我国地方债潜在风险化解
国世平 张智川
[摘要]我国地方债目前处于可控范围，但不能忽视的是地方债的潜在风险，以及地方债的质量。形成地方债的原因很复杂，主要有地方财权与事权不匹配、地方政府业绩考核机制欠妥及地方财政体系的不完善等。应建立地方政府债务管理长效机制，包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。
[关键词]地方债 风险 对策
[作者简介]国世平（1957-），湖南邵阳人，深圳大学经济学院当代金融研究所所长，教授，博士生导师。研究方向：国际金融、房地产投资、宏观经济；张智川（1986-），湖南邵阳人，辽宁大学经济学院博士研究生。
中国地方债问题一直倍受瞩目，尽管从各种数据来看，地方债并没有达到国际警戒线。据2015年国家统计局的最新统计，中国纳入预算管理的债务总额达到了26.66万亿元，占全国GDP的比重为39.4%，其中地方政府债务16万亿元，中央政府债务10.66万亿元。地方政府债务并没有纳入地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，考虑进此类债务，并且根据平均代偿率20%来估算，则2015年中国政府债务的负债率将上升2.1%达到41.5%左右，低于国际国家债务率60%的警戒线。而通过地方财政收人来估计地方政府负债率则为89%，与日本的高达200%的地方政府负债率和美国120%的地方政府负债率相比，我国的负债水平并不构成严重问题。但为什么会引起人们的担忧？一是中国经济状况趋于“L型”，短期内尚存不少困难，势必导致地方政府财政增收减少。二是地方政府出让土地维持财政支出这一手段将难以为继。三是地方债真实数量是多少？地方政府隐性债务究竟是多少？导致人们对中国地方债务的担忧近期再度升温。最让人担心的还是债务质量。化解地方债务问题，需要从源头对债务现状以及形成原因进行深入剖析，了解地方债务的特点从而给出相应的对策。
一、当前地方债务的总体判断
我国地方债的总体判断可以从两个方面来看：一是从2015年底的统计数据来看，我国政府债务负债率在41.5%左右，这与国际公认的《马斯特里赫特条约》所规定的欧盟国家债务率（政府债务总额占GDP）为60%的警戒线还有一定距离，还处于一个整体可控的形势。讲整体可控，还有一些论据支撑。一是我国经济发展还是处于良好状态，为偿还地方债提供了条件；二是地方政府大规模基础设施工程开始减少。
当然，也要看到，我国地方政府债务约占国民生产总值的23.7%。美国地方政府负债率设定在13%～16%区间，而加拿大的上限则在25%，从这一点上讲，我国地方政府债务是偏高的，不能忽视。
二是中央加地方公债总额与政府财政收入相比还处在可控范围。2015年政府财政收入为15.4万亿，而政府总债务则为26.6万亿，相当于2015年财政收入的1.7倍，这远远低于美国的6.5倍。财政部测算的2015年地方政府债务率为89.2%，而国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%～120%之间。值得一提的是，我们不是完全比照美国的债务水平。美国有其特殊条件，但其债务水平还是有一定参考价值的。
通过上述两项指标来分析，我国政府债务风险还在可控范围内，还债手段还算充裕，除了税收等常规收入外，地方政府还有土地收入、国有企业股权以及开始盈利的基础设施等等可以利用，短期内出现大规模违约的可能性较小。
从各省市地方债情况来看。截至至今年5月下旬，全国多个省份陆续公布了2015年债务数据，将各省数据和2013年6月审计署公布的全国政府性审计结果公告数据来比对，分析各省在这两年半内债务问题的变动趋势，可以发现，我国地方政府负有偿还责任的债务，在这两年半的时间中平均增幅为46%左右。各省政府负有偿还债务金额数量有较大差异，其中有6个省份政府负有偿还责任的债务数额超过8000亿，分别为江苏、山东、浙江、广东、贵州、辽宁，其中江苏负有偿还责任的债务数额超过1万亿，居全国之首。有7个省（市、区）政府负有偿还责任的债务增幅较快，两年半的时间增幅在80%以上的包括宁夏、广西、福建、山东、陕西、贵州、浙江。其中宁夏债务增幅高达126%，只有重庆和湖北负有偿还责任的债务数量较2013年6月份有所下降。2008年金融危机之后宽松的财政政策对经济增长质量的影响并没有能够达到预期，部分地方政府经济增长缓慢，当经济由高速增长开始放缓时，这些省份经济增长远远低于全国平均水平，导致偿债能力不足，出现了只能通过举借新债偿还旧债的情况，部分地区还出现了逾期债务。
从以上分析来看，我国地方债增幅各个省市区有很大差异，一般说来，经济发展比较好的省份，债务增长幅度都比较小。经济发展状况差一点的省份，债务增长幅度比较大。
二、我国债务问题形成原因及特点
（一）形成原因
地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景。2000年以后，我国进入了高速发展的阶段，城市化建设所需的巨额资金，促进了市政债券市场的发展。形成我国政府负债过高的原因主要是：
1.地方财权与事权不匹配
1994年实行分税制改革之后，所得税收人上缴占60%，地方占乘4余的40%，而地方政府要承担大部分城镇化建设活动，使得地方政府事权较高而财权较低，事权和财权分配不对称。特别是省级以下政府，支出职责越来越多。地方政府的财政收入不足以应付其所需完成的项目支出，使得地方政府通过大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款筹资来弥补缺口，这就无形中加大了地方政府隐性债务风险。大部分地方无法在体制内对收支缺口进行弥补，需求体制外的举债便成了缓解地方政府收支矛盾的主要途径。
2.政绩考核机制欠妥
在地方官员的晋升与地方经济绩效直接挂钩这一体制下，部分领导干部热衷于GDP的增长竞赛，通过举债推进资源密集型工程，而没有相对应的问责处罚机制的制约，推动地方债务规模节节高升。endprint
3.地方财政制度不完善
不完善的地方财政制度主要表现在管理过于分散，存在管理盲区以及多头管理。地方政府债务管理缺乏有效的监督，这是一些地方政府债务问题严重的重要原因之一。预算软约束管理导致地方政府并不需要承担项目的风险，监管部门事后问责难以确定债务问题是地方官员的盲目行为，还是政策性负担而产生的。
（二）地方政府债务问题特点
与欧洲主权债务相区别，我国的地方债务主要是内债。日本的内债更多是依靠企业的储蓄，而我国的内债主要是银行贷款和举债。从2013年审计署发布的报告中可以看到，政府负有偿还责任债务举借主体分为融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元（详见表1）。
融资平台是政府融资的最主要手段。融资平台约束不完善，导致借债主体混乱。融资平台可以是任意名目的公司，其背后出资的也是大大小小不同的政府部门和机构，这就形成了地方政府债务主体的复杂化和难以识别。缺少法律约束的融资平台占地方政府债务的份额最大，40%都是来源于各类融资机构。有经费补助事业单位和公用事业单位的债务额也不少，举债主体的多元化直接导致了要精准计量地方政府债务总量就非常困难。根据财政部资料，2012年地方政府借助企业信用通过融资平台公司发行企业债等融资年化利率达8%，通过“影子银行”等融资成本更高，如信托融资的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回购融资年化综合成本大多在20%以上。投资平台成为地方政府主要贷款手段，更多源于2009年开始的4万亿经济刺激计划，各地的融资平台数目剧增，在客观上导致地方政府债务急剧膨胀。而国内大部分地方政府的融资平台通过商业银行贷款来获取资金，存在期限较短，利率较高，形成较大还款负担。虽然融资平台正在成为过去式，但需要注意的是新模式“政府隐性债务”正在发生。
中国地方债务难以准确统计，其原因一是地方政府举债具有隐蔽性，另外一个重要原因就是信息披露机制的不完善。地方债务存在着的隐形风险必须引起高度重视。随着我国开始逐步步入老龄化社会，未富先老的问题十分明显，这势必导致更多的由养老金、社会保障金缺口所形成的债务问题越来越严峻。如养老保险收不抵支出现赤字，最后要由财政补助或者填补才能维持，这笔资金就形成了地方政府的债务。
三、国外债务问题化解手段
世界各国在发展经济的过程中，当财政收人不足时都会采取举债手段。各举债国家对地方政府的举债行为进行了严格规范，债务规模控制、风险预警方以及债务化解，对我国地方政府举债有一定借鉴和启示意义。
1.美国债务化解手段
美国为了确保地方地方政府公共部门的效率，采取了预算硬约束的手段。在这种体制下，当地方政府债务危机发生时，联邦政府和下一级的州政府都不会给予援助，与此相应的是美国的破产保护机制，大大提升了政府对于贷款资金的使用效率和谨慎程度。因为破产机制的存在，美国的债务监管一是事前监管，通过立法规范来限制政府借贷活动，例如对财政赤字、偿债比率、担保上限设立警戒标准，以此来限制地方政府的盲目借款；二是通过预算来管理地方财政，通过中期财政预算来分析地方财政可持续的健康水平，对于地方债务结构实行监管；三是要求预算过程公开透明，对财政账目进行公开审计，定期发布财政债务信息。
2.日本化解债务危机手段
日本地方债券的发行采取的是协商制，即地方政府可以直接举债，也可以选择报请总务省。日本设立了优惠政策激励地方政府。包括在政府支付转移拨款中考虑到债务因素，而酌情给予优惠。由于日本地方政府更加依赖于中央政府的支付转移和财政拨款，中央政府可更有效地掌握地方政府举债情况。同时，日本严格控制地方政府贷款比例和结构，要求民间资金占债务来源的60%以上，这就大大减轻了银行的负担。在债务偿还问题上，由于经济增速一直处于低位，日本的还债压力上升，更多的是依靠债券期限的延长来解决债务问题，即通过长期债券来置换短期到期债券。日本地方政府债券还大量出售给外资金融机构来缓解资金的紧张。
四、化解地方债务风险的建议
地方债务额度化解手段很多，但是真正要解决地方债务的问题以及所牵连的问题，必须从根源人手，提高经济增长质量是重中之重。美国2008年金融危机以后，一直在做的事情就是减少美国国民的债务，同时淘汰过剩产能和消耗过剩产品。现在美国国民的债务状况已经是近30年的最好状态，美国的过剩房屋已经消化得差不多了，整体经济发展呈健康态势，值得中国借鉴。同时，日本政府藏富于民的方式也值得我们学习。日本政府一直大力扶持中小企业。在日本，中小企业共计约470万家，占企业总数的99.7%，提供了79.2%的就业机会。为了促进民间资本参与地方长期战略型投资项目以及引导资助中小企业开展新业务，日本设立了半官半民的商工组合中央金库，通过PPP（Public-Private Partnership）机制，联合政府资金和民间资金，为政府战略项目提供资金来源，并且由于其自身的组成特点含有中小企业团体，使得政府的项目投资资金流入改善中小企业经营环境的项目。日本民营资本大量参与地方建设以及提升地方产业的机制，形成了良性循环，即使政府债务率在高达200%的情况下，其债务风险还依旧在可控范围内。
中国化解地方债务、银行系统风险、房地产泡沫以及经济增长质量等一系列问题，核心在于如何使地方政府、银行系统以及国民经济从房地产绑架中解脱。
第一，需要遏制房地产价格的过快上涨，维持房价的稳步上涨，既能够控制各个系统的风险水平，避免风险一次性释放引发金融危机，同时能够腾出资金进入实体经济，遏制房地产造成的过度投机。对地方政府而言，一定要减少对土地财政的依赖，一旦土地卖不出去，卖地价格下降，地方债务又会增加。
同时，还需要限制银行给房地产的贷款额度，银行对贷款项目实施监管，控制流人房地产的资金总量，同时对其他贷款的资金使用进行管控，使更多的资金流入实体经济，让地方政府税收主要来自于实体经济。endprint
第二，盘活国有资产，加大国企改革力度，控制国有企业获取土地资产的贷款额度，对于有潜在价值、出现暂时困难的可以采用债转股方式注资。对于长期经营效率低下的僵尸企业，应加快破产重组。地方政府要减少对国企资金的注入，地方政府的资金不能用于扶持企业，减少地方政府的开支。
地方政府同时要大力扶持实体企业，增加贷款额度，优化信贷结构。制造业当前的困难，对于银行业金融机构而言，也是一次优化信贷结构的机遇。各行业基本已经完成了一次“洗牌”，能够坚持经营的，已经是资质相对较好的企业。因为经济形势不容乐观，银行业金融机构更需要弱化“顺周期”行为。地方政府可以给优质国企做一部分担保。
第三，随着融资平台剥离融资功能，逐渐退出历史的舞台，需要有新的举债方式来替代融资平台。根据国务院43号文，发行政府债是地方政府举债的唯一来源。通过发行地方政府债可以填补一定的资金缺口。2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。地方政府能够自行发债，使地方政府的举债行为市场化，让市场行为约束地方政府举债额度，通过充分的信息披露，将隐性政府债务转变为显性政府债务。这样既可以促进各级地方政府按自己的实际能力进行举债，提高地方政府债务的透明度，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。
此举还能给政府提供长期稳定的资金来源。以前的融资平台问题导致地方政府一直通过短债来维持长期投资行为，导致了大量的资金错配，资金使用成本过高。硬化地方预算约束，发展市政债市场和一系列配套改革，地方政府的预算约束将逐渐“硬性化”。通过这种“开正门堵偏门”的方式，逐步改善地方政府债务乱象。
第四，加强债务置换。通过低利率、长期限的政府债券替换原来的高利率、短期限的银行信贷和理财信托等，可以在很大程度上减轻地方政府的偿债压力，化解短期的流动性风险。地方债务置换，能够较好地缓解通过融资平台贷款造成的还款期限和项目现金流严重错配的现象，同时，通过债务置换，地方政府的贷款资产可以转换为可在二级市场上流通的债券。随着地方债券市场的完善，未来银行可以通过出售债券获得资金，把长期资产转化为短期流动资金，有效缓解流动性不足问题。但是由于相较于融资平台借贷收益，经过债务置换后短期内银行的收益率会出现下降，容易造成银行的短期内流动性风险，同时，随着置换债券在未来的陆续到期，长远的偿债压力将会增加，因此，债务置换更像是短期的应急手段，如何改善地方政府财政收入能力才是更需急于解决的问题。
第五，建立地方政府债务管理长效机制。除了之前提到的地方政府自行发债和债务置换以外，从长远看，必须建立地方政府债务管理长效机制，包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。
一是完善分税制财政体制。解决地方政府债务问题，根本是要推进财税体制改革，完善分税制财政管理体制。根据财权与事权必须统一的原则，合理划分各级政府之间的财权。
二是要积极引入民间资本，增加政府举债中PPP模式的比重，通过公私合作伙伴关系的建立，为解决地方政府投融资问题提供好的方式和途径，通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，来换取基础设施加快建设及有效运营。
三是盘活国有资产，这些资产的价值因为大多为基础设施项目和土地，会随着城市化的进程持续升值，如果能很好的利用盘活这些国有资产，能为地方政府创造一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。可以通过直接出售或者资产证券化这两种方式盘活国有资产。
四是应逐渐提高财政的科技投入规模，鼓励社会力量及企业参与科技事业的投人。财政的科技投入对地方税收收入的影响更多是长期性的，因此，要避免地方政府通过土地财政进行短期投入，除了原则上鼓励科技投入规模，还需要对地方政府官员的考核进行改革，摒弃唯GDP增长的激励机制，转变政府职能，最终实现社会经济的可持续发展。endprint