行政权力清单：把权力关进制度的“笼子”

2014年以来，全国行政审批制度改革的形势和任务都发生了巨大变化。党的十八届三中、四中全会对行政审批制度改革任务作了明确部署，并将落脚点放在了规范所有行政权力上，即推行政府权力清单制度。之所以会有这样的变化，是因为原来那种单纯取消、下放行政审批事项的做法已经远远不能满足形势的需要，政府权力底数不清、职责不明的问题已经成为制约改革发展的最大瓶颈。梳理、制作、公布各级政府的权力清单已经成为破解难题的当务之急。从这个意义上来说，权力清单制度工作实际上就是行政审批制度改革的深化、延伸和发展。2014年以来，在自治区党委、政府的坚强领导下，我区行政审批制度改革不断深入，在建立行政权力清单、规范行政权力运行等方面取得了突破性的进展。

一、“摸家底”：公布行政权力清单

“摸家底”，就是依据国家法律，对政府职责和权力行使进行确权勘界，明确各部门行政权力的界限、范围和周边，通过清单，规定各级政府各个部门的职责范围和权力种类、数量，权力使用的对象、条件与方式等。权力清单实实在在地回答了怎样依法行政的问题，通过明确行政权力和责任，有助于进一步规范行政机关依法行政，提高执法意识和明确法律责任，实现权力公开透明运行，真正做到“行政权力进清单、清单之外无权力”。

2014年7月8日，自治区政府出台了《关于切实做好行政权力梳理工作的通知》（内政发[2014]80号），对全区各级政府行政权力的分类、定性、梳理作出了科学界定和具体部署，并印发全区执行。以此为起点，自治区权力清单制度建设工作全面铺开。

“三上三下”完成自治区本级行政权力的梳理确认。对于自治区本级行政权力的梳理确认工作，我们总结过往的成功经验和兄弟省市的有效做法，采取了“三上三下”的审核方式，即自治区各委、办、厅、局至少三次向自治区法制办报送本部门梳理的权力清单；相应地，自治区法制办也向各厅局反馈三次修改意见。在进一步提速自治区本级行政权力清单工作的要求下，截至2014年12月底，自治区法制办对各部门报送上来的权力项目进行了逐一对照、审核、甄别、确认，最终完成了梳理行政权力、建立权力清单的任务。经过本轮梳理确认，自治区本级共有36个部门和单位行使4274项行政权力，涉及自治区36个部门和单位，其中政府组成部门21个、直属机构12个、自治区直属事业单位3个。新建立的自治区本级行政权力清单共分为10大类，包括行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收、行政监督检查和其他行政权力。具体的权力清单内容已经在自治区政府门户网站上公布。至此，我区成为全国第7个公布权力清单的省、自治区和直辖市。

“两步走”开展盟市、旗县的权力清单制度建设。目前，权力清单制度建设工作已经在全区12个盟市、102个旗县政府全面铺开。根据自治区政府的统一安排，各盟市、各旗县的权力清单工作主要采取两步走的方式。第一步，在全面梳理、确认各部门行政权力的基础上，形成以权力名称、设定依据、实施主体为基本要素的初级权力清单，经专家论证、公众参与、合法性审查、集体讨论决定等法定程序之后，由各盟市、各旗县政府向社会公布。这是近期目标，将在2015年6月30日以前全部完成。第二步，在初级权力清单的基础上，对每一项权力的运行程序、法律责任、监督管理等要素予以全面、深入的研究和规范，制作相应的业务守则、服务指南、权力运行流程图，最终形成功能齐全、要素完备、权力和责任相统一、符合中央要求和人民群众意愿的政府权力清单。这是远期目标，各级人民政府将在2016年6月30日以前完成。

二、第一部立法：扎紧权力的“笼子”

权力清单制度建设是一项覆盖政府各个部门的系统性工程，公布权力清单只是这项工程的第一个环节。在此基础上，如何进一步扎紧权力的“笼子”，如何给权力套上监督的“紧箍咒”，如何实现对权力监管的制度化、法治化，成为亟待解决的深层次问题。为此，自治区法制办代自治区政府起草了《内蒙古自治区行政权力监督管理办法》（以下简称《办法》）。这是一部规范、制约、监督政府权力设定和运行的立法，也是全国权力清单制度建设方面的第一部立法。

出台《办法》的必要性。由于行政权力清单制度工作是一项全新的工作，目前从中央到地方，都处在摸索、尝试、探讨阶段。自治区法制办在《办法》的论证、起草、修改、审查过程中，既没有直接的上位法或者上位文件作为依据，也没有兄弟省区市的成功经验和既有立法作为借鉴。我们在充分研究现行有效的法律法规的基础上，对以往的工作实践进行总结提炼，对将来的工作方向进行前瞻预估，最终形成了现在的《办法》。这将是我区贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以法治手段健全政府权力运行机制的重大举措。《办法》的出台实施，对我区进一步推进依法行政，巩固行政审批制度改革成果，规范和监督行政机关的行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益具有里程碑意义。

《办法》的适用范围。《办法》第三条规定：“在自治区行政区域内，对行政权力的设定和运行进行监督管理，适用本办法。”这就表明，该《办法》不仅仅适用于对自治区本级行政权力的监管，也适用于对全区各级行政权力的监管。之所以这样规定，与这些年来全区乃至全国行政审批制度改革的实践有关。一直以来，对于行政审批制度改革工作，从中央到地方都没有一个明确的标准和规范，在实际操作中，各地区、各部门都会有各自不同的理解和把握。这种不同的理解和把握又会产生大相径庭的工作结果。同时，国务院审改办也明确提出：“国务院暂不出统一规范，但各省除制定好省本级的权力清单外，还要对市、县推进权力清单工作进行统筹协调和指导，制定统一的工作规范、标准和程序。”根据中央的精神和上述实践的需要，自治区审改办对行政权力清单制度建设工作制定了若干标准和规范，如权力的分类、清单的制作、监管的主体等内容，一并体现在《办法》中，对全区各级政府权力的设定和运行，均有指导、规范、约束和监督作用。

《办法》的监管主体。《办法》第四条规定：“对行政权力的监督管理工作由自治区各级人民政府分级组织实施，具体工作由各级人民政府法制机构负责执行。”由于行政权力是所有国家权力中最活跃、最具有扩张性的一种，它的执行主体又多种多样，有政府的组成部门，有政府的直属机构，有法律法规授权的组织，也有行政机关委托的组织。这些执法主体都较为强势，除了各级人民政府外，无人能承担起对它们进行有效监管的职责。因而《办法》规定行政权力的监督管理机关是各级人民政府。同时，行政权力的设定和运行又是一个十分复杂、非常专业的法律问题，一般的政府部门难以对其进行准确的定性分析和定量处置，故而《办法》规定，由各级人民政府法制机构执行具体的技术性工作，制定专业性意见后报政府决定实施。

三、探索：如何使制度“落地”

建立行政权力清单制度，是推动政务公开、加强依法行政、强化群众监督、从源头上预防腐败的重要举措，对于提高行政管理水平与效率，有效解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、监管缺位等突出问题具有重要作用。权力清单制度包含建立“清单”和用好“清单”两层含义，即通过建立权力清单，在制度上促进群众对政府行政职权的直接监督，确保行政权力公开透明，规范有序。

一要强化对行政权力的监督。自治区对行政权力清单进行立法的最初意图，是单纯对行政权力的设定，也就是对行政权力清单作出规范、监督和管理。但随着在起草过程中不断论证、反复思考、深入研究，我们觉得仅仅是规范权力清单还不能达到对权力进行有效制约的目的，因为行政权力最容易出问题的环节并不在设定，而在于运行和实施。因而《办法》中花了近一半的篇幅（共11条），从多方面强化了对行政权力运行的监督和管理。如行使行政权力的主体资格问题，行使行政权力发生争议的解决机制，行使行政权力的回避制度，行政相对人在行政权力运行过程中的知情权、建议权、举报权、投诉权等等。通过上述对行政权力运行的监管设计，不仅可达到有效制约权力的目的，也是我区对国家权力清单制度建设这一全新的系统工程的有益探索和贡献。

二要给政府责任做“加法”。权力清单建立后并非是将部门权力固化下来，而是要根据现实需要及时调整。因此，要建立健全权力清单动态管理机制，根据法律法规立改废情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。此外，还要采取相关措施为促进政府履行职能、建设廉洁政府提供制度保障，即积极推进责任清单工作，强化权力监督和问责。权力清单与责任清单相辅相成、相互促进，实现权力与责任一一对应，以制度来强化对权力的刚性约束，让权力与责任的对应没有弹性，政府权力运行监督制约就此形成一个完整链条。

三要创新监管方式。从某种意义上来说，权力清单就是一张“明确政府权力边界的纸”。推行权力清单制度，无先例可循，地方各级政府既是责无旁贷的推动者，更是“自我革命”的重点对象，这无疑是对地方各级政府执政能力的一个重大考验。目前，一些部门和地方存在着改革目标不明确、部门和地方间改革进展不平衡、改革横向配套不够、纵向联动不够、法律法规滞后、监管能力落后等问题，如何创新监管方式，处理好“管”与“放”的关系，进而实现综合效益的最大化是很大的挑战。围绕“清权、减权、制权、晒权”等主要环节，各级政府要敢于攻坚克难，善于科学实施，勇于探索创新，坚定不移地推行权力清单制度，并以推行权力清单制度为契机，不断深化行政体制改革，不断把改革继续引向深入，让人民群众切身感受到改革带来的变化，拥有更多的“获得感”。

责任编辑：刘 佳