边疆民族地区协同治理的创新实践

[摘要] 边疆民族地区的协同治理是社会治理创新的重要举措。在对现有协同治理创新实践进行分析的基础上，本文针对合作治理理念与方略、治理体制与机制、治理主体和手段等方面存在的问题，提出了转变合作治理理念与合作治理方略、建立健全合作治理的体制机制、综合运用各种治理手段以及工具等路径建议。

[关键词] 协同 社会治理 边疆 民族

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0085-03

[基金项目] 国家哲学社会科学课题西部项目（12XDJ011）；国家哲学社会科学课题青年项目（15CJL049）；广西党校（院）级课题（2015PY03）。

[作者简介] 朱懿（1980 — ），女，壮族，湖南常德人，广西财经学院讲师，研究方向：战略管理和治理创新。

我国边疆民族地区的协同治理是创新社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设平安中国的重要途径。全民共建有利于培育各族群众的公共责任和公共精神，激发参与社会治理的积极性、主动性、创造性、责任心和担当意识，是实现全民共享的途径。

一、边疆民族地区协同治理的实践模式探索

近些年来，我国边疆民族地区基层协同社会治理创新层出不穷，形式多样，其在化解基层矛盾，缓和干群关系，改善服务质量，提高生活水平等方面都发挥了积极的作用。

（一）云南省西双版纳州景洪市勐罕镇曼听村合作共治模式

在众多基层治理创新中，云南省西双版纳州景洪市勐罕镇曼听村合作共治模式是探索较早和较为成功的模式。由“傣家园有限公司+曼听村委会+农户”三方主体形成的治理模式，特点是利用本民族的资源走民族地区现代化的道路。一是成立协调小组。即“傣园村委会村民小组十村民代表协调小组”，强调政府、企业和公民不同主体权力和成果的共享，实现多元主体共同治理公共事务。二是形成多元投入机制。这里有国家投入、省投入、集体投入、企业投入和村民投入的多元投资。三是保护民族文化遗产，增加村民收入。

（二）西藏“双联户”模式

“联户平安、联户增收”的“双联户”社会治理创新实践。例如拉萨市在城镇以10户为单位、农牧区以10户为单位，根据邻里住户就近守望，联户平安增收原则，通过地域相近、亲情纽带、利益互补、行业相近、技术相助的方式组建双联户基础，着力抓好矛盾纠纷化解、安全隐患排查、重点人员帮教、环境卫生整治、精神文化宣传、科技知识教育、小额信贷和致富项目扶持、发展成果共享等“十联”，并将乡镇（街道办）综治办和派出所、片区民警和治保人员等有效地组成社会治理责任共同体。着力破解“联户增收”中产业发展资金瓶颈，实施联户担保、联户经营、联户发展、联户增收，积极构建联户增收的资金、政策、项目支持平台，助推农牧区产业发展和增收致富。

（三）新疆维吾尔族自治区乌昌跨区域联合党委模式

乌昌党委（乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的联合党委）成立于2004年12月，其性质是派出机构，在新疆维吾尔自治区党委的直接领导下开展工作。在乌昌党委的推动下，又先后成立了乌昌财政局、发改委、招商局、规划局和旅游局等政府部门。这种跨区域联合党委的创新意义在于，在不改变既有行政区划的情况下，以党的力量推动区域合作，解决资源不能共享、重复建设和恶性竞争等问题，进而实现相关领域的一体化。

综上，基层的共治模式，“双联户”模式，跨区域的合作治理模式，前两者属于治理模式的创新。

二、边疆民族地区协同治理存在的问题

（一）合作治理的理念相对滞后

部分边疆民族地区没有形成共建共享的合作治理理念，传统的全能型政府依靠行政科层式的家长式关爱治理模式比较普遍，随着后工业化时代的来临，在全面建成小康社会的背景下， 即使在其他发达地区，这种全能型的社会治理模式，也因为容易造成公共机构臃肿、公共权力寻租、官僚主义盛行、行政成本巨大、鸽笼效应明显等问题，越来越难以适应社会的发展。

（二）合作治理的主体未能充分到位

边疆民族地区合法的社会组织（社团）的数量和治理能力不如非民族地区。就创新实践而言，我国边疆民族地区的社会组织（社团）并未融入或较少融入治理体系，治理主体发展相对滞后，如一些省区的社会团体、组织，如各种“协会”、“学会”等不少有名无实，处于“休眠”、“半休眠”状态，企业、志愿者、社会组织的活力尚未被完全激活。

（三）合作治理的体制尚未健全

微观上而言，由于缺乏法律保障机制，边疆民族地区合作治理各主体的行为和责任缺乏规范，很容易造成越位、缺位、错位等现象发生，造成对无激励，无惩戒现象。更有甚者，当冲突发生时，彼此的权力和义务没有明确的法律规范，处于弱势的一方容易受较大的冲击，严重影响互信。宏观上而言，我国民族事务治理法治化所面临民族法治体系不协调、行政干预的效率衰减问题、民族习惯法与制定法的冲突以及官僚体系的“体制性迟钝”与民族政治“效率需求”的矛盾的困境，这四方面因素相互耦合形成复杂的体制性难题。

（四）合作治理的手段相对单一

首先，合作治理主体没有充分利用信息技术，形成“网上+网下的治理”合力。各少数民族由于历史原因多聚居于边疆地区，与周边国家接壤，“四股势力”（境内外民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力和国际反华势力）活动十分猖獗，并且不断地呈现出使用网络和移动通信手段进行勾连犯罪的趋势，严重威胁边疆地区的各族群众生命财产安全。其次，合作治理各方没有充分弘扬和利用民族文化凝聚认同。边疆民族地区的合作治理主体宗教文化的差异性导致社会治理创新的复杂性。如何在尊重宗教和文化差异的前提下，创新性地处理民族地区的社会治理工作，促进不同宗教和文化间的交流和融合，依然是摆在我国民族地区的重要任务。endprint

三、优化边疆民族地区协同治理的实现路径

（一）转变合作治理理念

首先，要树立群众路线的理念。坚持群众路线，就是要坚持党的领导，坚持人民群众的主体地位，鼓励在少数民族地区生活的各族人民群众主动参与社会治理实践。

其次，要竖立依法治理的理念。社会治理创新必须走法治化道路，做到依法治理，规范合作治理各主体的权利和义务，依法保障少数民族人民权益，依法化解各种社会冲突和社会矛盾，依法解决各种社会问题，依法激励和奖惩各合作主体，进而提高我国边疆民族地区社会治理创新的法治化、制度化、规范化、社会化、程序化水平。

最后，要树立统战治理的理念。边疆民族地区的治理是一种体现统战文化的治理，即以团结、合作为基础，充分发挥各民族的求同存异、和谐和平、体谅包容的思想，继续发扬和深化我党倡导的党际合作民主协商文化、民族团结文化、宗教爱国文化、社会信义文化、海内外同胞同根文化为主要内容的特殊文化治理形态。

（二）建立健全合作治理的体制机制

完善合作治理体制。边疆民族地区社会治理体制创新有三个基本点：加快政府职能转变是治理体系改革和治理能力提升的首要条件；加快社会组织培育是治理体系扩展和治理能力提升的基础；建立社会矛盾化解和民众诉求解决机制是治理提升的关键。

健全合作治理机制。在严格落实民族区域自治制度的基础上，建立民族地区公共事务政民协商对话机制，以便科学划分合作各方的治理职能，明确各自的治理专业分工，协调解决合作治理过程中发生的各种冲突。应建立完善提升边疆民族地区各族群众和公务员治理能力的培训机制。各族群众与社会组织能否承接社会治理的职能和任务，都需要通过完善机制来保障。

（三）综合运用各种治理手段和工具

加强“互联网+”的治理创新手段。应充分应用信息技术，开发、配置、整合、共享、利用好现有的各种信息资源，加强各合作主体之间的联系与互动，提升整体的行动能力，形成协同办公、综合治理的局面。

加强刚柔并济的治理创新手段。在坚持维护司法权威性的刚性依法治理基础上，要通过协商、关怀、劝止、帮助、指导、教育、扶持、建议、提醒、劝告等非强制性方法，用文明的语言和行为，家人式的关爱，对待各族群众，特别是犯错误的群众，让各族群众真正地从内心深处心悦诚服，树立守法意识，对法律心存敬畏。

实施符合民族宗教特色的文化治理。在尊重宗教和文化差异的前提下，创新性地处理边疆民族地区的社会治理工作，促进不同宗教和文化间的交流和融合，依然是我国边疆民族地区的重要任务。就具体社会治理创新实践来讲，应该调动和发挥合法宗教组织在社会治理中的作用，充分弘扬和利用民族文化凝聚认同。

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On Innovative Practice of Coordinated Governance in Border Areas

Zhu Yi

（ College of international education， Guangxi University of Finance and Economics， Nanning， Guangxi 530003 ）

Abstract： The collaborative governance in the border minority areas is the key of innovative governance way of for social governance. Based on the analysis of existing collaborative governance innovation practices， and problems existing in the collaborative governance strategy and management mechanism， ， the author puts forward the concept and strategy of cooperative governance transformation， establishing a sound system of cooperation governance and using various means of governance.

Keywords： collaboration， social governance， border areas， nationality

（收稿日期：2016-05-15 责任编辑：余 音）endprint