新中国的制宪修宪历程

王旸

宪法是一个国家的根本大法，新中国成立后先后颁布了四部宪法，分别是1954年、1975年、1978年和1982年制定的。1982年宪法，是我国的现行宪法，这部宪法的部分内容于1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修改。

1954年宪法：新中国第一部宪法

新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，全国人民代表大会的职权是由中国人民政治协商会议全体会议代行的，全国政协第一次全体会议通过的《共同纲领》，则具有临时宪法的作用。到1952年，全国范围的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现。在这种形势下，中共中央决定领导人民向社会主义过渡。召开全国人民代表大会和制定宪法的问题也纳入中共中央的统筹考虑之中。1953年1月，中央人民政府委员会把制定宪法的任务提上日程，成立了以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。

1954年1月9日，宪法起草工作正式开始。3月初，宪法起草小组完成了四读稿。中共中央政治局连续召开三次扩大会议进行讨论修改，并提交全国政协常委会讨论，修改后的四读稿成为宪法草案初稿。3月至6月，宪法起草委员会举行七次正式会议，对草案初稿进行研究和讨论。同时，在北京和全国各大城市组织各方面的代表人物8000多人，用两个月时间，对宪法初稿进行讨论，提出5900多条修改意见。6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国宪法（草案）》，并通过决议交付全国人民讨论。在两个多月时间里，全国有超过1.5亿余人参加讨论，提出118万多条修改、补充意见和问题，几乎涉及《宪法（草案）》每一个条款。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。出席会议的1197名代表对《中华人民共和国宪法（草案）》进行表决，结果得赞成票1197票—新中国的第一部宪法以全票赞成而诞生，世称“五四宪法”。

1954年宪法除序言外，分总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽、首都共四章106条。其确认的基本原则主要是人民民主原则和社会主义原则。

1954年宪法是保证中国逐步过渡到社会主义社会的宪法，因而是一部社会主义类型的宪法。它正确恰当地结合了人民民主与社会主义的原则性和逐步过渡的灵活性，不仅巩固了中国人民革命胜利的历史成果和新中国成立以来政治上、经济上的新胜利，而且把实际生活中已经发生的重大社会变革用法律的形式肯定下来，反映了过渡时期国家发展的根本要求和全国人民通过实践形成的建立社会主义社会的共同意愿。

1975年宪法：“文革宪法”

1956年，我国已基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，生产资料的社会主义公有制已成为国民经济的基础。

但从1966年开始的“文化大革命”，彻底打乱了正常的社会秩序。1967年“一月风暴”引发的夺权使国家机构处于一片混乱状态，宪法与法律在国家的政治生活中已不起任何作用。夺权的成果——“革命委员会”和各项“左”的政策却需要以根本法的形式固定下来。这样，1975年1月17日，第四届全国人民代表大会第一次会议通过了我国的第二部宪法，即1975年宪法。

这部宪法，把“文化大革命”中的许多错误理论和做法加以法律化、制度化，使之成为国家生活的最高准则。不过，在确定国家与政治制度的社会主义性质方面，继承了1954年宪法关于国家性质、政权组织形式等的基本规定和基本原则，因而仍不失为一部社会主义宪法。

1978年宪法：过渡宪法

1976年10月粉碎“四人帮”，宣告了十年动乱的结束。为适应新的历史时期的需要，适时地向全国人民提出建设社会主义现代化强国的任务，必须对1975年宪法进行修改。1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了1978年宪法。

1978年宪法的体例仍与1975年宪法相同，但宪法条文由原来的30条增至60条。特别是“公民基本权利和义务”一章，条文由4条增至16条，使公民权利的范围更宽更具体，并在国务院职权中增加了“保障公民权利”的规定（第三十二条），保障了人民的合法权利。

1978年宪法恢复了“五四宪法”的一些基本原则和基本条文，明确了我国进入“新的发展时期”，并把党的十一大规定的全国人民在新时期的总任务，用法律的形式肯定下来，记载在序言中。

关于国家机构的组织和职权，1978年宪法最大的改变就是恢复了检察机关——人民检察院的设置（第二章 第四十三条），取消了1975年宪法由公安机关行使检察权的规定。

1978年宪法在一定程度上纠正了1975年宪法中反映“左”的指导思想的条文。但是，受当时历史条件的限制，未能彻底清理“文化大革命”期间“左”的思想影响。所以，在其通过并公布实施后不久就进行了两次局部修改。1979年7月五届人大二次会议通过了关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议，决定在县和县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，改地方各级革命委员会为地方各级人民政府，将县的人民代表大会代表改由选民直接选举产生，上下级人民检察院由监督关系改为领导关系。1980年9月，五届人大三次会议又通过了关于修改《中华人民共和国宪法》第四十五条的决议，取消了条文中关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”的规定。1980年9月，第五届全国人民代表大会第三次会议根据中共中央的建议作出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议，决定对它进行全面修改。因而1978年宪法的效力延续到1982年12月通过新宪法时即告结束。

尽管在1978年宪法中存在着一系列的缺陷和不足，但相对于1975年宪法，它仍是一个历史的进步，在中国的民主和法制建设中，仍然占有相当的地位，它的历史作用不容忽略。可以将其视为从“文化大革命”结束向“改革开放”转变时期的一部过渡宪法。

1982年宪法：现行宪法

1980年8月，中共中央向全国人大提出了修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。同年9月，全国人大成立宪法修改委员会，由103名委员组成，叶剑英任主任委员，中共中央政治局和书记处的全体成员都参加了这个委员会。 宪法修改委员会广泛征求各地方、各部门、各界人士的意见，召开了数百次专家、学者座谈会和研讨会，还组织了四个月的全民讨论，征集到成千上万条建议和意见。

宪法修改委员会在集中群众智慧的基础上，先后召开了五次全体会议，会期合计25天，有三次会议进行了逐章、逐节、逐条的讨论。中共中央政治局和书记处还组织了八次会议讨论修改宪法的有关问题。

这次修改宪法立足于中国的实际，同时注意参考外国的经验，为此搜集了几十个国家的宪法，借鉴、吸收其中进步的因素。在宪法的撰写上更是下足了工夫，字斟句酌之后，又特邀著名法学家钱端升、语言学家吕叔湘等帮助把关，防止有违法理或文字差错，力求严谨、完备、周密、准确，一字不多，一字不漏，避免一切可能发生的误解或曲解。全文用的都是规范性的法律语言。

1982年12月4日，全国人大五届五次会议在听取了彭真（受叶剑英委托）所做的关于宪法修改草案的报告之后，进行了认真审核。采取无记名投票方式（赞成票3037张，弃权票3张，无反对票）通过了这部宪法。

1982年宪法是我国实行依法治国的里程碑。

（一）1982宪法修改的指导思想与原则

1980年8月18日在中央政治局扩大会议上，邓小平指出：中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。” 这个讲话，确定了起草1982年宪法的指导思想。

宪法起草依据的原则和体现的主要精神是：（1）起草新宪法要以1954年宪法为基础；（2）把四项基本原则写入宪法；（3）把公民权利和义务置于国家机构之前；（4）不搞两院制；（5）要设国家主席；（6）设立中央军事委员会；（7）废除领导职务终身制；（8）保留最高人民检察院；（9）设立行政监察机关；（10）实行民族区域自治制度；（11）为“一国两制”提供宪法依据。

（二）1982年宪法的特点

1.体现了“人民至上”的原则。1982年宪法删除了1975年宪法和1978年宪法正文中所有关于“中国共产党领导”的词句，删除了“公民必须拥护中国共产党”的规定，也删除了马克思、列宁、毛泽东等个人的名字。宪法正文从第一条到最后一条，任何条款中都没有出现一次“共产党”字样。中共中央确定的把四项基本原则写入宪法，经过反复研究，写入宪法序言，从叙述中国近代历史发展的事实来表明对四项基本原则的坚持。

2.贯穿了“主权在民”的思想。明确规定：国家的“一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大（第二条）；“民主选举”（第三条）；全国人民代表大会是最高国家权力机关（第五十七条）；国家主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长都由全国人大选举产生（第六十二条）。

3.确定了“权力制衡”的体制。明确规定：在全国人大统一行使国家权力的前提下，由全国人大和全国人大常委会行使国家立法权（第五十八条）；国务院是最高国家行政机关（第八十五条）；法院和检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（第一百二十六条和第一百三十一条）。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相制约（第一百三十五条），构成中国特色的“权力分立”即“权力制衡”制度。

4.保证公民享有广泛的自由权利。明确规定：我国公民“在法律面前一律平等”（第三十三条）；公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由（第三十五条），有宗教信仰自由（第三十六条）；规定公民的人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯（第三十七、三十八、三十九条），等等。

1982年宪法是保障公民权利的一部好宪法。同时，中共中央的意见也充分地反映在宪法修改草案中。新宪法“体现了人民意志和中国共产党的正确主张”。

1982年宪法的后续修订

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，1982年宪法的部分内容于1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修改。

（一）1988年修正案

1987年10月，党的十三大召开。会议提出我国正处于社会主义初级阶段的论断，其中最突出的是强调在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，允许私营经济存在和发展，大力发展有计划的商品经济，加快建立和培育社会主义市场体系。1988年2月28日，中共中央向全国人大常委会提出修改宪法个别条款的建议。3月5日至12日，第六届全国人大常委会第二十五次会议审议了两条修正案草案，并向全国人大提出宪法修正案议案。4月12日，第七届全国人大一次会议通过了宪法修正案第一条和第二条，开创了现行宪法修正案的先例。

《宪法》第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

这两条修正案，及时解决了困扰深化经济改革的棘手问题，奠定了私营经济在我国的基本法律地位，其认可和保护私营经济的精神对以后的立法和经济生活产生了深远影响。

（二）1993年修正案

1992年初，邓小平发表南方谈话，由此掀起中国新一轮改革开放的浪潮。1992年10月，党召开十四大，提出了建立社会主义市场经济的理论。为适应新形势的发展需要，中共中央决定对宪法做适当修改。1992年11月12日，中共中央成立宪法修改小组。宪法修改小组经过广泛征求意见，确定了一些必须修改的条款。

1993年2月14日，中共中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议。2月15日至22日，第七届全国人大常委会第三十次会议审议了修正案草案，并向全国人大提出宪法修正案议案。3月23日，在第八届全国人大一次会议期间，2383名代表又联名提出补充修正案。3月29日，第八届全国人大一次会议合并表决通过宪法修正案第三条至第十一条，共九条。此次修宪，突出的是“经济”，核心是“改革”。

宪法序言第七自然段增加了“我国正处于社会主义初级阶段”的论断。序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。” 第七条将“国营经济”的提法改为“国有经济”。第十五条明确：“国家实行社会主义市场经济。”另外一些条文分别规定：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”等等。

（三）1999年宪法修正案

1997年10月，中共中央提出应当以党的十五大报告为依据，对宪法部分内容做适当修改，并提出修改的原则是，只对需要修改的并已成熟的问题做出修改，可改可不改的问题不做修改。1999年1月22日，中共中央向全国人大常委会提出了关于修改宪法部分内容的建议。1月29日至30日，九届全国人大常委会第七次会议审议了修正案草案并向全国人大提出宪法修正案议案。3月15日，九届全国人大第二次会议表决通过宪法修正案第十二条至第十七条，共六条。

修改的主要内容是：增加了我国“长期处于社会主义初级阶段”的表述，确立了邓小平理论的指导思想地位（序言第七自然段）；把依法治国方略和建设社会主义法治国家的奋斗目标载入了根本大法，变为宪法原则（第五条第一款——增加款）；确立了社会主义市场经济的宪法地位，明确“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”（第六条）。“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”（第八条第一款）。强调“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”（第十一条）。

如果说1988年宪法修正案确立了私营经济的“合法性”，这种合法性也是建立在作为公有制经济的“补充”地位上，那么，真正让私营经济腾飞的是1999年的宪法修正案。

（四）2004年宪法修正案

2002年底，中共中央政治局常委会在2003年工作要点中明确提出，要根据新形势下党和国家事业发展的要求着手进行宪法修改工作。2003年3月27日，中央政治局常委会会议成立了中央宪法修改小组。从4月初开始，经过近半年的调研与修改，在10月党的十六届三中全会上审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。该《建议》提交全国人大常委会之后，十届全国人大常委会第六次会议根据常委会组成人员的共同意见，依照《宪法》第六十四条规定的修改宪法的特别程序，以中共中央《建议》为基础，形成宪法修正案草案。2004年3月14日，第十届全国人大第二次会议通过了宪法修正案。

修改的主要内容是：序言部分增加了“三个代表”作为指导思想，确定了“中国特色社会主义道路”的提法。将统一战线表述为：“由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。”（序言第十自然段第二句）经济方面：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”明确提出合法的私有财产不可侵犯。政治方面：规定“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表”（第五十九条）。“地方各级人民代表大会每届任期五年”（第九十八条）。将原三年改为五年。

“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”（第八十九条第十六项）。将戒严表述为紧急状态。另外，第一百三十六条增加“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》”一款，作为第二款。

通过这次修宪，宪法更趋完善，既符合国情，又反映时代精神，适应了我国全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的要求。

四次修宪一共出台了31条修正案。其内容一脉相承、相互关联、逐步深化，使我国现行宪法既高瞻远瞩，又符合实际；既确立了长远目标，又提供了现实指导。从根本法的角度为我国今后更深入、更快速、更协调的改革与发展提供了明确的指引和有力的保障。

（编辑 王 雪）

（作者是中共中央党史研究室第三研究部研究员）