完善江苏城乡发展一体化体制的对策建议

完善健全城乡发展一体化体制是当前全面提升城乡发展一体化水平的重中之重。江苏的城乡一体化发展虽然领先全国，但仍然存在许多不足。研究完善加快城乡一体化发展的体制机制，对加快江苏的城乡一体化发展具有重要意义。

一、江苏城乡发展一体化的现状与问题

区域发展存在差距。一是农业劳动生产率偏低导致城乡差距明显。据调查，江苏农业现代化水平不高，农业劳动生产率仅相当于工业的1/4，远低于二、三产业的劳动生产率。据2010年数据显示，江苏城乡收入比达到2.52：1，而通常国际公认城乡居民收入比应低于1.5：1。近年，江苏城乡收入比仍有2.39：1，区域城乡发展一体化水平差异明显。二是城乡二元结构形成了“重城轻乡”的经济社会发展格局。据统计，江苏农林水事务支出占一般预算支出的比重常年低于10%，农村人均财政支出也远低于城镇。城乡公共财政支出不均衡，加以省级以下财政转移支付制度仍未健全等因素，加剧了城乡发展一体化的差距及区域间公共服务的差异。

共同发展尚有阻碍。一是资源要素流动仍不顺畅。据观察，在江苏制约资金、人才、技术等要素在城乡间自由流动的影响因素较多，使得我省资源配置总体效率不高，其中较为突出的一点，便是农村财产处置市场化机制尚未建立，使得资本要素的流动受到了一定限制。二是城乡发展一体化相关法规制度尚不健全。据观测，江苏不少地区有关城乡发展一体化的法规尚不完善，在医疗、社会保障、教育等领域有关立法尤为滞后。同时，推进城乡发展一体化和促进城乡基本公共服务均等化等公共服务绩效指标也未纳入对各级政府考核评价的主要指标，使得地方政府对推进城乡一体化发展缺乏积极性。

综合治理面临挑战。一是城乡生态环境和可持续发展面临严峻挑战。据观察及相关统计资料显示，江苏的生态环境总体仍处在高污染、高风险阶段，单位国土面积污染负荷较高，流域性水污染问题尚未根本解决，区域性雾霾污染亦存加重趋势。二是社会管理体制改革滞后于城乡发展新形势。据走访，当前我省基层政府职能缺位、越位等问题仍有出现，服务功能有待加强，公共资源配置不足、布局不够合理，人口服务管理水平不高。总体而言，当前的基层行政管理体制与发达的镇域经济社会发展规模存在匹配错位现象。

二、完善江苏城乡发展一体化体制的建议

改革农业生产方式，构建农民增收长效机制。一是以提高农业生产效率和增加农民收入为核心，加快农业转型升级，深入挖掘农业内部增收潜力，创新农业经营体制，推进农村土地承包经营权流转，积极培育家庭农场等新型农业经营主体，不断增加农民工资性收入。二是大力发展高效设施农业，积极打造发展载体、建立健全农产品流通市场体系，鼓励农业产业化龙头企业采用价格保护、利润返还、股份分红等方式，带动农民增收。三是大力发展农民专业合作、农村土地股份合作、农村社區股份合作等“三大合作”，引导农民试点以房屋、土地使用权、大型设施等资产进行抵押融资、入股分红，增加财产性收入。四是不断加大公共财政对农村的覆盖程度，通过转移支付加强对农民收入增长和社会保障的支持，提高补贴标准，扩大补贴范围，建立涉农补贴稳定增加的长效机制。

构建统一市场体系，促进要素自由合理流动。一是清理和废除影响城乡统一市场和公平竞争的各种规定和做法，实行统一市场准入制度。应坚持市场定价原则，逐步建立农产品目标价格制度。二是全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快建立农村产权流转和交易市场。建议在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，逐步形成统一开放、竞争有序、规范运行的建设用地市场体系。三是完善和规范土地租赁、转让、抵押二级市场。加快人力资源市场整合，统筹规划建设公共就业和人才服务体系，促进城乡公共就业和人力资源服务均等化。同时需进一步完善人力资源跨区域、跨行业流动的社会保险关系转移接续办法。四是试点发展农村普惠金融，深化农村信用社改革，加大对新型农业经营主体的金融支持，积极推进农房、农村土地承包经营权抵质押融资试点。

完善人口服务管理，实现基本公共服务均等。一是进一步改革完善人口服务管理制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。坚持尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，针对近郊、远郊和异地转入等不同群体，分类有序推进农业转移人口市民化。二是建立健全农业转移人口市民化推进机制，鼓励通过“三置换”等方式，支持农民持股、带保、换房进城进镇。三是创新人口服务管理制度，全面实施外来人口居住证制度，加快建立人口综合信息系统，形成以常住人口为基础的统计、考核、绩效评价等经济社会管理工作机制。四是优化城乡公共资源配置，以健全农村公共服务投入机制为重点，统筹布局建设交通、学校、医院、文化、体育等公共服务设施，进一步完善市政公用设施网络，同步提升城乡公共服务产品供给能力。

创新城乡管理体制，推进治理能力现代化。一是加快社会管理体制改革，强化政府治理职能，引导社会各方面力量有序参与，进一步提高社会管理效率，增强社会发展活力。二是建议试点推进社会治理主体多元化，合理划分政府社会治理和社会多元治理的范围和权限，积极培育社会组织，探索政府提供社会管理和公共服务、多元社会主体自主发展和自我约束有效衔接的良性运行机制。三是建议尝试推动社会治理重心下移，在全省范围内逐步推行“政社互动”，明确行政权力与自治权利界限，促进政府管理与基层群众自治有机衔接和良性互动，提高社会运行效率，激发管理活力。

强化环境保护制度，提升区域持续发展能力。一是坚持源头严防、过程严控、后果严惩，实行最严格的生态环境保护制度。二是落实耕地保护责任，建立耕地保护补偿激励制度。三是强化主体功能区规划定位和开发强度标准设定的双约束，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。四是扩大试点资源有偿使用、生态补偿和损害赔偿制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。五是完善重点生态功能区生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。六是实行严格环境监管制度，建立陆海统筹、江海联动、河湖并重的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。

〔本文系江苏省发展和改革委员会赵旻承担的江苏省社科基金重点项目“健全江苏城乡发展一体化体制机制研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华