论域、问题与应对：城市新建社区协同治理的逻辑理路透析

[摘 要]城市新建社区是我国城市社会发展的“新生事物”，也是国家治理体系的基层平台，在厘定其概念、凝练其特征的基础上总结分析当前城市新建社区治理困境的现实缘由，诸如阶层分化、治理弱化、主体缺位、资源稀缺等等。推进城市新建社区治理能力的现代化，必须以社区居民为中心，建构多元互动的社区协同治理机制：培育多元治理主体、打造多元信息平台、建立多元监督格局、借鉴西方治理理念，从而实现新建社区的和谐稳定发展，保障新建社区居民安居乐业，为党和国家的事业营造良好的社会环境。

[关键词]城市新建社区；协同治理；公共利益

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）01-0068-08

[作者简介]朱卫卿（1977-），男，江苏东台人，法学硕士，常熟理工学院马克思主义学院副教授，主要从事社区治理研究。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。对于城市社会而言，社区是人们生活的主要场所，也是国家治理体系的基层平台，城市新建社区是我国城市社会发展的“新生事物”，加快构建城市新建社区协同治理体系、进一步提升城市新建社区建设水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。

一、城市新建社区：概念厘定与特征凝炼

“城市新建社区”是近年来我国城镇化进程中，在城市商品房开发建设项目、城市扩张拆迁改造安置项目、政府投资兴建社会保障房项目等基础之上所形成的城市新型社区。除了具备传统型社区的一般性特征之外，城市新建社区还具有以下几个显著特征：第一，“新”。作为我国经济体制改革的一个重要组成部分，上世纪90年代以来的住房商品化、市场化改革在客观上推动了我国房地产市场的兴起，特别是进入新世纪以来，“我国加入世贸组织、改革开放的进一步深入、有关房地产的法律法规的逐步完善，我国的房地产业开始逐步走上正轨”[1]（P181）。这一方面满足了城市人口迅速增长带来的住房需求，另一方面也带来了城市地产的发展新机遇，促成了城市新建社区的建设。与传统型城市社区相比，这类社区建立的时间较短，配套设施不健全。第二，“大”。传统型社区往往是由若干个相对独立的规模不大的居民住宅小区构成的，与传统型社区相比，新建社区多数由一个或者几个大型住宅小区所组成，这些城市新型居住区具有占地面积广、产品项目组合多元、开发周期较长的特点，新建社区的“大”主要体现在社区规模大、楼群数量多、居住人数多且人员居住密度高。由于多数新建社区在开发建设之初，地方政府都有将新建住宅小区打造成城市次中心或者未来城市发展新中心的目标规划，因此这种类型的社区往往由少则十数栋、多则数十栋甚至上百栋居民楼组成的新建小区所构成，包含了数百户多至上万户家庭。 第三，“偏”由于城市主城区的容量限制以城市区域功能划分的需要，加上适应城市经济发展的要求，多数城市总体规划的框架往往是一破再破，城区范围是一扩再扩。“区”是社区得以存在的基本要件，从地理空间和地域分布上来看，新建社区一般偏离城市核心区域，且作为城市新开发的规模性住宅用地，绝大多数新建社区建立在原属城乡结合部的市郊或者城市边缘地带，比如城郊的原大型企业厂区、原城市周边村庄拆迁改造后留出的空地或者是原城市近郊村庄的农田。第四，“杂”。新建社区多为新建高密度住宅小区，其“杂”主要表现为：一是项目产品混杂。新建社区项目规划设计之初，都有建成新型“城市综合体”的目标，作为社区综合项目往往是商业项目与住宅项目交错在一起。二是周边环境繁杂，多数新建社区附近是工厂企业或者村庄，位于城乡结合部或原有的工矿厂区，面临环境污染与噪声污染的双重威胁；三是居民身份复杂，社区的存在总是离不开一定的人群，社会群体是社区存在的重要基础，与传统的“单位制”下相对单一的居民身份构成相比，新建社区居民构成非常复杂，居民身份多元化，居民所处阶层多样化，居民素质也是参差不齐。

现代社会的发展，社区已经成为人民群众日益依赖的基本生活单位，不可否认，城市新建社区的出现具有一定积极意义：它有利于优化城市的空间规划、有利于完善城市住房的供应结构和模式、有利于提升城市居民的生活品质，但同时我们也应当看到，上述四个特征决定了城市新建社区治理必然会面临新情况、新难题，由其导致的消极因素也使得新建社区内的各类纠纷、冲突、矛盾等等问题日益凸显，因新建社区业主维权引发的群体性事件也时有发生，城市新建社区的治理困境因此成为当前社会各方关注的热点问题。

二、城市新建社区协同治理的现实困境

（一）城市新建社区内各类矛盾冲突频繁发生

社区是“以一定地理区域为基础的社会群体”[2]（P365），社区矛盾冲突主要为社区居民与社区各类组织在共同经营社区生活过程中产生的，从本质上来讲，社区矛盾大多属于非对抗性的矛盾，是可以通过协商协调及时化解掉的，但这并不意味着各利益主体之间不会发生对抗，如果不能及时解决矛盾冲突并将其扼杀于萌芽之中，客观上会增大社区不同利益主体之间的碰撞和摩擦，矛盾就有不断激化和转化的可能性。城市新建社区的矛盾冲突主要表现为以下几个方面。

1.阶层分化引发的社区业主之间的矛盾

整个社会利益日趋分化的同时带来了社区利益结构的深刻调整，不可避免地产生大量新的复杂多样的利益矛盾和利益诉求。如前所述，与传统社区内相对单一、均质的居民身份相比，城市新建社区居民构成非常复杂，社会阶层分化比较明显，虽说不同群体之间直接的经济利益冲突不太明显，但居民对贫富差距的容忍度正在逐渐减弱，以笔者所居住的某新建小区为例，小区内因汽车停放、空调外机安装、防盗网安装、宠物饲养等问题引发业主之间的矛盾近年来呈明显上升趋势。很显然，新建社区阶层构成的复杂性给加强和创新社会治理提出了新的挑战，传统的重治理轻服务、重处理轻预防、重表面轻内涵等社区协同治理观念难以为继。如何协调整合新建社区各阶层的利益，妥善处理各阶层、各群体之间的利益冲突，为社会营造一个和谐稳定发展的环境与机制，是当前基层政府面临的一项重要而紧迫的任务。

2.治理虚化引发的社区居民与各级管理者之间的矛盾

城市新建社区冲突比较明显的另一个方面则是社区居民与各级管理者之间的矛盾，城镇化的发展使得依靠行政手段形成的单一、有序、紧密的传统社区结构逐渐解体，城市新建社区的居民大多是倾其所有购得一套商品房用以居住，比起传统社区居民，他们的财产意识、权利意识非常强烈，而当前一些社区管理主体工作浮于表面，脱离群众，一旦新建社区居民的正当合理诉求不能得到回应与满足，他们自然就会把不满情绪都指向政府及相关工作人员，而当前一些管理者利用权力“真空”从中谋取利益，权力的资本化必然会激化社区居民与各级管理者之间的矛盾，这些矛盾最终还是需要基层管理者来处理，如果处理不当，便表现为政府与居民之间的矛盾，这样的话基层管理者就处于许多矛盾的集中点上。多数城市新建社区自成立之后，由于新建社区内的多数商品房小区没有成立业主委员会等此类社区自治组织，由开发企业指定的物业公司成为新建社区最直接的管理者，但事实上此类物业公司只是承担了社区内打扫卫生、维护设备、收取物业费等传统的基本职能，社区居民与社区物业公司时常因物业服务质量、物业费标准、小区内停车收费、小区设施缺损、小区内失窃现象等问题发生正面冲突，物业办公室被砸、物业管理人员或社区居民被打伤的事情时有发生，甚至引发社区居民集体维权事件，这显然与社区协同治理现代化方向是背道而驰的。

（二）城市新建社区协同治理过程中参与主体多元性缺位

治理主体多元性缺位是影响城市新建社区和谐、制约社区发展最根本性的因素，多元的社区协同治理主体主要包括政府组织、社会组织、社区居民三部分，主体的缺位主要表现在以下几个方面。

1.政府基层治理组织不健全

社区基层政府组织作为国家在基层行政区域内的国家权力机构，它在社区内扮演了进行政治经济事务治理和提供社区服务的双重角色，按照我国现行法律法规规定，城市社会治理和控制体制一般采取“街居制”即街道办事处和居民委员会的双重治理形式，但如前所述，城市新建社区建立时间短且位置较偏，城市新建社区所在的原有的农村或工矿企业的社会基层治理机构纷纷撤销或者撤离既定地域，社区要么纳入到新建的街道办事处，要么纳入到重新整合的街道办事处。受机构设置、人员配置、行政效率等各方面条件的制约，城市新建社区协同治理组织机构尚未成立或只是部分成立，这就不可避免地留下了社区协同治理中的“真空”现象，基层治理组织的不健全使得城市新建社区产生的诸多矛盾纠纷无法及时有效地得到处理和解决，这在某种程度上加剧了社区协同治理的难度。

2.社会组织缺失

近年来，随着社会体制改革的推进，社区的角色发生了重大变化，除了传统的基本生活单位之外，社区还承担了大量的社会公共事务，与此相对应的是，适应社区发展和社区活动的需要，一批社会组织应运产生并且在社区协同治理中的作用日益凸显，它们在推动社区自我治理、提供社区公共服务、满足社区居民物质精神生活需求等方面发挥了重要的作用[3]。社会组织已经成为社区协同治理中不可缺少的一个重要主体。一般认为，社区社会组织主要包括两类，一类是应包含社区自治类组织，如计生、老龄、妇女等协会，另一类是社区公共服务类组织，比如社会自助、互助组织，还有社区服务类、文体活动类、维权类等组织。社区社会组织不仅承担起部分的社区公共服务职能，协同基层政府治理社区事务，而且还担负起监督基层政府、影响基层政府决策等职能。缺少了各类社会组织，新建社区内的公共事务要么由政府包干，要么流于形式，无法及时有效地为社区居民提供各种公共服务。

3.居民参与度不高、凝聚力弱

人群是社区的两大基本要素之一。一般认为，社区是由人群组成的一个利益共同体，社区成员对社区生活的质量、环境等有着高度近似的利益、需求和目的。但是与传统社区不同的是，城市新建社区居民构成往往具有以下特点，首先，社区居民集散疏密程度高、身份复杂，除了少量原住居民之外，城市新建社区还包括了城市中心区域的原住民、外地来本市经商的个体老板和私营企业主以及近几年由本市外市农村流动至城市的打工者。其次，从社区居民的互动关系来看，由于身份的复杂性客观上使得居民彼此之间的社会交往比较少，人际关系比较疏远，在短期内难以形成共同的价值观、归属感，更谈不上自豪感。这就直接导致两个结果：其一，城市新建社区居民的社会认同感弱，在社会规范、行为模式、价值观念等方面的差异程度明显，居住人群的复杂程度不可避免地增加了社区协同治理的难度。其二，城市新建社区居民的主人翁意识弱，自我认识不够，仍然习惯于被动接受政府治理的某种心理依赖，社区居民参与社区协同治理的主动性与积极性显然不高。

（三）各类公共服务资源稀缺

良好的社区协同治理需要治理主体合理发掘利用社区资源并对其进行优化配置实现社区资源共享，以满足社区整体发展的需求。但如前所述，城市新建社区具有“新”“大”“偏”等特征，决定了城市新建社区的各类公共服务治理资源并不完善，具体表现在以下几个方面。

1.物质资源缺失

物质资源是人类社会经济活动用以依托的客观存在物。在社区协同治理资源中，物质资源最为重要，它为社区建设提供资金保障和物质支持。社区的治理与建设必然需要大量的资金支持，资金的缺乏已经成为制约当前城市新建社区协同治理与建设的关键性因素，按理来说政府对城市新建社区提供必要的财政支持，这也是社区协同治理与建设最主要的资金来源，但是城市新建社区的建成时间相对较短，基层治理组织部门尚不健全，政府的财政资金支持更谈不上到位。客观上讲，按照当初政府建设规划设计要求以及城市社区发展的需要， 城市多数新建住宅小区在建设过程中已经同时建设了相关的硬件配套设施，比如医院、幼儿园、中小学、娱乐健身设施、中老年人活动场所、物业治理办公场所，甚至有的小区建设中预留了业主委员会活动工作场所，但是多处设施资源要么被挪用，要么处于闲置状态。很显然，社区物质资源的缺失成为影响城市新建社区协同治理的瓶颈。

2.人才资源缺失

一方面，随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，社区居民的需求也不断多样化，他们更希望能有一个环境优美、设施便利、秩序良好的和谐社区，另一方面，当前城市社区治理正在向着社区自治的方向发展，治理模式的变革也带动了社区人才队伍需求的变化，这些变化都对城市新建社区建设与治理者提出了更高的要求，要求他们不断创新社区协同治理理念、夯实各项工作基础，提升领导社区和谐发展的能力，为广大社区居民提供更加高效、快捷、优质的社区服务，而目前大部分城市新建社区存在社区工作人员文化水平偏低、年龄偏大，面对城市新建社区各项功能社会化服务显得能力不足，其次社区工作人员的工作强度大、流动性大，待遇却又偏低，这样一来城市新建社区的工作吸引不了高素质人才，加强城市新建社区治理人才队伍建设、推动城市新建社区治理队伍的“年轻化、知识化、专业化”成为当务之急，这也是推动城市新建社区发展的内在动力。

三、以社区居民为中心，建构多元互动的社区协同治理机制：推进城市新建社区治理能力现代化的基本思路

我国“十二五”规划纲要明确提出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新建社区治理和服务体制，把社区建设成为治理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。对城市新建社区而言，要建构这样一个文明和谐的社会生活共同体，必须结合自身的诸多特征及当前的治理难题，改进治理方式，建立政府主导、多方参与、居民自治的良性多元互动机制。一般说来，社区居民在接纳社区协同治理模式时，不仅会考察社区协同治理模式是否代表了民意，是否以维护社区居民利益为宗旨，还要看社区协同治理模式能否真正有效实施，从这个意义上讲，科学、统一、合理、高效的多元互动机制是保证社区治理依法而行、实现社区善治目标、树立基层政府权威形象的关键。

（一）形成相对集中统一的社区协同治理机制，尝试“共同治理”

首先，要明确社区协同治理的参与主体，“治理的核心要义在于多元主体的成长与成熟。缺乏多元主体的协同并进，治理是无法真正实现的”。如前所言，社区基层政府组织不能再作为新建社区治理唯一的主体，传统的社区治理过程中基层政府总是统得过多、管得过死，这样容易导致两种结果：要么社区矛盾激化加剧，要么社区治理处于瘫痪状态。在此背景下，切实转变政府职能，培育多元化的社区治理主体成为当务之急。对于新建社区而言，一是尽快完善基层政府组织，设立基层政府以及派出机构，完善人员编制，吸纳优秀的工作人员，转变基层政府职能，完善社区公共服务体系，优化社区公共服务质量。二是通过社区党组织领导各方力量，整合社区资源，培育社区社会组织，整合社区治理与服务职能和资源，动员社区多元力量共同参与社区治理。三是基层政府管理机构加强对新建小区物业服务公司、已成立的各类社会组织、居民自治组织的规范管理，总之，社区基层政府组织、社区社会组织、居民自治性组织、业主委员会、物业服务公司均为新建社区治理中必不可少的主体，各组织机构之间形成良性互动关系，共同建设和谐社区。

其次，要拓展参与社区协同治理的渠道和途径。通畅的渠道和合法的途径是社区协同治理顺利进行的必要条件，建立与完善各类组织机构只是第一步，为社区居民的参与提供了组织上和制度上的保证，紧接着要抓住新建社区居民集散程度高的特点，以建立新的社区纽带为契机，积极拓展居民参与社区事务渠道，将社区居民与基层政府组织、社区居委会、各社会组织紧密联系起来，实现多向交流，互联互通互融，拓宽社区民意表达、议事参政、事务公开的渠道，丰富居民乐于参与的组织形式和活动载体，提供高效优质的社区服务，为社区居民参与新建社区治理提供新的平台，此外，还需从社区居民中吸收有志于社区服务和社区事业的热心居民，以他们牵头将相对松散的新建社区居民组织起来，通过进一步的宣传教育、谈话沟通让居民之间建立牢固、稳定、持久的内在支持体系，提高社区居民的认同感和参与度，如今“公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是‘纳税人和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的‘管理者（citizen governor）”[4]。

（二）借助各类信息平台，加强社区治理技术研发与建设

知情权是“公民有权知道政府持有、保存的，与其权力行使有关的一切信息，除非法律有例外的规定”[5]。信息不公开、不透明一直是我国城市社区治理过程中的顽疾。笔者以为，社区信息公开不只是局限于基层政府政务信息的公开，还应包括社区物业服务公司、居民委员会，业主委员会等各类社区组织的信息公开，从某种程度上来说，信息不公开是社区居民质疑社区事务暗箱操作、社区基层组织公信力下降、居民参与热情消解的罪魁祸首。

首先，建立社区信息交流平台。社区信息平台可以以互联网、语音、平面资讯为载体。对于新建社区而言，大多传统型的基础性设施建设如社区宣传栏、社区电子显示屏、社区活动中心、社区广播等相对比较完善，并且伴随人们物质精神生活需要的提升，大多新建社区居民能够接受新生事物。充分利用现代科技手段，建立社区门户网站、社区居民论坛、社区居民QQ群等现代信息传播媒介。

其次，及时公开社区各类信息。借助社区各类信息平台及时公开社区基层政府组织、社区居民委员会以及其他社会组织的具体职责；公开社区治理中社区居民委员会的选举、业主委员会的成立或改选、社区物业服务公司的更替等具体信息。确保让社区居民足不出户就能及时地了解基层政府的一些社区政策，如利民惠民等方面，及时了解社区协同治理的相关信息包括程序、步骤、进度等等，并且通过社区重要事项的公开信息，来逐步实现社区工作站、居民委员会、业主委员会和社区各类社会组织治理、服务的公开化、民主化、规范化，这也有利于促进基层党风廉政建设和基层民主发展，切实维护群众的根本利益。

（三）构建权力监督机制，强化对社区各项事务运行过程的监督

社区公共利益最大化应为社区协同治理的终极目标，俞可平认为：“好的管理意味着公共利益最大化的过程，是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间一种新颖关系，是国家权力向社会的回归。”[6]（P21）重建社区治理结构使得政府向社区分权成为一种必然，原来自上而下的行政控制向民主参与、多元互动的权力运行机制转变[7]。在各类治理主体进行社区决策和社区治理的同时，构建新建社区的权力监督机制成为当务之急。社区公共权力应该是社区全体居民赋予的责任和义务，社区协同治理主体的各方都应当代表社区居民来治理社区的各项事务，但由于权力自身具有双重性，在任何情势下，不受制约的权力都会导致权力的滥用从而滋生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。一旦监督和制约不力，腐败的危险就越大，新建社区治理中同样要防止权力为少数人的私利服务。

首先，整合优化社区权力配置。依据社区治理中权力分布的轻重点，将权力进行细化分解，本着民主、公开、透明的原则，制定社区权力运行的整个过程和责任主体，在新建社区的自治机制尚未完全建立的前提下，按照基层政府新建社区工作站、居民委员会、业主委员会和社区各类社会组织各自的职能，将不同职权职责与其一一对应，明确社区协同治理中的责任主体、实施程序化规范化的治理模式，杜绝治理主体中的任何一方通过垄断社区权力来控制社区各类资源。

其次，制约监督社区权力运行。推进新建社区协同治理的制度建设，建立社区权力决策与运行的详细档案，公开社区权力清单，在社区事务决策过程中，开展居民会议、民主听证、协商议事的方式，通过内外结合、上下互动、多方参与提高社区权力运作过程的透明度，加强对社区权力风险的防控，实现痕迹化、台账化的有效治理。将社区治理和建设工作纳入基层政府目标考核治理，建立规范化服务型社区建设的考评和责任追究机制，明确因权力失范导致影响社区和谐与稳定等等各类后果的追责对象。

（四）借鉴国外先进的治理经验，完善社区协同治理的法律法规体系

尽管新建社区是近年城镇化进程中的新生事物，但也改变不了它同时也兼备了一般社区所具有的基本特征。20世纪90年代以来，西方主要资本主义国家在社区治理方面取得了一定的成效，他们主要是从组织社会、化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会稳定的实际功能方面加强社区治理与建设，以及促使政府和社会运行更有效率。以美国为例，负责社区治理职责的机构主要有政府、社区治理委员会和非政府组织。它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责[8]。在社区发展和治理上，美国基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。例如，2009年在美国经济持续不景气的情况下，申请参加社区服务的人达到创纪录的水平，人数大大超过社区服务的职位。为此，奥巴马总统签署一项法律，规定增加拨款五十七亿美元，用于资助更多的社区服务。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务[9]（P3）。

随着多元社会治理理念不断深入人心，我国各级政府有关社会治理和公共服务的职能也在不断加强，可以借助城市新建社区治理创新的契机，进一步理顺政企关系、政社关系。对于新建社区而言，需要从强化政府的社区治理和公共服务职责、转变传统的政府治理模式、优化财政结构、完善公民参与机制等方面来完善各项法律法规的建设。以苏州市为例，2006年苏州市出台了《苏州市人民政府办公室关于促进社区服务业发展的若干意见》，2009年苏州市委市政府联合出台了《苏州市十一五社区服务业发展规划》，2014年6月苏州市物价局出台了《苏州市物业服务收费管理实施细则（2014）》。2014年11月苏州市住建局出台了《苏州市物业服务项目承接和退管指导意见》，这一系列法律法规给新建社区治理提供了法律依据，有利于社区治理的顺利进行。

参考文献：

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[2]中国大百科全书·社会学卷[K].北京：中国大百科全书出版社，1991.

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[4]施雪华，孔凡义.美国社区治理经验及其启示[J].山西大学学报（社会科学版），2008，（4）.

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[6]俞可平.管理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[7]谢金林.城市基层权力变迁与社区治理的发展——基于国家-社会关系的视角[J].云南社会科学，2011，（4）.

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[9][美]理查德·C·博克斯.公民管理：引领21世纪的美国社区[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

责任编辑 王 飞