式消磨殆尽，城乡二元结构在国家意志的主导下得到空前的强化。赶超资本主义目标的提出，使得农村成为工业资源的输出地，由此为城乡公共服务二元结构差异埋下了伏笔。直到21世纪初，我国农村公共服务水平一直处于低位状态，与城市公共服务水平的差距比较明显。在此背景下，解决“三农问题”尤其是改善农村公共服务状况，实现城乡公共服务水平均等化也因此成为中国国家治理的重要组成部分。
应当说，中国的城乡公共服务均等化战略取得了阶段性的成果，城乡之间、区域之间的公共服务水平差距正在缩小。在此背景下，无论是公共服务水平较高还是公共服务水平较低的地区，都应着眼于思考如何提高公共服务的质量，实现精准服务。在城市，公共服务的供给主体较多，不仅包括政府，还包括社会组织和市场主体，公共服务的精准度在公众参与机制下得到了有效提升。但是在农村，目前市场主体和社会组织作为公共服务供给者的格局还未形成，政府是农村公共服务的主要供给者，“科层式”供给是当前农村公共服务的主要供给模式。
“科层式”供给模式在很大程度上导致我国农村公共服务在供给中存在着公共服务供给内容与村民的真实需求发生错位和缺位的问题，村民在公共服务输入、输出和评估过程中缺乏话语权。对于上述种种问题，学术界也给出了诸如“建构村民需求导向的公共产品供给制度”“建立健全农民需求表达机制”和“将自上而下的决策机制和自下而上的参与机制相结合”等解决思路。虽然这些研究明确了村民参与在农村公共服务供给中的重要地位和实践价值，但在村民参与农村公共服务供给的具体操作路径上，仍然缺乏实质性的思考和建构。基于上述考虑，笔者尝试在厘清公众参与基本逻辑的基础上，对村民参与农村公共服务供给的行动空间和参与策略进行讨论，在考察农村公共服务性质和供给过程的基础上建构一个村民参与公共服务供给的初步行动框架。
二、村民参与农村公共服务供给的理论逻辑
公共服务的公益性、基本性、均等性和便利性等特征决定了公共服务产品的供给要坚持公益性和平等性原则。所谓公益性，是指公共服务具有消费上的非竞争性，而平等性则是指公共服务具有消费上的非排他性。传统经济学理论认为，公共服务的公益性和平等性原则决定了政府必须成为公共服务供给的重要主体。政府一元化供给公共服务实际上就是将公共服务的生产科层化，其特点是供给渠道的垂直性和单向度性[1]。然而，政府一元化供给公共服务的模式也存在很多弊端：一是科层组织的等级性和缺乏灵活性使得政府难以与社会公共服务的真实需求保持同步，换句话说，政府供给公共服务往往滞后于社会公众的服务需求；二是科层组织的等级化以及治理的规模化导致政府供给的公共服务较为单一，进而无法与社会公众多样化的服务需求保持一致；三是以政府为中心的公共服务供给模式会产生大量的行政服务人员，增加政府财政压力。一些学者对农村公共服务的实证调查也显示，依靠政府供给农村公共服务最终可能会导致“养人”不“养事”的结果[2]。
政府主导农村公共服务供给绩效不高的原因，主要在于缺乏竞争力和充分激励。美国公共服务理论大师萨瓦斯认为，政府提供公共服务主要会出现“无效率、人浮于事、生产率低下、产品和服务质量低劣”等问题，“主要原因是政府活动是由垄断者实施的，它们缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因绩效不佳受到惩罚”[3]（P116）。
针对政府提供公共服务存在的种种弊端，市场介入模式开始成为政府和理论界提高公共服务供给有效性的第二种方案。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，与政府供给相比，市场供给的好处主要集中在四个方面：一是投入少、产出多，即提高了公共服务供给的效率；二是通过引入多元供给主体提高供给过程中的竞争性，并通过竞争提高政府性垄断组织对公众服务需求的回应性；三是通过竞争促进机制创新；四是通过竞争提高政府性组织雇员的自尊心和士气[4]（P46-49）。在市场主体介入公共服务供给的背景下，政府职能需要从“划桨”转向“掌舵”，实现公共服务主体从政府一元主导到市场主体多元参与的转换。
然而，市场主体自身也存在着不可克服的缺陷和弱点。市场主体介入公共服务供给过程虽然可以改善政府的科层僵化问题，提高供给效率，但是，市场主体的逐利特性和私人领域可能会弱化公共服务供给的平等性和公共性，进而违背公共服务供给的基本精神。市场介入在平等性和公共性方面的脆弱性主要表现在两个方面。首先，市场逻辑所宣称的“可被完全界定的服务”“可实施广泛的宣传和邀请”“可做出客观的奖励决定”等前提条件事实上在现实中很难找到，现实中不同类型的公共服务往往具有较为模糊的内涵边界。其次，政府与市场的合作虽然可以避免谈判模式中的机会主义问题，但却可能导致合作双方依赖共谋关系的产生。
对市场介入弱点的审慎反思，促使越来越多的人开始把目光投向社会，把社会作为抵抗政府失灵和市场失灵的力量，强调社会与政府和市场的协作。公民参与作为社会力量的一种表达方式，也开始在公共管理理论中拥有越来越多的话语权。在社会参与公共服务供给的众多理论中，由美国学者登哈特夫妇创立的新公共服务理论极具代表性。新公共服务理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策的过程中应重点强调他们服务于公众和授权于公众的职责，其中建立具有完整性和回应性的公共机构是问题的关键[5]（P16）。在新公共服务理论中，公共服务的对象不是新公共管理所宣称的顾客，而是具有公民权的公民，具有公民权的公民参与公共服务供给，是公民权的必然要求。美国学者博克斯提出的21世纪社区治理框架更是把公民参与置于代议者和公共服务职业者之上，强调公民角色“从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者”[6]（P36）。
在此基础上，越来越多的研究者和公共政策制定者开始强调公民参与在公共服务供给中的重要性，认为公民的积极参与可以使行政人员制定出更多反映大众偏好的并且可以获得民众广泛支持的公共政策，公共服务尤其是那些直接影响公民权益的服务必须要有公民的积极参与[7]（P240-246）。英国学者托尼·伯瓦尔德进一步总结了公民介入公共服务的四种方式：一是公民与政府机构合作设计服务模式，政府在供给服务过程中以公民建议为前提；二是依据政府制定的服务供给方案，由公民与政府合作供给服务；三是公民与政府机构合作制定服务供给计划，并由公民与政府共同生产服务；四是公民与政府机构对公共服务的供给质量进行合作评估，并以公民的评估意见为根据改进服务供给方案[8]（P846-860）。
公众参与公共服务供给的基本逻辑同样适用于农村公共服务供给情境，即农村公共服务供给同样需要引入村民参与机制。村民参与农村公共服务供给，有助于村民多元化公共服务需求的释放，能够使村民从公共服务的被动接受者转变为积极主动的服务生产者和决策者。只有充分发挥社会的“自我决定，自我负责，自由选择，团结参与”的优势，把“政府突出的征税能力和民主的决策程序，与志愿部门的更小规模、更个人化的服务提供能力结合起来”[9]（P120），才能够一方面提高农村公共服务的供给效率，一方面保证供给的民主性。更为重要的是，当前我国农村公共服务参与主体的阶层分化问题较为严重，加上城乡人口流动，村民的原子化结构导致农村个体与村庄整体的互动日益稀少，联系日益松散，原子化导致村民个体更加关注自我权利与情感的表达[10]。而原子化可能会消解农村传统遗留的公共性，进而吞噬既有的公共规则和是非标准，弱化村民个体对村庄共同体的认同感[11]。在公共服务供给中引入村民参与，可以显著增加村民与村庄共同体之间的利益关联，增加村民之间的互动频率，通过协商对话可以重新激活村庄共同体意识，建立具有认同度的公共治理规则。因此，村民参与公共服务供给，不仅有利于降低政府主导和市场介入本身所固有的风险，对于培育村庄内生公共性也具有积极意义。
三、村民参与农村公共服务供给的现实逻辑
公共服务供给的多中心发展趋势为村民参与提供了理论基础。从现实角度看，我国农村公共服务供给现状和村民参与能力的提升，则为村民参与提供了现实场域和条件。
与城市相比，农村公共服务无论是在质上还是在量上都比较落后。从供给的角度看，目前农村公共服务主要存在四个方面的问题。首先，农村公共服务的真实需求难以得到有效表达，导致供给与需求发生错位。应当说，村民自治为村民参与提供了制度保障和实践场域，但是在实践中村民参与往往被认为不利于公共服务供给效率的提高，因而常常被边缘化。基层政府的政绩冲动导致政府意志常常成为公共服务建设的主要思维，村民的真实需求无法转化为政策议程。错位和缺位问题的产生首先与对上负责的公共管理运作体制有关。基层行政部门的公共服务意识及责任明显低于对执行上级行政命令的承诺，同时，下级行政部门在执行正常任务之外会不遗余力地向上级进行超量性或典型性业绩献媚[12]（P53）。其次，各级政府在农村公共服务供给中的权责匹配不合理。进入后税费改革时代，基层政府成为农村公共服务供给的关键主体，中央和省级政府则主要从宏观政策规划层面对农村公共服务供给产生影响，由此就在农村公共服务供给系统中形成了基层政府严重越位、中央和省级政府严重缺位的供给格局[13]。再次，农村公共服务供给过程较为封闭。在现有的由政府主导的公共服务供给模式尤其是公共服务供给项目化背景下，村干部是农村公共服务建设的主要参与者，公共服务建设的议程引入和内容选择程序较为封闭，村民在此过程中主要扮演公共服务的被动接受者角色。最后，农村公共服务供给缺乏必要的评估监督机制。评估机制有助于减少公共服务供给的错位问题。在现实中，由于公共服务建设日益项目化，而公共服务项目的检查验收工作主要是由县乡政府的条线部门执行，村民作为公共服务项目的接受者，无法对公共服务的供给有效性进行评价和建议。要解决以上问题，关键是要打破政府一元主导的供给模式，通过在政府主导的供给模式中嵌入民主来提升整个农村地区公共服务供给的有效性和公平性。
要推动村民参与公共服务供给，还需要村民具备一定的参与能力。笔者认为，目前村民完全有能力参与公共服务供给。首先，村民是公共服务的直接接受者，对公共服务的使用感知为其提供了最真实的参与依据。其次，村民的权利意识已经觉醒。改革开放后，一方面社会利益结构开始出现分化，村民个体对自身的利益认知程度逐渐加强，另一方面教育系统的重建和高速发展也在人民群众权利意识的觉醒和增强上发挥了巨大作用。最后，中国农村从20世纪80年代末开始实施的村民自治工程，在很大程度上提升了村民对民主治理的认知程度和参与能力，从而为村民制度化参与公共服务供给提供了外在环境与制度平台。
综上，农村公共服务供给的困境为村民参与提供了具体场域，而参与能力的提升则保障了村民参与的合理性与有效性，因此，村民参与公共服务供给已经具备了较为充足的现实基础和条件。
四、村民参与农村公共服务供给的空间审视
村民是农村公共服务供给的接受者，也是供给绩效的最终判断者。村民在公共服务供给中的主导性地位，要求村民在供给过程中不仅要扮演公共服务产品的消费者角色，还要扮演公共服务供给的参与者甚至是生产者角色。需要注意的是，村民在公共服务供给中的不同角色定位，与公共服务产品类型和公共服务供给的阶段紧密相关。换言之，针对不同的公共服务产品和不同的公共服务供给阶段，村民的参与机制和角色是不一样的。例如，在结构化和技术要求较高的公共服务产品供给中，村民参与的空间可能较小，而在技术要求较低的公共服务产品供给中，村民参与的空间可能较大。又如，在公共服务供给的议程设定和评价阶段，村民参与的空间可能较大，而在公共服务供给的决策阶段村民参与的空间可能较小[14]。再如，村民在公共服务供给前的参与可以对服务内容和供给方式产生决定性影响，而在服务供给后的参与则主要是对服务内容的供给质量和供给方式进行监督和建议。因此，供给阶段和公共服务类型就成为影响村民参与空间大小的两个重要因素。如何将供给阶段、服务类型和村民参与角色进行科学匹配，是解决村民参与有效性的关键问题。
（一）村民参与空间的供给阶段视角
在不同的供给阶段，村民参与的有效空间大小也是不一样的，因为每个阶段要求的技术性和结构化程度存在差异，因此，需要在科学划分供给阶段的基础上分析不同阶段村民参与的目标与空间。
借鉴迈克尔·豪利特和M·拉米什提出的政策循环模型[15]（P17），笔者将农村公共服务供给过程分解为五个步骤：第一步是公共服务供给的议程设定，在议程设定阶段，村民主要通过代表会议和恳谈会等形式，将自身的公共服务需求和对供给方案的政策偏好转化为公共议程或者改变原有的议程，最终形成能为村民接受的服务供给方案。第二步是公共服务供给的方案制定，这一阶段的关键是解决如何供给的问题，在这个过程中，村民可以采用协商民主机制了解不同类型的议程方案，进而增强供给决策的接受度和合法性。第三步是服务供给方案的决策，这一步骤的核心是将村民偏好通过聚合机制转化为供给方案决策。第四步是公共服务供给，即公共服务供给方案从共识走向实践阶段，在这个过程中，村民以参与式观察的方式对公共服务供给的质量进行直接监督。第五步是公共服务供给的评估，可以设计相应的评估指标和满意度调查等机制以对公共服务供给的质量进行全面评估和校正。
从过程角度看，公共服务供给的议程设定和服务评估对参与技术的要求不高，结构化程度较低，因此，村民参与的空间较大，参与的功能主要是偏好聚合。比较而言，因服务供给方案的决策环节结构化程度较高，在现有体制下村民的参与空间并不大。
（二）村民参与空间的服务类型视角
村民参与公共服务供给的空间大小与有效性会受到公共服务供给产品类型的影响。合理划分公共服务供给产品，是从服务产品类型视角考察村民参与空间的关键性问题。对公共服务产品的划分，可以将公共品的竞争性和排他性程度作为类型学分析的两个维度，在此基础上，可以将公共服务产品划分为纯公共服务产品和准公共服务产品。纯公共服务产品主要是指那些公众消费此类服务不会减少他人使用此类产品的质量和数量的产品，在使用效益上具有不可分割性，具有受益的非排他性和消费的非竞争性特征[16]（P387-389）。准公共服务产品主要是指介于纯公共产品和私人物品之间的公共资源，在竞争性和排他性上表现出不同的水平和程度。根据竞争性和排他性程度的不同，可以将准公共服务产品分为竞争性准公共服务产品和排他性准公共服务产品；竞争性准公共服务产品的竞争性程度较强而排他性程度较弱，排他性准公共服务产品的排他性程度较强而竞争性程度较弱。
在不同类型的公共服务产品的供给中，公众参与的空间大小也是不同的。譬如，纯公共服务产品一般由政府直接配置，供给的过程较为封闭，结构化程度较高，因此公众参与此类公共服务产品供给的空间并不大。而准公共服务产品的结构化程度并不高，供给过程较为开放，因此公众的参与空间相对较大。
将公共服务产品的类型划分引入到农村公共服务产品的类型学分析中，可以竞争性和排他性为标准，将农村公共服务产品分为三类。第一类是具有非竞争性和非排他性特征的纯公共服务，包括义务教育、公共卫生、社会保障和农业技术推广等。第二类是具有较弱竞争性和排他性的准公共服务，包括医疗、职业教育和电网建设等。第三类是具有较强竞争性和排他性的准公共服务，包括农村电信、自来水和成人教育等。在纯公共服务供给中，村民参与的有效空间并不大，可以扮演决策信息输入者和监督者的角色，对公共服务的政策执行和产品的供给进行监督和校正。在竞争性和排他性程度较弱的准公共服务供给中，村民的参与可以从被动地接受服务到主动选择接受何种服务，即可以参与到供给的决策和评估中去，因此比纯公共服务的参与空间要大。而在竞争性和排他性程度较高的准公共服务供给中，村民参与供给决策的空间更大，因为很多服务需要付费，因此村民可以自由选择是否接受服务。在这种类型的公共服务供给中，村民参与的功能主要是增进决策接受度，即扮演决策者的角色。用公民参与理论的话语表述，就是村民不但要参与公共服务决策过程，而且村民的参与是规则制定的合法性基础和决定性条件。
五、村民参与农村公共服务供给的行动策略
供给阶段和服务类型对村民参与空间的影响，要求在实践中根据公共产品的性质和分类建立相应的村民参与的制度和机制[17]，因此，问题的关键是将村民参与机制与公共服务供给产品与阶段合理匹配。在农村公共产品的供给中，村民参与的机制形式选择主要与参与的规模和参与形式有关。首先，村民参与的规模会直接影响村民参与公共服务供给的机制选择。一般而言，在城乡人口流动背景下，农村空心化问题严重，行政村村民人口的稀少决定了村民参与的规模总体上将保持小规模趋势。小规模参与为村民直接介入公共服务供给创造了条件，而不必引入代议制参与机制解决大规模参与所带来的参与代表性问题。其次，不同的村民参与形式所内含的功能和效力也存在差异。在经典的公民参与理论中，研究者均强调了不同参与形式所具有的功能特殊性。譬如，在谢尔·阿斯汀的公民参与阶梯理论中，公民在完全型参与中的参与空间比政府主导型参与要大得多[18]（P216-224）。遵循这一原理，村民参与公共服务供给的行动策略，也要坚持分类参与原则，根据不同的公共服务和参与阶段来确定村民参与的目标与机制。
（一）生产型参与：村民自我供给公共服务
村民一方面是农村公共服务供给的接受者，另一方面也是农村公共服务供给的生力军，不过，生产者角色只限于对政府依赖程度不高的公共服务类型中（诸如社会治安、环境保护、农业水利设施、学校和公路修建等）。在这类公共服务供给中，村民可以扮演生产者角色，通过现有的村民自治平台实现村庄内生资源与政府输入性资源的整合与配置。实现村民的生产者角色，可以从以下三个方面推进：首先是培育村庄内生公共性的联系纽带。奥斯特罗姆对公共池塘资源的研究表明，本地居民一方面可以不借助政府和市场实现自主治理，另一方面这种自主治理需要清晰的边界界定、集体选择的安排和冲突解决机制等操作规则，这些操作规则的建立依赖于绝大多数受规则影响的个人的广泛参与[19]（P108-111）。因此，培育内生公共性的联系纽带是推动村民生产者参与角色的起点。第二，可以动员村民自行成立公共服务志愿者组织，通过让村民参与到公共服务志愿者组织以实现公共服务的自我生产和自我供给。第三，广泛开展村民集体互助活动，诸如社会治安、文化体育活动、环境保护和农田水利设施建设等都可以不同程度地由村民集体互动实现供给。
（二）决策型参与：用协商民主确定公共服务内容
在需要由政府统一配置物质资源，并且准入门槛较低，决策对科学性和技术性要求不高但与村民日常生活密切相关的公共服务供给中，村民可以扮演决策者的参与角色，在整个公共服务供给中的参与空间较大。以决策为目标的参与即决策型参与。在决策实现机制上，一方面要在行政村层面运用选举机制，另一方面则要在自然村层面采用协商民主机制，因为自然村内部个体之间的阶层分化和文化差异并不大，同时个体与公共服务供给的利益相关性较强。在实践中，可以引入协商民意测验、村民听证会和村民议事会等公共协商形式，协商民意测验、村民听证会和村民议事会的结果必须作为公共服务供给决策的关键合法性来源。在参与位置上，协商民意测验和村民听证会的结果可以在服务供给前使用，二者均可以作为决策信息收集机制，增进决策的代表性和科学性；村民议事会则可以作为决策方案选择机制，对若干方案进行讨论和选择，进而增强方案的接受度。在参与规模上，协商民意测验可容纳的参与规模较大，听证会和议事会可容纳的规模较小。
（三）监督型参与：在公共服务供给中引入服务供给清单制度
在公共服务供给过程中，村民不仅是服务的接受者，也是供给行为的监督者。村民以监督者的身份参与公共服务供给，属于监督型参与的范畴。监督型参与几乎适用于所有类型的公共服务供给，这是由村民作为公共服务的接受者所决定的。村民对公共服务供给的监督主要分为两个部分：一是供给的服务必须符合公共服务的非排他性和非竞争性特征；二是供给的服务与村民的决策内容相一致。需要注意的是，虽然监督型参与具有普遍性，但不同类型的公共服务可能会对监督型参与的具体机制产生影响。首先，在服务供给的非排他性方面，必须从制度设计层面入手，强调机会平等和个体能力平等的对等性。其次，在服务的非竞争性方面，在供给过程中，平等性和一致性还可以借助个体监督的方式实现。笔者认为，在供给过程前可以尝试建立公共服务供给的清单制度，将每项公共服务的内容和标准通过清单的形式展示出来，并让村民充分了解公共服务供给的内容和标准。在公共服务供给过程中，村民可以根据服务清单对公共服务供给的一致性和平等性进行较为充分的监督。服务清单既可以包括各项公共服务的内容，也可以包括服务部门的职责和后期的评估指标。最后，合理配置监督机制。对于与村民日常生活密切相关、技术要求较低的公共服务，可以采用村民咨询委员会的方式，在公共服务供给的过程中对供给行为进行动态监督。对于与村民日常生活密切相关但技术要求较高的公共服务，可以采用政府购买公共服务的方式，并结合清单制度，为村民进行有效监督供给制度平台。
（四）校对型参与：在公共服务供给后引入供给的民主评议制度
校对者角色是村民作为公共服务生产者、决策者和监督者的引申性角色。校对型参与本质上也是一种决策型参与，但二者在一次公共服务供给过程中所处的位置不同：决策型参与发生在公共服务供给启动前，校对型参与则主要发生在公共服务供给接近尾声或者已经结束的时段。校对型参与旨在对公共服务供给的质量进行有效性评估，在评估过程中发现供给的错位与缺位问题，并借助协商机制制定校对方案。村民在公共服务供给中的校对型参与机制，可以在既有的公共服务绩效中寻找灵感。在经典的公众参与绩效评估理论中，公众参与被分解为七个方面[20]（P517-532），在已有经典理论的基础上，笔者建构了村民参与公共服务供给绩效评估的“五步法”：一是对公共服务项目是否能够进入绩效评估程序进行识别；二是明确阐释和量化公共服务项目的政策目标与受众范围；三是编制绩效评估的评价指标，并检验评估指标与村民公共服务需求是否一致；四是根据相应的评价指标对公共服务项目的供给质量进行打分；五是在评估打分的基础上运用村民议事会和村民协商民意测验等机制讨论和选择供给机制的优化方案。在平台上，可以整合现有村民代表会议机制，建立村民评议会，专事村庄治理的绩效评估事务。
六、结语
村民参与是村民自治的重要内容，村民参与公共服务供给的有效性首先体现为公共服务内容和参与形式的科学匹配。为此，本文基于供给过程和公共服务产品的性质，建构了村民参与公共服务供给的初步框架，认为村民在公共服务供给中可以扮演生产者、决策者、监督者和校对者的参与角色，并引入了协商民主机制、服务清单制度和民主评议制度等参与行动机制。当然，村民参与也有其自身难以克服的缺陷，即村民参与不仅需要耗费较多的财力和时间成本，甚至会以不了了之而收场[21]（P55-65）。“未来农村基本公共服务须注重质量改进，消除或减少制度障碍，不能单纯寄希望于加大对农村的‘供给量而不注重方式、方法”[22]，
在具体的操作中，应该充分协调政府、市场、社会组织和村民在农村公共服务供给中的关系，发挥各个主体在公共服务供给中的优势。从这个角度讲，建立以公共和私人部门责任共担、作用复合的混合供给制度，是提升未来我国农村公共服务供给有效性的明智选择。
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责任编辑 刘绛华