官员GDP崇拜的体制性根源

熊易寒

一、地方官员的GDP崇拜

改革开放以来，中国经历了30多年的高速经济增长，这被外界称为“中国奇迹”。有人将这一奇迹归功于中国的发展主义政府，并且将当代中国的政经关系概括为“中国模式”，这种模式不同于强调自由市场的“华盛顿共识”，各级政府通过产业政策、货币政策和行政干预，深度介入经济发展，地方官员更是将经济增长作为政府的第一要务。但近年来，人们也开始对这种模式进行反思，即：为什么中国的官员如此热衷于追求GDP的增长？当经济增长压倒一切的时候，环境保护、教育医疗、社会保障等其他政府职能会不会有所弱化？这也正是科学发展观出台的社会背景。

尽管中央政府随后以科学发展观为指导，对“唯GDP主义”进行了纠偏，包括强调绿色GDP（既要金山银山，也要绿水青山），并鼓励各级政府进行多样化考核的尝试，但迄今为止，地方官员的“GDP崇拜”仍占据主流市场。为什么地方官员的GDP崇拜坚如磐石，牢不可破？

二、GDP崇拜的理论解释：财政激励抑或晋升激励？

国内外的学者对此有两种主流解释：一种是从中国特殊的政治经济制度安排（尤其是财政制度）出发，认为是当代中国的政治集权与财政分权决定了地方官员的行为模式，代表性理论是钱颖一的“保护市场的联邦制”和戴慕珍（Jean Oi）、魏昂德（Andrew Walder）的“地方法团主义”。经济学家钱颖一等人认为，中国的中央与地方政府形成了维护市场的经济联邦主义，通过行政分权和财政分权（财政包干）改革，中央将更多的事权和财权下放到地方，提升了地方政府的积极性和自主性，为地方政府促进经济增长、做大财政“蛋糕”提供了持续的动力。

美国政治学家戴慕珍则基于对苏南地区地方政府的经验观察，提出了“地方法团主义”理论。她指出：在经济发展过程中，中国的地方政府具有许多公司特征，官员的行为类似于企业董事会成员；地方政府协调其辖区内的经济机构，恰似一个从事多种经营的实业公司。社会学家魏昂德则提出“地方政府即厂商”的论断，解释了为什么地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。他指出，财政体制改革给地方政府提供了激励，并且政府级别越低，激励越强。20世纪80年代的财政改革改变了政府间关系：企业按固定的税率纳税，而不是像过去那样把全部利润上缴；地方政府向上级政府上交合约确定的税额，剩下都是自己的。正如家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性一样，财政包干制度安排也激活了地方政府发展经济的动力。一个地区的经济发展越快，企业财务绩效越好，地方政府的收入（特别是预算外收入）增长也越多。

无论是“保护市场的联邦制”还是“地方法团主义”，都注重从财政分权体制来解释地方官员的经济行为。1994年分税制改革之后，优质的税源都被划归中央，大大压缩了地方政府的税收比例，但地方政府承担的事务却越来越多，这进一步刺激了地方政府的创收冲动，通过“土地财政”和招商引资来增加地方可支配收入，用以提高公务人员的待遇和当地群众的福利。

另一种是从官员的理性选择出发，认为官员基于晋升的目标而推动经济增长，代表性理论是周黎安的锦标赛模式。经济学家周黎安认为，在中国，同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈状态。他形象地称之为“政治锦标赛”。锦标赛模式是一种重要的激励机制，指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者，相对次序决定胜负。对于田径锦标赛的选手而言，绝对的成绩不重要，重要的是相对的名次；同样，对于参加政治锦标赛的官员而言，重要的不是作出了多大政绩，而是与同级别官员相比较的政绩排名。这是一种典型的相对绩效评估。中国行政体制由中央、省、市（地区）、县和乡（镇）五级政府构成，政治锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国“块块”行政管理体制在不同层次上的同构性，使得政治锦标赛得以普遍推行。

竞赛优胜的标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标，如财政收入、就业率、治安状况等。改革开放以来，政治锦标赛的最大特点是以地区GDP及相关经济指标的竞赛为主要内容。周黎安的实证研究表明：省级领导人的政治升迁与当地实际GDP的增长率呈现显著的正向关系。也就是说，某个地方的GDP增长率越高，当地的官员就越有可能得到晋升。

不难理解，在这样一种晋升激励下，地方官员就不得不为增长而竞争，力争使本地区的GDP在总量或增速上超越其他地区。从职务晋升路径来说，地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构；每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。近年来，国家对干部任职的年龄要求越来越趋于年轻化，使得一轮竞争错过提拔机会就可能永远失去晋升机会，这势必影响到地方官员的晋升策略。值得注意的是，从1994年到2012年间，全国省（市）委书记的平均任期为4.55年，省（市）长为4.18年；从2000年到2010年间，全国地级市委书记的平均任期为3.6年，市长为3.21年。也就是说，大多数主政官员往往在一个地区任职时间较短，甚至未能做满一届任期。

强烈的晋升预期与短暂的职务任期相结合，不可避免地催生出一系列短期行为：一是激励扭曲。“硬任务”（如GDP增长）驱逐“软任务”（如环境保护、民生保障），地方政府片面追求“短平快”的政绩；二是政府职能转变困难。地方政府对经济活动的直接干预过多，土地财政和建设财政难以向公共财政转型；三是增长方式转变难。为了推动GDP的高速增长，地方政府具有更强的投资冲动，往往导致重复建设、产能过剩，高能耗、高污染的粗放型经济模式得以维系。

三、如何破除GDP崇拜

在财政联邦主义和地方法团主义视角看来，官员热衷于做大GDP，主要是政治结构和制度安排的结果，只有做大“蛋糕”，才有足够的财力投入市政建设、维护社会稳定、改善民生福祉。

在政治锦标赛的视角看来，官员崇拜GDP，是因为这是衡量官员治理能力的一项重要指标，他们可以以此作为晋升的筹码，让自己职业生涯更上一层楼。

应该说，这两个视角都有一定的解释力，也各有一定的局限性。财政联邦主义和地方法团主义的理论局限性在于，简化了地方政府的经济角色，实际上，地方政府既有发展之手，也有掠夺之手，地方官员的角色远比“城市CEO”复杂得多，他们面对的是一个包括政治、经济、民生、环境在内的多任务系统。政治锦标赛模式的缺陷在于：对诸多问题，如经济增长是不是导致官员晋升的唯一筹码；有没有其他替代性政绩（如社会稳定）也可以增加晋升概率；是不是所有的官员都追求晋升；如果官员已经年近退休，是不是就不再追求经济增长了，等等，难以作出解释。以笔者熟悉的一位地方官员为例，他在某直辖市担任区委书记多年，即将退居二线，但他仍在积极招商引资，2012年引进了一家特大型能源企业，但市民担心这家企业的生产线可能会带来污染，对自己的身体健康和房产价值构成威胁，因此极力抵制。该区委书记对此痛心疾首，因为该企业属于高科技行业，技术非常成熟，完全符合安全环保的标准。对于他而言，GDP增长已经不能给他带来任何私人利益了，为什么他还要追求增长？而在我国一些经济落后地区，一些地方官员甚至会刻意隐瞒当地的经济增长，从而保留国家级贫困县的帽子，获得更多的扶贫资金与转移支付，这也是锦标赛模式无法解释的。

尽管如此，这两个理论仍然可以为我们破除GDP崇拜提供可行的处方：从财政联邦主义的角度来看，要追求财权与事权的统一，逐步推动地方自治，使地方官员更多地对当地民众负责，改变“市刮县”等不良现象。从政治锦标赛的角度来看，我们需要全方位考核官员的政绩，不能只注重经济增长；适当延长官员的任期，避免官员的短期行为。

作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院

（责编/朱艳秋）endprint