控告部门受理民事、行政枉法裁判罪举报的规范

任宗祺

摘要：我国《刑法》第399条第2款规定了民事、行政枉法裁判罪，在司法实践中，该罪已经成为检察机关控告申诉部门受理举报的重要组成部分。但因该罪目前没有明确的受理标准，在受理此类案件时存在所需材料不明确、处理流程不规范等情形，引起大量缠访闹访。基于这个原因，本文明确该罪应为“错案+责任追究+涉嫌犯罪”的三层递进式受理标准，重新构建符合法律逻辑和司法规律的受理程序。

关键词：举报 枉法裁判 受理标准 程序

一、问题引入

[案例一]张某举报某中级人民法院法官案。张某在某基层法院起诉后不服判决，上诉至某中级人民法院，后中级人民法院不开庭审理，维持原判。张某后至控告部门举报中级人民法院承办法官，举报理由为其向中院缴纳8000元上诉费后，中院未开庭审理属于严重的不作为行为，已经构成渎职犯罪，要求检察机关受理。后因未受理发生闹访行为。

[案例二]林某举报某基层法院法官案。林某所诉民事案件经过基层法院一审、中级法院二审、高级法院驳回再审申请，检察机关不支持监督后，持大量书面材料向检察机关举报一审承办法官犯有民事枉法裁判罪并有“证据”证实，要求检察机关立案侦查。

[案例三]孙某、薛某某举报某中级人民法院法官案。二人在中级法院一审未裁判期间来控告部门举报承办人法官收受对方当事人贿赂，且无任何线索和证据，声称只要检察机关立案侦查，“一查就都知道了”，要求检察机关受理。

随着人民群众法律意识的提高和检察机关举报宣传活动的深入人心，人民群众对向检察机关举报职务犯罪已经不再陌生。审判权作为司法权的核心、审判活动作为诉讼活动的主导，在司法腐败尚未有效根治的背景下，司法人员的职务犯罪问题已成为刑法规制的重要方面。在这种社会环境下，当事人因各种原因向检察机关控告部门举报原审案件承办法官犯民事、行政枉法裁判罪（以下简称“本罪”）并要求检察机关对涉案法官进行调查的情形已愈来愈多，但多数情形下均达不到立案甚至受理的条件，但举报人因检察机关受理标准不明确且与检察机关认识不同，常因控告部门的不予受理或移送产生不满情绪，乃至有缠访闹访甚至过激行为。该情形已成为控告部门急需解决的重要问题。

因此，明确界定本罪的受理标准，既是控告部门依法受理案件履行监督职能，对该罪案件有所为的基础，又是控告部门对不符合受理条件的案件做到有据可依，做好服判息诉，减少缠访闹访的前提。

二、对控告部门受理民事、行政枉法裁判罪的标准界定

（一）被举报案件为错案

1.应为错案的理由。我国《宪法》规定了人民法院作为我国唯一的审判机关，独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，其作出的生效裁判受国家强制力的保护，并通过诉讼法规定了生效裁判具有执行效力。在现行的二审终审制的审级制度下，生效裁判即终审裁判，而终审裁判在被撤销之前，均是法律意义上的正确判决，而其正确性的来源正是其终局性。正如美国联邦最高法院大法官杰克逊在其判决中所述：“不是因为我的判决正确才具有终局性，恰恰相反，是因为我的判决具有终局性所以才正确”。[1]而举报人在举报涉案法官本罪时，往往是在二审程序结束之后，裁判生效期间，被举报的裁判均是法律上的正确判决。在举报法官的案件中，如果認定一名法官因做作出了正确判决而犯有本罪无疑是不符合逻辑也是十分可笑的事情。所以，一名法官是否犯有本罪的前提，必然因案件是故意违背事实和法律而枉法裁判作出的错案。

2.错案的认定标准及认定机关。被举报的案件是否错案，其标准目前尚未界定。虽然早在2013年最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》第15条中，提出了要健全和完善错案评价标准和问责机制，但截至目前对错案的标准仍未有明确规定。司法实践中，错案认定的程序由人民法院审判委员会对已经审判监督程序改判的案件进行审查，查明是否故意违反法律法规的或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的等问题并评估是否错案。这也符合《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《责任制若干意见》）中所规定的“案件按照审判监督程序提起再审后被改判的”的精神。

笔者认为控告部门在受理举报本罪时更适宜以“案件经审判监督程序提起再审后被改判”作为错案认定标准。以此情形作为错案认定标准，不仅容易判断错案与否，而且符合一般社会常识对案件是否错误的认识。控告部门能够通过新裁判确认原案为错案，无需举报人提供其他材料，也有助于减轻举报人诉累。

以法律规定的启动审判监督程序并改判需由人民法院依程序进行且能否改判均由人民法院行使审判权，其改判行为即确认原案为错案。因此，错案的认定机关是人民法院。

3.检察机关无权认定错案。有的观点认为，检察机关作为国家法律监督机关，有权对人民法院生效裁判进行错案认定，理由在于检察机关对生效裁判所提出的抗诉，其前提须是检察机关认为原生效裁判确有错误，抗诉行为即是检察机关对原裁判属于错案的认定。笔者认为这种观点是错误的。我国《民事诉讼法》第200条规定了人民法院应当再审的13种情形，即检察机关应当提起抗诉的情形。因此，抗诉行为的实施只是检察机关认为生效裁判应当被启动再审，并不代表裁判确有错误。抗诉的直接效力体现于抗诉行为实施后再审程序的必然启动；间接效力体现于一旦启动再审，则原裁判中止执行。检察机关在行使抗诉权时，必然要对原裁判的对错进行评价，但该评价对原裁判不存在法律效力，即无论检察机关对该裁判如何评价，对其是否被撤销并无影响，仍然由人民法院行使审判权裁判是否撤销。因此，检察机关的抗诉仅在于程序上对再审的启动，实体上中止原审的执行，对原审的评价无法律效力，对重审如何评价原审亦无影响。因此，抗诉行为的实施不能作为检察机关确认法院生效裁判为错案的认定，即使原裁判存在错误，检察机关只能通过抗诉程序交由人民法院予以确认。

（二）被举报案件的涉案法官已受到错案责任追究

判断涉案法官枉法裁判与否关键看是否违背事实和法律，改判裁判仅仅是可供判断的证据之一，并非唯一标准。被举报案件被确认为错案是控告部门受理案件的必要条件，而非充分条件。裁判错误的原因多种多样，并不必然是法官枉法而作，例如法官的业务水平不够、发现新证据应当改判或重要证据发生变化等多种原因，加之审判人员业务水平良莠不齐，即使在案件事实已经确定的情况下也难以避免出现法律适用上的不同认识，《责任制若干意见》第28条规定了多种情形下不得作为错案进行责任追究的情形。任何一名法官在其审判生涯中，都不能避免被上级院或本院改判或撤销原审裁判的情形，仅以是否错案作为其涉嫌本罪的受理标准，无疑是扩大了对该罪的打击范围。笔者认为，我国自古以来有“入罪举轻以明重”之刑法理论，涉案法官的案件未达到提起错案追究审查之程度或经有权机关审查认为无责或免责的情况下，则说明涉案法官的行为未达到违法审判之限度，即不能认定涉案法官有枉法裁判行为并承担错案追究责任，那么就更不能逞论其犯本罪了。犯罪相较于违法违纪程度更深，危害程度更大，所以未能达到违法违纪的行为则决不能达到犯罪之程度。本罪是涉案法官违法审判并且情节严重而需承担犯罪后果的罪名，其罪之来源于法官的违法审判责任即其枉法裁判行为。倘若不能经有权机关认定追究其违法审判责任，则更不能认定其有犯罪行为。

依照规定，追究错案责任须由法官惩戒委员会等组织在涉案法官有《责任制若干意见》第26条规定的情形并经法定程序才能确认并建议有权机关、部门作出处理。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第14条更是明确规定了未经惩戒委员会审议，法官不受任何因履行职务产生的错案责任追究。倘若经惩戒委员会审查，确认涉案法官无责或免责，那么其裁判行为决无涉嫌本罪之可能。

由惩戒委员会审议为确有责任的案件，证明涉案法官已经被确认有违法审判行为应当承担错案责任，但即使追究了该责任，也不代表涉案法官犯罪。但对控告部门来说，在面对万千的举报法官案件中，只有明确涉案法官受到错案责任追究的案件才能视为《刑法》规定的故意违法事实和法律而枉法裁判的行为，才有可能是涉嫌犯有本罪的案件。因此，应当将涉案法官受到错案责任追究作为控告部门受理本罪的条件之一。

（三）举报人所举报的事实必须是涉嫌犯罪

1.举报法官有违法违纪行为的不予受理。在本罪案件中，举报人若对法官违法违纪行为进行举报，控告部门应依据《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第10条第4项之规定，告知举报人向人民法院提出。《人民法院监察工作条例》（以下简称《监察条例》）第14条第3项、第4项之规定确定了人民法院才是受理、调查法官违法违纪之机关。因此控告部门对举报法官违法违纪事项无管辖权，对该类案件不予受理。

2.举报内容应为涉嫌犯罪之事项。我国刑法的基本原则之一是罪行法定原则，法无明文规定不为罪。举报人举报涉案法官犯本罪，其举报内容应符合该罪的目前的立案要求。2001年实施的《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准（试行）》和2006年实施的最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《立案标准》）均对本罪规定了立案情形，前者已被《立案标准》所代替。《立案标准》第1條渎职罪第6项规定了本罪7种情形下检察机关应当予以立案，其中第1、2、3情形明确规定了当事人受到人身、财产损害的情形，如当事人举报内容符合上述条件，应认定为涉嫌犯罪。

2009年最高人民法院颁布的《人民法院工作人员处分条例》（以下简称《处分条例》）第2节违反办案纪律的内容与《立案标准》第4、5、6三种情形相一致，更明确规定了法官枉法裁判行为的条款且均已违法违纪的方式进行处理。《立案标准》所规定本罪的立案标准，表明符合该标准的行为已涉嫌犯罪而应当予以立案的情形在《处分条例》中被认定为违法违纪行为。虽然《处分条例》第5条规定了人民法院工作人员违纪违法涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理，但司法实践中该情形十分少见，多由法院监察部门以纪律处分方式处理。

上述两个文件虽然制订机关不同，但因《处分条例》为“新法”且层级与《立案标准》相同，两规定相冲突之部分应以新法优于旧法之原则而适用新法，故应对同时符合《立案标准》第4、5、6种情形和《处分条例》中违法办案纪律部分的案件适用《处分条例》从而认定为违法违纪行为，检察机关不应以涉嫌犯罪处理。但笔者认为，控告部门负责案件受理，案件的受理范围应当大于立案范围。《立案标准》规定的是案件符合立案的情形，但是否立案应当由侦查部门决定而非控告部门在受理阶段就先入为主，因此凡是符合《立案标准》第4、5、6三种情形的应当先行受理，其内容是否属于《处分条例》所规定违法违纪之情形，应在受理之后进行初核予以确认。

结合以上三点，笔者认为控告部门受理本罪的标准应为被举报案件按照审判监督程序提起再审改判后涉案法官已被追究错案责任且举报内容符合《立案标准》关于本罪之规定。符合此情形，控告部门即应受理。

三、民事、行政枉法裁判罪受理程序的规范构建

笔者认为，受理程序的各个环节之间是相互联动，彼此依靠的。该程序运行的健康与否，关系到控告部门受理工作的实际效用。正如法律体系的各个子系统之间也相互存在“结构性联系”，依赖这种结构性联系为媒介，信息与告知在各子系统之间返赴，通过理解，系统之间相互协调行动，以保持对复杂的外在环境的高度敏感性。[2]所以，重新构建高度关联并完善的受理程序，将之相互联动并形成有机整体，可以提高告部门受理工作效率，理清工作流程。

（一）受理本罪所需的材料

1.审判监督程序提起再审后被改判的法律文书。本罪举报案件中的举报人通常为原生效裁判的当事人，审判监督程序亦是举报人通过申诉程序而启动，因而举报人手中存有案件全部法律文书，可通过向控告部门递交由审判监督程序提起再审后改判的法律文书证实原案为错案。

2.法院监察部门的处理答复。无论是举报人向法院监察部门进行举报涉案法官有枉法裁判行为，还是人民法院对涉案法官进行违法审判责任追究，都是由法院监察部门启动调查程序。举报人举报后，法院监察部门均应依据《人民法院纪检监察机构信访举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第18条[3]之规定将处理情况告知举报人。错案中的举报人往往是违法审判行为的受害人，将涉案法官受到处理的结果书面告知受害人是对其心理最大的安慰。因此，虽然《暂行规定》未明确该告知是否为书面，但是司法实践中法院监察部门均对已处理的案件出具书面告知，而控告部门亦以此告知判断涉案法官已受到错案责任追究。

3.其他材料。包括身份证明、举报信、其他证据等。其中举报信是控告部门审查举报人写明涉案法官是否涉嫌本罪的载体，其举报内容应当符合《立案标准》之规定，如不符合则应当不予受理。

（二）受理案件出具的手续

1.受理的情形。控告部门决定受理的依据《人民检察院举报工作规定》第14条第1款之规定，应当制作笔录或清单，并在受理后依据《人民檢察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第13条第1款之规定，向举报人出具答复函。

2.不予受理的情形。对于不予受理的情形，应当向举报人告知并阐明理由。举报人要求出具“不予受理通知书”等相关文书的，笔者认为检察机关不应当出具。检察机关是国家机关的一部分，国家机关行使职权的基本原则“法无允许即禁止”也适用于检察机关。无论是法律还是司法解释，目前均未规定控告部门在不予受理举报案件时应当出具书面材料，即未允许控告部门出具。因此，控告部门无权向举报人出具“不予受理通知书”等文书。

（三）受理后的处理流程

控告部门受理举报本罪案件后，应先行初核。其中，无论举报人举报内容符合《立案标准》哪一项，经初核查明该案具有第1、2、3三种情形的，应当移送反渎职侵权部门立案处理；如在初核过程中查明涉嫌贪污受贿且达到受案标准，移送反贪污贿赂部门更为合适的，可以移送反贪污贿赂部门立案；如查明仅符合《立案标准》第4、5、6三种情形再无其他情节，笔者认为此时应当按照《处分条例》之规定，以举报内容为涉案法官违法违纪行为，按照管辖原则将案件移送法院监察部门。

注释：

[1]原文为：We are not final because we are infallible， but we are infallible only because we are final.源自判决 Brown v. Allen， 344 U.S. 443 （1953）。

[2][德]卢曼：《社会的法律》，郑伊倩译，人民出版社2009年版，第241页。

[3]第18条对实名来信，一般应将处理情况告知来信人。