大兴安岭林区：探索国有林区改革先行先试的新路子
董晓斌+韩艳萍
2015年2月，国务院印发了《国有林区改革指导意见》，这是党中央、国务院首次对我国国有林区改革作出的全面系统的部署。内蒙古大兴安岭林区作为我国最大的国有林区，提出要建设生态文明先行示范区，勇于担起生态建设的重任，主动作为，自加压力，率先闯出一条国有林区改革发展的新路子，为国有林区改革起到示范作用。
国有林区一直是全国森林资源最集中、最丰富的地区，是全国林业建设的重点，是国家重要的生态安全屏障，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的作用。长期以来，由于对林业及生态建设重视不够，国有林区成为我国林业发展的薄弱环节：可采资源枯竭、生态功能退化、经济发展滞后、职工收入过低，发展陷于困境。内蒙古大兴安岭林区开发建设60多年来，为国家经济建设和生态建设作出了巨大贡献。但从目前情况看，无论是生态建设还是林区经济社会发展都面临着很多困难与问题，推进改革是加快林区发展的必由之路，更是生态文明体制改革的重要突破与创新。
一、当前林区改革面临的问题
（一）“企业办社会”体制严重制约了林区发展。内蒙古大兴安岭林区开发建设之初是先有企业，后有政府。在发展中逐步形成了“政企不分、政事不分、事企不分”的管理体制，产生和积累了一系列问题。一方面，森工企业既要追求经济效益，又要重视生态效益，两种利益难以兼顾。长期以来，内蒙古森工企业集森林资源占有、使用、收益、处置四权于一身，既是森林资源的所有者、经营者，又是森林资源的管护者。由于木材大幅减产，林区产业单一，企业经营步履维艰。特别是在缺少国家投资的情况下，企业负担日益加重，很难对生态环境进行有效保护。另一方面，森工企业社会负担重，效益低，职工收入少。内蒙古森工企业在长期发展中承担了大量的社会职能，如供热、供水、环卫和公共设施建设等。由于企业规模大、效益低、人数多、负担重，林区职工长期以来收入较少，生活困难。因此，剥离森工企业的“办社会”职能，从而减轻企业负担、提高职工生活水平，是林区改革必须解决的重要问题之一。
（二）资金短缺严重制约了林区经济转型。此次国有林区改革的一个重要举措就是在试点基础上，有序停止内蒙古、吉林重点国有林区天然林商业性采伐，它标志着内蒙古、吉林国有林区从此由以木材生产为主向以生态修复和建设为主、从获取经济利益为主向提供生态服务为主的重大转变。内蒙古大兴安岭林区将严格按照国家有关规定统筹开展各项工作，但严重的资金问题制约了林区经济转型。
长期以来，内蒙古森工企业收入主要来自两个部分：一是天保工程项目资金，这部分资金实行专款专用；二是木材销售和其他产业收入。林区天然林商业性采伐停止后，木材销售收入没有了，根据规定，国家比照木材销售给予一定的补偿，补偿的这部分资金加上林区其他产业收入将成为森工企业除了森林管护之外的所有运营资金。这部分资金不仅要用于支付林区两级管理费、项目资金配套、职工住房公积金和处置森林防火突发事件等，还要用于偿还林区各类债务。资金的短缺还表现为：由于林区产业投入不足，致使产业发展缓慢，直到目前还未形成对林区经济有支撑作用的产业；林业的停伐使林业产业链中断，整个产业链的转型以及合同关系的补偿等，都将压力转移到到森工企业；林区职工收入水平低，人们改善生活的愿望十分强烈。
（三）富余职工再就业安置十分困难。林区停止天然林商业性采伐产生了大量的富余人员，使原本就人员富余、安置困难的森工企业压力增大。由于林区就业容量基本饱和，接续替代产业尚未形成规模，暂时无法形成新的就业渠道，因此人员分流困难。另外，这部分职工多年在木材生产领域工作，年龄普遍偏大、技能单一，再就业难度大。因此，妥善安置富余员工，确保职工就业有着落、基本生活有保障是此次林区改革的重要目标之一。
（四）森工企业执法权力缺失，资源管护难以到位。作为重点国有林区，内蒙古大兴安岭林区长期以来一直坚持开展多种形式的生态保护工作，但巨大的利益诱惑使非法侵占林地、非法捕猎、偷拉私运的现象屡有发生。虽然森工企业采取巡查、设置堵卡站、联合公安进行打击等多种措施加以防范，但由于执法力度弱、森工企业没有执法权力等原因，致使预防打击力度远远不够，各种违法现象屡禁不止。加强生态管护力度，就应加快林业法治建设，授予森工企业行使区域内省级林业行政管理权和行政执法、处罚权，恢复其对区域内森林公安的行政领导权，建立完备顺畅的林业行政执法体系，确保森林资源安全。
二、对当前林区改革的建议
此次国有林区改革要推动林业发展模式由以木材生产为主转变为以生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，明确了国有林区是重要的生态安全屏障、森林资源培育战略基地和维护国家生态安全的基础设施这一战略定位。以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开、管办分离，健全森林资源监管体系，创新森林资源管护方式，加快林区经济转型。国有林区改革明确围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行。“两个确保”即确保森林资源稳步增长，确保职工基本生活有保障；“两个逐步”即逐步推进林区政企分开，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构；“两个创新”即创新森林资源管护机制，创新森林资源监管体制。
通过对内蒙古大兴安岭林区现状分析，为确保改革顺利推进、实现预期目标，结合《国有林区改革指导意见》提出的完善国有林区改革的政策和制度支持体系，有以下建议：
（一）探索生态保护制度建设。按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的思路，探索适合林业发展的法律法规及适合林区生态保护的林业标准体系等方面的制度建设。建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用；建立红线管控制度，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线；健全政绩考核制度，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入林区经济社会发展综合评价体系，探索编制自然资源资产负债表；完善责任追究制度，探索建立领导干部任期生态文明建设责任制、环境保护考核评价制度和责任追究、损害赔偿制度。
（二）探索国家财政、税收和金融等政策对林区的支持。财政政策方面，探索政府对生态文明建设的财政资金投入渠道，确保用于循环经济、生态保护与修复建设等方面的财政投入。对功能区生态产业与公益类项目取消企业配套资金，由国家全额投资；建立对生态功能区居民的直接补贴政策，完善财政对重点生态功能区的一般性转移支付制度；国有林区停止天然林商业性采伐后，中央财政根据不同地区情况分别核定标准，适当增加天保工程财政资金数量。税收政策方面，探索资源税征收办法，将森林、水、草场等稀缺资源、易受破坏资源纳入征收范围；探索对生态产品及设备的增值税和所得税实行一定的减免优惠政策。金融政策方面，采取差别化的利率政策，鼓励多渠道建立生态产业发展基金，拓宽直接融资渠道，引导各类社会资本助推生态产业发展；分类化解金融债务，对于国有林区森工企业的不良金融债务，需要中央支持化解的，应由银监会、财政部、林业局等有关部门研究制定相应政策；进一步完善林业贷款中央财政贴息政策，继续支持国有林场和国有林区改革与发展。
（三）探索建立生态补偿政策体系。探索林区的财政转移支付，按照“谁保护，谁受益”的原则，加大生态环保财力转移支付力度，积极探索建立流域内、地区间横向转移支付机制，生态环境受益地区应采取资金补助等多种形式，对林区进行补偿。探索国家生态专项补助政策，建立重点生态功能保护区和自然保护区财政专项补助政策，鼓励社会各方积极参与生态建设与保护。