解读户籍制度改革新政

点击：0时间：2023-01-19 13:01:42

柏迅

今年7月30日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”这也是《意见》的最大亮点，标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

《意见》是当前和今后一个时期指导全国各地推进户籍制度改革的纲领性文件，包括五个部分十六条。一、总体要求。（一）指导思想。（二）基本原则。（三）发展目标。二、进一步调整户口迁移政策。（四）全面放开建制镇和小城市落户限制。（五）有序放开中等城市落户限制。（六）合理确定大城市落户条件。（七）严格控制特大城市人口规模。（八）有效解决户口迁移中的重点问题。三、创新人口管理。（九）建立城乡统一的户口登记制度。（十）建立居住证制度。（十一）健全人口信息管理制度。四、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。（十二）完善农村产权制度。（十三）扩大基本公共服务覆盖面。（十四）加强基本公共服务财力保障。五、切实加强领导。（十五）抓紧落实政策措施。（十六）积极做好宣传引导。

7月30日，国新办举行新闻发布会，公安部副部长黄明等8部门负责人就《意见》有关情况作了介绍，回答了记者提问。为了帮助读者了解户籍制度改革的新政策、新规定、新精神，本刊综合黄明等有关负责人答记者问和媒体的有关报道，集中解读了户籍制度改革的要点，敬请读者关注。

落户：特大城市建积分落户制度

【《意见》摘要】严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。

按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

【解读】公安部副部长黄明：关于积分制的问题，实际上，天津、上海、广东、浙江等多个城市实施了积分制，在进行积极探索。这次《意见》明确特大城市实施积分制，300万～500万人口的大城市统一实行积分制，这也是总结了各地的经验做法。北京等地会根据中央的精神，认真贯彻、及时出台本地的积分落户制度。这次国务院的《意见》发布之后，各地区、各部门将会抓紧研究相关具体政策，及时公布，并且认真地贯彻好、落实好。

户籍专家、北京理工大学教授胡星斗：目前上海等城市已开始对外地人试行积分落户政策。对于北上广深这样的一线城市，在城市公共资源很难满足每年都有很大增幅的新增人口时，可考虑采用积分这个办法。一方面可以避免公共资源的过度紧张，还能够使外地人循序渐进地实现平等权利。

对于积分范围的选择和计算，胡星斗认为，应该根据外地人员的工作年限、居住年限、技能等级、社保缴纳等情况综合后来积分，让外地人对未来发展有稳定的预期。

胡星斗表示，在积分设定和加分过程中，有关部门应制定严格的监督措施，确保各个环节不会有人为操纵，保证公平。

登记：农户非农户统一为居民户口

【《意见》摘要】建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

【解读】黄明：《意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。还要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。当然，由于城乡发展不平衡，居住在农村的居民与居住在城里的居民原先存在的待遇差别的消除，需要有一个过程，需要加快推进基本公共服务均等化、加快推进城乡一体化发展，还要加快推进农村土地确权、登记、颁证，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。

胡星斗介绍，1958年颁布的《户口登记条例》及配套制度，区分了“农业户口”与“城市户口”，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项制度，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡二元结构从此在我国根深蒂固。改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行改革。

“现在打破城乡二元制正当其时。”胡星斗分析，目前我国的经济社会发展已经达到一定水平，农村人口向城市的流动也已经出现较大的规模，这些都是打破二元结构的客观因素。

不过胡星斗更关心的是，取消农业与非农业户口区分后，农村人口与城市人口的各类社会待遇能否相同。现在的一大问题是在城市中的农村人口不能享有城市人口的待遇，所以追求待遇的统一应该是本届政府在户籍改革上的重点。

胡星斗表示，在“农转非”的过程中，要防止地方和基层部门假借统一户口之名变相向农民征地的行为，各个地方应建立更加完善的监督体系。

待遇：随迁子女逐步在当地高考

【《意见》摘要】建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。

以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。

【解读】教育部副部长刘利民：《意见》规定，保证农业转移人口及其他常住人口的随迁子女平等享受教育权利，具体的保障有4个方面：

一是推动普惠性的学前教育。3年来，已有超过300万人次的进城务工人员随迁子女入园受益。

二是推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育。近些年，公办学校接收随迁子女教育保持年均百万以上的增长。截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女1200万人左右，这些随迁子女超过80%在公办校就读。

三是推进中职免学费政策。多数省份随迁子女在流入地接受中等职业教育是不收费的。

四是推动随迁子女在流入地参加升学考试。截至目前，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。2014年，有28个省市开始解决随迁子女在当地参加高考的问题。今年有5.6万名符合条件的随迁子女办理了高考报名手续。

厦门大学教授刘海峰表示，国务院宣布居住证持有者逐步享有子女在当地参加中、高考资格，就是在试点城市运行效果良好的情况下作出的决定。与过去相比，这是一个很大的进步。

“一线城市的人口过多，从目前来看确实很难放开。”刘海峰说，不过，不能因为人口的问题让随迁子女在当地享受不平等的教育。一线城市应该制定相关规划，逐步疏解人口，并逐渐放开中、高考的门槛。

管理：建设国家人口基础信息库

【《意见》摘要】建立健全实际居住人口登记制度。建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

【解读】黄明：建立健全实际居住人口登记制度，加快人口信息系统的建设和应用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。多年来，公安部和各地公安机关高度重视、大力加强户口登记管理规范化建设，为每一个公民编制了唯一且终身不变的公民身份号码，建成了覆盖全国13亿人口、以公民身份号码为唯一标识的全国人口基本信息资源库，为建设和完善国家人口基础信息库打下了坚实基础。

按照中央提出的建设四大基础信息库的部署要求，公安部牵头负责，国家发改委、外交部、民政部、教育部、人社部、国家卫生计生委、工信部、住建部、国税总局、国家统计局、中国保监会等部门参加，大力推进国家人口基础信息库建设。目前，项目总体推进顺利，按照计划安排，年底前开始面向各共建单位开通人口信息共享服务。

胡星斗介绍，在这个国家人口基础信息库中，很可能将以身份证为载体，把公民的户籍资料、身份资料、个人档案、纳税情况、信用情况等统一录入到该信息库中，这将对未来个人信息的管理起到非常大的作用。此外，目前我国的信用体系建设并不健全，该系统建成后，将对我国信用体系、诚信社会的建立起到关键作用。

目前，有很多国家都已经建立了相似的制度和系统，用于管理个人信息和信用记录。我国建立国家人口基础信息库后，个人可以查询自己的基础信息、信用记录，招工单位以及相关的社会部门也可以查询。

户籍制度改革有哪些难题

黄明：户籍制度改革是一项复杂的系统工程，面临的情况复杂，需要兼顾的因素多，统筹推进的难度大。一是我国人口众多、城乡和区域发展差距较大，难以平衡；二是许多公共服务和社会福利待遇政策长期与户籍挂钩，难以剥离；三是各类群体发展愿望和利益诉求多元多样，难以协调。这些深层次矛盾决定了推进户籍制度改革的复杂性、艰巨性和长期性，必须立足当前、着眼长远，综合施策、协同攻坚。

对此，《意见》明确提出了推进户籍制度改革需要把握的四项原则：一是坚持积极稳妥，规范有序。二是坚持以人为本，尊重群众意愿。不能采取强迫的做法，群众要不要进城、何时进城、进哪个城，都要让群众自己来选择，坚决防止把农民“拉进城”、“被落户”。三是坚持因地制宜，区别对待。四是坚持统筹配套，提供基本保障。

链接：公安部《居住证管理办法》今年将出台

在7月30日国务院新闻办举行的新闻发布会上，公安部、教育部、发改委等8部门介绍《关于进一步推进户籍制度改革的意见》有关情况，并答记者问。有记者提问我国已经实施户籍制度和居民身份证制度，为什么还要建立居住证制度？国家层面居住证制度政策何时出台？

公安部副部长黄明表示，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口，在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

黄明说，公安部在总结各地做法、深入调查研究的基础上，已经形成了《居住证管理办法》草案。目前，正由国务院法制办和公安部牵头，会同有关部门广泛听取各地各部门的意见，待进一步修改完善后报国务院审批。按照中央的要求，《居住证管理办法》今年将要出台。主要是明确居住证的功能定位，规范居住证申领条件、办理程序以及居住证持有人权利义务等基本内容。待《办法》出台后，由各地从本地实际出发，因地制宜制定具体实施意见；已经探索实施这一制度的，要及时修订、有效衔接。