草场产权改革中的矛盾如何破解

[摘要]本文对草场承包制在西藏的推广进行效果分析发现，草场承包后，加重畜牧生产经营成本，导致缺乏技能型牧民产生不适感，降低了牧民抵御风险的能力，部分牧户因缺乏草场等生产要素而陷入贫困。建议草场产权改革要顺应资源的自然属性要求，保持草场质量，将现代产权与地方性社会认同相结合，遵循规模经济、社区合作，探索草场经营模式创新，创造就业机会，减少牧业人口，降低草场压力。

[关键词]草场承包制 草场产权 畜牧业发展

[作者简介]李继刚（1975-），陕西蓝田人，陕西师范大学理论经济学博士后流动站在站人员，西藏民族大学副教授，硕士生导师，研究方向：农村经济社会发展。

一、引言

我国草场牧区占国土面积的40%以上，其中可利用面积约3亿公顷，主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海等西部地区。然而，在人类无节制的开发利用中，致使90%以上的天然草原出现了不同程度的退化，其中有近50%严重退化，并以每年200万公顷的速度扩张。西藏作为我国的五大牧区之一，拥有约8207万公顷的草场面积，占全区土地面积的68%，其中可利用面积5613万公顷。西藏畜牧业的发展，关系到53.89万户农牧民的生产生活状况，然而，目前各个不同主体介入草场的开发利用，致使草场生产能力下降，农牧民贫困加深。

按照现代产权理论，产权的清晰与否是经济效率高低的一个重要标准，清晰的产权，有助于参与者通过市场机制来提高资源的配置效率。1980年第一次西藏工作座谈会后，西藏牧业开始采取“放、免、减、保”的休养生息政策，探索各种形式的牧业生产责任制。到2015年，西藏自治区草场承包面积累计达10.2亿亩，占全区草场总面积80%。特别是2005年以来，西藏畜牧业发展迅速，表现在草场生态得到改善、畜牧业结构趋于优化、牧民收入持续增加，初步实现了“禁牧不禁养、减畜不减收”的目标。但与此同时，我们也要看到草场承包到户，也给牧民生产生活带来了诸多不利影响。

二、草场分割与生态系统不可分性的矛盾：草场价值下降

2005年，西藏开始推行草场承包制，这一产权制度在具体的实施中，并没有实现草场资源的可持续利用，致使制度效果大大低于预期，部分牧民家庭生活陷入贫困。

一是草场分割与牧户单打独斗形成矛盾。西藏草场大多分布在海拔4500米之上的高寒缺氧地带，单位承载力、生产力非常低下，而草场自身资源基础的不可调性和季节性变化，需要牧民通过大范围的不断转场游牧，实现草畜之间的平衡。当前所推行的草场家庭承包制未能考虑草场自然系统的不可分性规律，人为的将草场分割成块，而分割成块的草场面积往往过小，不能满足牧草再生，导致草场生态恶化，资源价值下降，草原的复原力逐步丧失。

二是草场家庭承包制易于破坏草场生态系统自身平衡。2011年以来，政府累计投资11亿元，建设休牧围栏，取得了一定的成效，但同时，也带来了一些负面影响。草场资源的多层次性、复合性与畜群之间存在着相互的依赖，人为分割的草场阻断了畜群对不同季节、不同营养成分牧草的利用，不同畜种对不同草地类型的利用模式，不同畜种对同一草地类型的复合利用。这一违背草畜系统的做法，导致草地类型与畜种结构的单一化或草原生物群落的逆向演替。

三是草场家庭承包制短期内加重了畜牧业的生产经营成本。传统的游牧方式，几乎不需要牧民通过购买方式获得草料。但现在，要实现大范围的游牧不再可能，承包的草场承载有限，加之草场得不到有效的恢复，产草能力下降。这与不断增加的牲畜数量形成矛盾，牧民不得不通过市场交易的形式获得不足的草料，加大了他们的生产经营成本，这对于广大牧民，特别是较为贫困的牧民而言，是一个严重的挑战和考验，迫使他们改变原有的游牧生存方式，面对和承受来自自然界和参与市场的双重风险。

三、现代产权制度、技术与游牧文化的矛盾：生产秩序被打乱

在推进畜牧业现代化中，各级政府管理部门更多的强调现代科学技术在畜牧业中的应用，将外来技术直接移植到西藏牧区，忽视了牧民、牲畜、草场之间的关系，将草场治理理解为一个独立的、自然的生态环境改善过程，未将牧民与草场的关系看作一个辩证的整体。基于此，在畜牧业发展中更多的是强调草场科学与工业化畜牧业之间的联系，试图通过提高饲料和牲畜生产，促进经济增长。

这种忽视、轻视牧民在草场治理中作用的做法，危害是深远的，甚至是可怕的。畜牧业发展与草场产权归根到底是牧民自己的事，这种现代化技术割裂了牧民世代传承的文化与意识，形成地方文化与外来文化之间的冲突，使他们难以适应快速变化的社会。

目前的草场改革，忽略了游牧文化的时空认同，更多体现出儒家价值观偏好定居化、封闭型的空间，与游牧文化注重移动性、开放性、易变性的空间偏好与生产实践相矛盾和背离。草场承包制的实施未能将其对产权的内涵融入当地的社会文化，而是看作独立于社会文化之外的制度设计来理解。这种忽视西藏游牧文化的做法，对于牧区可持续发展危害是巨大的。牧民的生产生活感受，不仅仅是物质财富的丰裕，还体现在自身对其社区价值选择、所处地位以及地方性认同等各个方面的感受。而通过现代制度、技术改变了牧民与草场、牲畜之间连为一体的关系，导致牧民生产生活无所适从。

四、草场承包制割断了牧民之间的互助：抵御风险能力下降

近年来，牧区一个突出的现实就是牧户之间因草场边界而导致的纠纷增多，牧民之间的合作逐步减少。草场产权的清晰界定与大面积的维护监督形成矛盾，更多的围栏将人们之间割裂开来。同时，由于草场面积大，地界划分时不够精细，往往出现草场的实际面积与承包面积不符等问题，也导致牧民纠纷不断。我们知道，西藏草场自身的生产力低下，生态环境恶劣，自然灾害频发，牧民之间需要共同合作，相互支持才能较好地抵御来自各方面的风险和威胁。但现实是牧户之间草场纠纷破坏了彼此之间合作的基础，降低了整体抵御风险能力。endprint

同时，草场承包制与市场经济的结合，加快了牧区社会分层，各个阶层的牧户之间利益冲突开始上升，社区认同程度下降。例如，由于生态安置工程而出现的两大对立阶层，即移出者对自身草场的依依不舍，依然希望能够保留草场，不希望他人侵占；而留守的牧民则认为移出者已经获得移出的补偿收入，草场理应归留守者使用，这就使得完整社区被分为两个对立的群体，打破了原有的和谐与秩序，草场产权清晰加剧了产权再次陷入相互的侵占和不清晰。由此看来，草场产权并非只是单纯的法律权利，同时它还蕴涵着相关集体、组织或个人对草场的利用关系。

另外，草场承包后，社区控制力降低，牧户在市场理性的驱使下超载过牧，草场退化。由于牧户自身经营规模的限制，一家一户很难进行草场建设、草种和畜种改良，牧业生产实际上处于一种“小农”经营的低端状态。同时，有些牧户因灾害成为少畜户或无畜户，将草场流转给富裕户，这也加剧了草场不合理的使用。对于流转而获得草场的牧户而言，过度剥削流转的草场成为理性选择。

五、草场继承与家庭人口增加的积累性效果：贫困者更加贫困

草场承包制将集体草场资源赋予每一位集体中的成员，体现为牧民集体成员“按份共有”的形式，资产收益分配到人。随着西藏牧区人口的快速增加，剩余劳动力的难以流出，牧业人口的收人必然很难提高，牧区相对贫困人口还大量存在，草原“细碎化”程度加重。例如，如果人口稳定不变，每户可以分得草场k个单位，收入达到v=f（k），实现规模经济。如果有一家庭生育3个子女，若干年后子女成家立业，另立门户，在劳动力无法转移出现的状态下，此时每个家庭各自拥有草场k/4单位，即三个子女和父母共同分割草场，此时规模经济消失。草场作为畜牧业最为重要的生产资料，天然地受到限制，成为畜牧业发展的瓶颈性因素。草场继承与家庭人口增加之间积累性效果，导致新户牲畜少、草场小且无启动资金，贫困现象增多。

草场天然的差异性与草场承包相对稳定性之间也存在着矛盾。当在最初分配草场资源时，可能出现各种草地地理地貌的不同而导致草场质量等的不同，被不同家庭所占有，而在其后生产生活中，差异将会越来越明显，由此而产生代内与代际之间收入差距的拉大，部分家庭可能就此陷入贫困。

同时，草场承包到户后，在自然风险和市场风险的双重压力下，那些由于生产规模小，经营管理不善的牧户很可能难以为继，结果，许多失去继续经营能力的牧户或生活难以维持的牧户，不得不通过转让或出租草场的使用权来维持生存。

六、深化草场产权改革的路径选择

（一）草场产权改革应顺应资源的自然属性要求，保持草场质量

草场产权改革是一种必然，但首先应该遵循草场生态不可分性规律的要求。产权应建立在不同资源属性基础上，不同的资源适应不同的产权制度。只有尊重了草场系统的完整性、不可分性要求，才能够为畜牧业发展提供有保障的基本生产资料——优质的草场。

根据西藏牧区发展的实际状况，游牧方式将在一个相当长时期内是一种较好的生产经营方式，应尊重青藏高原畜牧业流动性需要。因为草原生态的可持续发展建立在人、草、畜之间生态平衡的基础之上，流动性是生活在青藏高原上的牧民得以保持草场生态良性发展的关键。如果没有生态学意义的牧区人口转移，草场人口平衡将受到破坏。草场产权改革一方面要为移动轮牧提供条件，同时也要考虑现代科技、法律手段在草场牧区的应用。

（二）充分认识产权的地方性知识、地方性认同，将现代产权理论与地方性知识结合起来，推动草场产权改革

充分认识牧区地方性知识对产权的理解，从牧民的视角看待草场产权问题。经济学关于产权的理论是建立在市场经济的前提之下，认为市场参与者是在充分竞争市场上按照“效用最大化”原则展开行动的。在西藏牧区，一个重要的现实问题，就是广大牧民对传统习俗、习惯依然存在强烈的路径依赖，从事牧业理论研究和政策实施的主体，应对这一问题加以重视。

草场产权制度的有效维护，关键是要得到广泛的社会认同，而不是仅仅依靠国家制度的维护。如果强制的制度安排掩盖了资源的稀缺性，将导致资源大量浪费，同时也会扭曲人们的行为，导致生态环境污染、草资源、水资源等过度利用。

基于这样的认识，西藏草场改革既要靠国家制度的积极供给，同时也不要忽视制度的演化问题，调节好、处理好草场承包制与民间习俗惯例之间的关系，扬长避短，才可能建立公平的、被大众所认同的草场产权制度。

（三）在草场家庭承包制的基础上，探讨草场经营模式创新

在草场家庭承包制的前提下，鼓励各种方式的联合，保证草场合理化利用，实现一定规模的轮牧制。各地可以依据其所属类型，如边境县、半农半牧县、牧业县等类型，选择符合各自实际的合作化道理。这里需要强调的，一是在牧民牧业合作中，牧民主体地位不能改变，必须尊重牧民合作意愿，发展他们认为合适的合作模式；二是草场问题不仅仅是牧民、牧区问题，也是关系西藏小康社会实现问题，因此，在合作过程中，需要各级地方政府积极支持、适时监督、合理规范，促进畜牧业发展。

畜牧业生产经营模式创新，既要遵循草场产权清晰要求，又要能够解决生态系统的不可分性的要求；既要实现规模经济，提高畜牧业的抗风险能力需要，又要能够促进牧民之间的社区合作，培养互助友爱精神。

（四）创造就业机会，降低草场压力

牧区过快的人口增长是草场恶化、牧民贫困的一个重要原因。政府应积极寻找途径创造就业机会，促进牧民流出牧业，缓解草场压力。

具体而言，可以采取以下几种途径，一是寻求与劳动力互补的投资，而不是替代劳动力的投资。例如对草场水利方面的投资，能够在相同面积土地上投入更多的人力，进行精细化作业，创造出更多的就业机会，推进畜牧业发展；二是大力建设牧区市场，通过培育市场，在有限的市场规模下，增加就业机会，提高地区经济社会资源配置效率，增强人们市场意识，寻求更多的发展空间；三是积极推动第三产业发展，从根本上解决牧业劳动力过剩问题。遵循经济规律，即便牧区人口不再增加，牧业也会出现劳动力过剩问题，因而，根本的出路在于通过大力发展第三产业，最终降低牧业劳动力数量。四是倡导合理生育，提高人口素质，通过加强牧区公共卫生服务，引导牧民优生优育，从而实现牧区可持续发展。endprint