被征地农民非理性维权行为及其法律规制
[摘要]因土地征收所引发的农民越级上访和集体上访、直接对抗、群体性事件等非理性维权行为愈演愈烈，其发展态势是：维权者所宣示的权利由单一性向多样化转化，维权主体由个体性向群体化扩展，维权诉求由个体权利向制度变革延伸。从被征地农民的权利缺失和土地征收中的公权力滥用角度探寻其动因，从法律制度的正当性重塑，依法甄别与回应多样化的权利诉求，建立代表农民利益的维权组织、地方政府土地征收权之法治化等方面提出法律规制的构想。
[关键词]被征地农民；非理性维权行为；土地征收权；法律规制
[中图分类号]F301.2[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2014）12-0067-09
[收稿日期]2014-08-10
[基金项目]江苏省社会科学基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“土地征收补偿机制及其完善”（2013SJB820008）。
[作者简介]彭小霞（1980-），女，东南大学法学院博士生，江苏师范大学法政学院讲师，主要从事宪法与行政法研究。为满足不断推进的城市化的需求，农村土地被大量征收，出现了越来越多的失地农民。随着权利意识的不断增长，被征地农民因征地补偿不合理、拆迁安置缺失、社会保障缺乏等方面的原因所引发的越级上访和集体上访、直接对抗甚至群体性事件居高不下，严重影响了农村经济的发展和社会的稳定。在城市化进程中被征地农民非理性维权行为不仅是一个不容忽视的政治问题和经济问题，也是一个亟待引起法学界重视的法律问题。目前法学界对农村土地征收的研究着眼于农民权利的保障，而较少关注被征地农民非理性维权行为。事实上，非理性维权行为从根本上还是一个权利问题，只是这种维权的手段和方式比较极端，脱离了现行法律的规制，研究失地农民权利问题离不开对失地农民非理性维权行为的关注。而被征地农民非理性维权行为的发展态势如何？产生的动因是什么？现行法律对其如何规制？这些都是研究被征地农民非理性维权行为首先要解决的问题。
一、土地征收中农民非理性维权行为的内涵及发展趋势
（一）土地征收中农民非理性维权行为的内涵。
随着土地征收的持续推进，在土地征收过程中产生的补偿款被侵占挪用、村干部贪污腐败、补偿过程公平缺位等问题越来越突出，权利意识逐步增长的失地农民试图通过各种维权行为来维护自身的权益，影响政策的制定和执行。然而，在各种理性的和制度化维权行为收效甚微的情形下，被征地农民大多选择非理性甚至非法的手段去维权。被征地农民非理性维权行为是指农民认为自己在土地征收中的合法权益受到了侵害，没有依照国家法律规定的途径科学理性地表达自己的利益诉求，而是带着个人情绪来宣泄不满或采取暴力对抗等形式来维权。被征地农民的非理性维权行为主要表现为：
1.越级上访和集体上访。
近些年来，失地农民因为土地权属问题、违法用地问题以及征地补偿问题而越级上访和集体上访的数量明显增多，规模不断壮大，行为偏激。越级上访和群体性上访是失地农民多次上访未果，在“崇上”的心理作用下而采取的非理性维权方式。它一方面反映了被征地农民对基层政府行为或村干部的不信任和不满，另一方面，又体现了被征地农民对上级领导抱有期待和信任，希望上级政府能维护自身合法权益。李连江等人的研究指出：农民上访的目的是通过向上级有关部门反映其生产生活中存在的自身无力解决的问题，希望引起上级政府的重视，促进问题的顺利解决，与制度外其他维权方式相比，是一种较为温和的沟通性维权方式[1]。
2.静坐和示威游行。
静坐和示威是指某一群体在共同利益和意愿的支配下采取的群体性的示威性活动。在土地征用和房屋拆迁过程中，在农民合法权益受到侵害而又缺乏救济的情形下，农民在党政机关交通要道等地的静坐活动时常发生，它往往与群体性上访交织在一起，而其显露的矛盾强度较之群体性上访更大。它已不是单纯地反映问题而是通过胁迫性的抗争行为将事态扩大，以引起社会各界特别是新闻媒体的重视，具有了向党和政府施加压力的强迫性。一旦农民的静坐和示威游行被少数破坏社会的人所利用，其危害性更大。
3.直接对抗。
直接对抗主要是指被征地农民认为自身的合法权益受到不法侵害时，在采取其他方式无效的情形下通过暴力手段阻碍土地征收的实施，其极端的表现有以身抗争的自残、自杀等行为。大量事实表明，自残、自杀等极端非理性维权行为，是农民通过自戕企图引起社会公众特别是官方的关注而解决争议的最危险、最无奈的但也可能是最有效的对抗性方式。
4.群体性事件。
随着征地拆迁引发的群体性事件愈来愈频繁，已成为影响社会稳定的重要隐患，必须引起政府部门的足够重视。如征地实践中经常出现的农民不满征地补偿而采取的对政府机关集体围攻、对正在进行的工程项目强行阻扰、对城乡主干道交通强行阻塞等等，这类事件在发生过程中往往会带来群体情绪交叉感染，促成群情激愤，非理性情绪的爆发会通过打砸抢等过激行为发泄和释放，这种狂热状态的升温，导致局面失控。聚众闹事的群体事件带有很强的敌视性，若控制不及时或方法不得当，不仅难以平息争端，反而会使事态蔓延激化，引发大规模的群体性事件。据相关调查显示，在我国频繁发生的农村群体性事件中，因征地而导致的农村群体性事件的数量占一半以上。征地群体性事件有易串联、重复性、对抗强、难协调的特点，不妥善解决会严重影响政府的形象，影响社会的稳定。
需要说明的是，非理性维权行为与非法维权行为不能简单地等同，尽管被征地农民采用的大多数非理性维权行为是有违制度要求的、或是违反宪法和法律规定的，可以认为大量的非理性维权行为都是非法维权行为，但是并非所有的非理性维权行为都是非法维权行为，非理性维权行为的外延和内涵比非法维权行为要大，或者说非法维权行为包含在非理性维权行为之中。笔者之所以采取理性和非理性的划分而不是合法与非法的划分方式来研究被征地农民的维权行为，这是因为我国正处于社会转型时期，在客观上存在着大量的完善和不完善制度并存的现象，同时农民由于自身素质的局限与动机的狭隘性，其所作出的维权行为与制度规范发生冲突的现象也较为常见，如果将这一部分的维权失范行为笼统地纳入非法维权范畴未免有失武断[2]（P85）。endprint
（二）被征地农民非理性维权行为的发展态势。
1.维权者所宣示的权利由单一性向多样化转化。
维权的前提是权利的存在，从应然层面来说，这种权利应该是法定权利，因为只有维护合法的和正当的权利才能产生有效的法律后果。然而在土地征收实践中，被征地农民非理性维权行为所表达的“权利”或利益诉求，不同于一般理解的“法律权利”，其显著的变化是维权者所宣示的“权利”不断由传统单一权利向多元权利转化。
其一，被征地农民宣示的权利由客观权利向主观权利转化。理论上被征地农民所维护的权利大多是被法律所确定和保护的客观权利，但作为非理性维权的权利构成是复杂和多元的，既有纯粹的法律规定的客观存在的利益，也有法定权利和主观权利交织的权利，而且很大程度上维权者是在具体的法律事实中作出主观判断，认为自身应当享有的某种利益或习惯权利而提出权利诉求的。如发生在土地征收和房屋拆迁中的一些暴力维权抗争案例——湖南株洲横石村农民汪家正自焚案，唐福珍自焚案、河北省定州暴力冲突案、农民欲放火烧死非法征地干部案[3]（P88），这些被媒体广泛报道的农民维权案例都是农民无法通过制度内合法的途径去维权，不惜铤而走险以自杀或违法犯罪的方式去抗争的极端事件，其共同特点不仅在于其维权方式的非理性、维权结果的悲剧性，更重要的是其以生命抗争的权利大多都是其主观所认定的权利，而非法律所确认或保护的权利。
其二，被征地农民宣示的权利由法定权利向习惯权利转化。传统上，人们认为被征地农民所宣示的权利，大多是法律上明确规定或者说已经确认的权利，即“法定权利”，但征地所涉及的主体和利益的多元交织性，被征地农民所宣示的权利也包括从社会道义上、习惯上应当维护的权利。习惯权利虽然没有在法律制度上获得权威性的法律化和制度化的表达形式，但它在一定程度上得到社会认可和社会呼吁，更能反映农民的利益需求和社会现实问题，其正当性来源于社会主体的普遍承认和长期信守，其得以长期存在的逻辑在于：借助存在于农村的风俗、习惯、舆论等“自然法”来论证其权利的正当性和生活中的可实践性，转而谋求权利在法律上的合法性。
其三，被征地农民宣示的权利由合法利益向不当利益转化。为争取更多的利益，被征地农民往往会钻法律的空子，利用法律的疏漏或政策的不足开拓以前并不存在的权利，而不管其行为是否已经违法。事实上，采用规避法律甚至违法的方式所创造的权利，其诉求大多存在违法或者说不合理之处，往往难以得到法律的认可和支持。但是，被征地农民在打着标榜其动机正义性的“维权”的幌子，在维稳目标下，地方政府也会对其妥协，有时候某些“维权者”的“权利”也能得到实现。在知悉其生产生活的土地纳入政府征收范围之后，部分农民开始在土地上突击盖房、栽树、甚至建墓等增建一切能增加补偿费用的土地附着物，或者改种更能带来经济效益的农作物，或在土地上从事其他建设，这些突击性的在土地上增添附物品或转变用途的行为，并不是为了满足生产、生活需要，其根本动机是借创生出的“新权利”，钻法律的空子，谋取国家补偿[4]。
2.维权主体由个体性向群体化扩展。
存在于农村的被官方认可的正式组织，如农村集体经济组织、村民自治组织等在职能上具有单方面性、地域上具有有限性，以及目标的狭窄性和自利性等特点，无法在广阔的空间内和短暂的时间内动员更多的力量，难以承担被征地农民组织化维权的重任。因此当其在土地征收中的利益受到侵害时，绝大多数情形下他们都是自发地以个人或家庭为单位去抗争和维权。但是，被征地农民逐渐意识到分散的个体性维权行为的低效性，开始依赖于存在农村社会的农村专业合作社、乡村社会团体、宗族团体等非正式组织，借助于互联网平台吸引社会公众的关注，形成一种不断扩大的内生性的“自组织”非理性维权。
农村征地中农民非理性维权主体的变化趋势主要有：
其一，由直接权利人向“非直接利益相关者”扩展。土地征收的直接权利人是被征地农民，其维权的目的主要在于实现其自身的征地补偿利益、就业安置利益和社会保障利益。“非直接利益相关者”指的是与具体的矛盾纠纷和维权事件没有直接关系，甚至与被征地农民并不相识的主体。由于被征地农民大多文化素质不高，再加之天生的自私、狭隘的小农意识的影响，其维权行动很容易被“非直接利益相关者”利用。“非直接利益相关者”参与被征地农民维权行为中，其动机是复杂的：有利用社会热点事件的发生，来发泄自己的某种情绪或表达自己的某种诉求的“借题发挥”型；也有单纯的支持和同情被征地农民，表达对被征地农民权利的“捍卫”决心的“同情支持”型；还有少数敌视社会的极端分子通过煽风点火，诱导农民采取某种非理性、甚至是非法的行为，将维权事件升级，故意破坏社会稳定的“别有用心”型。也就是说，被征地农民非理性维权行动，会被少数极端分子利用，从而演化为群体性暴力事件。
其二，由个体维权向公众维权转化。被征地农民为提高其维权的有效性，扩大社会影响，倾向于向了解政策法律的农村精英如村干部、退休或返村居住的干部职工、当地民营企业家、外出经商就业的本地人、乡村知识分子、宗族首领等其他阶层求助，容易导致一些土地矛盾演变成政治事件，使抗争更具对抗性、更持久、更突出。随着网络化社会的到来，这种依赖于农村本土的人力资源形成的公众维权组织，在新闻媒体和互联网的相互作用下，使得维权主体的公众化特征不断强化。这是因为，在互联网的作用下，新闻媒体由社会事件单纯的报道者和监督者转化成为公民维权行动的积极行动者、见证者、参与者甚至是案件事实的建构者、司法裁断的影响者，在快速的互联网媒体的作用下，以及公众的不断关注和参与，各种信息以惊人的速度在迅速扩散和传播，使得网络时代的维权行动者，已然超出案件当事人的范围，而其推动者和支持者，往往是当事人身后的大量无数的虚拟网络参与人[4]。
3.维权诉求由个体权利向制度变革延伸。
其一，被征地农民的非理性维权诉求在强调个体权利的同时，开始关注政府行为的合法性。土地征收中，地方政府行为合法性危机主要源于其对不当利益的追逐。地方政府不仅靠出让土地获得巨额的土地出让金，形成极具中国特色的“土地财政”，而且现行的官员考核体制使地方政府热衷于以土地拉动经济增长获取政治前途，如果说这二者是政府追求的显性的不正当利益的话，那么存在于征地中的官员寻租行为则是政府追求的隐性的不正当利益。地方政府在土地征收中获取的各种显性和隐性不正当利益正是以对被征地农民正当利益的压制或剥夺为代价的，具体表现为土地征收增值收益分配的畸高畸低。当这种压制或剥夺积累到一定程度，被征地农民的个体化维权渐次为群体化维权所替代，而行动性质也从理性维权转化为非理性和非法维权，其维权诉求由最初的片面强调自身的权利开始转向权利的侵犯者——地方政府。被征地农民土地维权更倾向于采用静坐、示威甚至暴力性事件直接抗拒、挑战地方政府的行政权威，从而以农民自己的方式对政府行为合法性提出质疑和拷问，如发生在征收拆迁中的河北定州暴力征地拆迁事件。频频发生被征地农民与地方政府激烈对抗的群体性事件，折射出要化解土地征收冲突，不仅要保障被征地农民的合法权益，更要从源头上遏制政府的违法征地行为，规范政府的土地征收权。endprint
其二，被征地农民的非理性维权诉求从对个人权利的维护向法律制度的合法性期待延伸。早期农民阶层土地维权的基本动因系因地方政府枉法征敛，压价补偿；但随着土地增值利益的不断增加，农民阶层对现行法律本身所确定的征地补偿标准产生质疑与不满，认为现行补偿标准严重偏离公平正义轨迹。当农民阶层认为尚能容忍或不得不容忍时，其维权行为表现为个体化、分散化、自发性、封闭性等特征；而一旦农民阶层的被剥夺感及不公平感成为一种共识，人们不愿意再奉行现行法律，于是，土地维权从对官员的不信任转向对法律的不信任，进而要求与土地征收相关的法律制度进行变革和完善。如备受瞩目的即将出台的《集体土地征收与补偿条例》，强调农民享受土地增值收益，保证农民的长远生计其目的就是要通过规范土地征收和补偿程序回应被征地农民维权的呼声，保障被征地农民的合法权益。
二、被征地农民非理性维权行为发生的动因——从权利缺失和权力滥用视角
中国失地农民问题，是在中国的国情和政治法律制度下形成的一种特殊的逻辑架构：为争夺作为基础性资源的土地，有着不同利益需求的权利主体分化，这种权利主体的分化直接带来权利和权力的冲突，处于社会底层的农民企图通过集体上访抗争维护自己的合法权利，但是这种集体抗争往往突破了法律允许的底线而被阻止，在制度救济不利情形下形成失地农民问题[5]。被征地农民非理性维权问题实质上是权利和权力的冲突问题。反思被征地农民非理性维权行为的根本动因，应该从征地中的两大主体——被征地农民的权利缺失和政府滥用征地权的角度出发。
（一）被征地农民的权利缺失。
1.土地财产权利的缺乏。
众所周知，我国宪法和法律规定农村土地属于农村集体所有，但是却没有赋予“农民集体”独立的法律人格，或者说，法律没有明确界定农村土地的产权代表。集体土地所有权主体虚位不仅造成“农民集体”与农民个人之间权利义务关系的模糊，而且造成实践中具有权力优势的乡镇政府、村委会甚至具有经济优势的乡镇企业都可以临驾于农民之上行使土地所有权。换言之，农民处于农地产权的弱者地位。另一方面，在各个利益集团参与土地征收的利益博弈中，农民既无代表自己利益的组织与其他利益主体抗衡，也无畅通的利益表达渠道对侵权行为进行抗争，农民处于社会权力结构的最底层。正是这种制度约束下的弱势地位，决定了农民难以在制度内通过理性的方式去维权，被迫寻求制度外的非理性维权方式。
2.征收补偿权利被侵犯。
《土地管理法》第47条规定：“征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。地上附着物和青苗费的补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《土地管理法》第26条规定：“土地补偿费用归农村经济组织所有。”对法律条文进行分析，其弊端体现在：按被征土地原用途给予补偿不能体现土地的最大价值，众所周知，土地被征收后其用途转为建设用地，建设用地所带来的经济价值远远大于农业用地，按农地原用途补偿实际上剥夺了农民分享土地增值收益的权利；现行法律条文规定补偿的标准是被征收前土地的三年平均产值的六到十倍，实际上是剥夺了农民长期承包土地的收益；现行法律规定的补偿项目主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费等，看似全面，却忽视了农民在征地中的其他损失，如房屋重置的损失、精神损失等，难以补偿农民因征地而丧失的全部利益；按被征土地的年产值倍数法的补偿标准不仅偏低，而且违背市场规律；土地补偿费用发放给集体经济组织易造成村干部腐败。法律文本对土地征收补偿的规定极为不合理，而实践中政府运用行政权的强制力形成了极低的土地征收价格，再加之前文所提到的土地所有权主体虚位所形成的补偿受益主体的不明确，导致农民在农地征收补偿中的权利的实现困难重重。而征收补偿权利被侵犯又往往成为被征地农民维权抗争的主要动因。
3.土地征收程序性权利缺乏。
基于土地征收手段的强制性和目的的公益性，我国农村土地征收程序实质上仍然是一种政府主导型，表现在：土地征收的“公共利益”认定和集体土地征收方案和征收补偿安置方案的确定都缺乏农民参与；而征地公告及征地补偿安置公告的信息公开程序不具体，侵犯了农民的知情权；专门规范土地征收听证的文件《国土资源听证规定》所规定的听证范围狭窄。农民在土地征收中的参与权、知情权和听证权缺乏，农民被排斥在土地征收过程之外，在土地征收中的合法权利无法保障，引起征地矛盾突出。
（二）土地征收中公权力的滥用。
1.滥用作为土地征收标准的“公共利益”。
公共利益因其受益对象的不确定性和利益内容的抽象性而在法学上被归于不确定法律概念的范畴，其在理论上界定的困境直接导致在实践中认定和把握的难度，这也给政府部门任意放大土地征收权留下了空间。在土地征收实践中，由于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都没有对公共利益的内涵作出明确的界定，为政府根据自己的利益需要随意界定公共利益提供了极大的自由空间，更为土地征收中的各种权力寻租提供了可乘之机。除此之外，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”现行法律将大量带有商业和营利目的的建设用地纳入土地征收的范畴，其初衷是为保证国家经济建设和社会发展提供足够的土地资源，却明显违背了土地征收的合法性前提——必须符合公共利益的需要。而从我国土地征收的实际情况看，已经远远超出了公共利益的限制范围，即凡建设项目需要使用农村集体经济组织的土地的都实行征收。由于相关地方政府对公共利益作扩大解释，而土地征收权行使中公共利益的认定又缺乏监督，权力缺乏监督便会导致滥用，这使得征收机关有大量的牟取非法利益的空间。endprint
2.土地征收权缺乏程序约束。
根据《土地管理法》及相关法律的规定，我国的土地征收程序一般为：“用地单位提出用地申请—发布征地公告—实施补偿安置方案和交付土地—按规定支付征地补偿安置费—被征地单位和个人按期交付土地—市、县土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同—颁发相关证书。”上述土地征收程序最大的弊端在于过于原则，特别是对土地征收审批过程没有相应的程序性规定，直接导致了违反法定权限的越权审批、违反程序的先征后批以及以合法征地掩盖非法占地等滥用征地权，侵犯被征地农民合法权益。土地征收权缺乏程序约束直接影响着被征地农民在土地征收中程序性权利的缺失。
3.政府主导征地争议裁决机制。
《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由批准征用土地的政府负责裁决征地争议，这种既当“运动员”又是“裁判员”的博弈机制，本身的中立性和公正性令人质疑。进一步考察发现，实践中已经建立起征地补偿裁决制度的地区大多将这一职能交由本身职能繁琐的国土资源行政主管部门行使，会带来事权不相称的消极后果，影响争议的裁决。这是因为：随着征地补偿裁决的范围扩展到被征地农民的补偿安置方式，现行的征地补偿安置方式早已由货币安置扩展到基本生活保障安置、移民安置、入股安置等涉及到多部门职能范围的事项，由不具有综合协调职能的国土资源行政主管部门裁决这样的争议，被征地农民的合法权益很难得到及时、公正、全面、有效的维护。
三、被征地农民非理性维权行为的法律规制
放任被征地农民愈演愈烈的非理性维权，忽视制度变革对社会转型过程中产生的冲突和矛盾的吸纳和化解的重要性，不仅造成被征地农民个体维权的低效，而且与国家维稳的目标背道而驰。只有建立土地征收冲突各方共同认可和遵守的行为规则，才能将各种冲突纳入制度化轨道加以化解。一个真正具备公平、公正和合理的制度，不是基于个体不平等的资源的占有，而是基于法律赋予每个主体的平等权利以及对弱者的倾斜性保护。从这个意义上说，法治是化解土地征收矛盾、实现社会稳定的根本出路。
（一）相关法律制度的正当化重构。
通过前文分析可知，农民在土地征收中权利的缺失以及地方政府滥用公权力是被征地农民非理性维权发生的直接动因。而进一步考察发现，法律、法规、规章乃至政策制度的不合理造成的 “制度性侵权”，是很多权利被侵犯和公权力滥用的根源。所以，及时完善土地征收相关制度，消除制度的缺陷、不合理、漏洞、空缺等造成的 “侵权”问题，对减少和消除被征地农民非理性维权具有重要意义。
1.完善土地征收补偿制度。
被征地农民维权抗争的焦点主要集中在现行土地征收补偿制度的不合理和不公平上，尽快建立城乡统一的建设用地市场，赋予农村集体土地与国有土地相同的权利，允许其在市场上自由流通，是破解农村集体土地补偿不公问题的关键。按被征土地的用途区分，对于征地后用于公益建设的，应遵循同地同价原则给予农村集体组织和农民补偿，除此之外，还有必要按照社会公平原则建立失地农民长远的生活保障制度；对占用农村集体土地的非公益性项目，必须引入市场机制，建立农地产权流转市场，逐渐淡化公权力强制色彩，取而代之的是引入征购，根据市场供需关系和土地的地理位置等因素确定土地的市场价值。
2.改革农地产权制度。
首先，重构集体土地所有权主体，将乡镇、村、村民小组三级土地所有权主体统一为村委会，由村委会担任村农民集体土地的法定经营管理机构；其次，在法律上赋予农民稳定和完整的土地使用权、转让权和收益权，通过专门的土地权益管理机构向土地承包户发放长期的土地使用权证，让农民成为真正的土地所有者。
3.完善失地农民社会保障制度。
首先，建立由政府主导的、集体和农民参与的多层次失地农民社会保障体系，由政府负责建立被征地农民的最低生活保障制度和失业保障制度，政府、集体和农民分担建立被征地农民失地养老保险制度和医疗保险制度；其次，建立失地农民社会保障基金制度，其来源可以为补偿安置费、土地增值收益以及政府补贴等，同时加强其监管，要保证其相对公平的发放，特别是要缩小因地理位置和经济发展水平的差异而带来的土地补偿上的不均衡现象。
4.完善促进被征地农民理性维权的民主政治制度。
如果被征地农民的制度化维权方式比非制度化维权更有效，毫无疑问，被征地农民会选择理性化维权方式，而促进被征地农民非理性维权向理性维权转变，完善农村基层民主政治制度显得至关重要。所以应完善包括人民代表大会制度、信访制度、舆论性民意表达制度、政治协商制度、村民自治制度等各种相关的民主政治制度。
（二）依法甄别与回应被征地农民多样化的权利诉求。
面对被征地农民提出的法定权利、习惯权利、主观认定的权利以及谋取不当利益甚至是非法利益的多样化权利诉求，如何进行甄别，是否应当在立法上进行回应，具体的法律实施者应当如何回应，特别是怎样在权利诉求和坚持法律标准之间寻找到合理结合点，是摆在制度的制定者和执行者面前的一道难题。而在土地征收实践中容易出现两种极端：一是相关部门忽视甚至无视被征地农民的权利诉求，使得被征地农民往往利用极端方式维权企图吸引公众和有关部门的注意，也引发了许多激烈对抗事件的发生，影响了社会的稳定；另一种是地方政府为尽快平息各种征地争端而无原则、无标准地满足各种诉求，甚至是无理的和非法的诉求，虽然维系了短期的安定，但长远来看有损法律的权威性和政府的公信力。必须严格依法甄别与回应被征地农民多样化的权利诉求要求。
首先，各级国家机关必须高度重视被征地农民非理性维权诉求。随着近年来我国民主法制的进步和公民权利意识的提升，民众维权无论是从诉求的迫切性还是数量的庞大性来看都表明其已成为一种不可逆转的社会潮流。随着土地征收的持续推进，在相关法律制度尚未完善的条件下，农民的土地维权案件数量会继续居高不下，随着非直接利益相关者的参与性的不断增强，群体性土地维权行动的趋势会进一步明显。因此，各级国家机关尤其是基层行政机关，应在思想观念上被征地农民维权诉求的合理性，而非心理上的排斥与敌对，更重要的是从行动上予以积极回应，同时减少非直接利益相关者的参与，与国家“维稳”的目标保持一致。endprint
其次，地方政府部门应满足被征地农民合法和合理的权利诉求。实践中，由于现行的官员考核和评价机制的不完善，许多地方政府领导为了“维稳”，对于被征地农民的一些非法和无理的要求也予以满足，不仅使资源在被征地农民中的分配有悖公平，而且不利于社会稳定。满足被征地农民合法和合理的权利诉求，要求地方政府在坚持保证被征地农民生活水平不降低的原则基础上，赋予农民土地征收程序性权利，保证被征地农民合法的征地补偿权利，使权利和资源分配的公正性，坚决杜绝非法诉求，避免给社会造成“只要闹就会有利益回报”的负面示范效应，这是应对被征地农民非理性维权行为要坚持的法律标准。
（三）建立代表农民利益的维权组织。
亨廷顿认为，组织是通往政治权力之路，是稳定的基础，因而也是政治自由的前提[6]（P31）。在中国的土地征收中，无论是在与地方政府为代表的政治力量的博弈中，还是在与企业为代表的经济力量的博弈中，被征地农民始终处于弱势，合法利益得不到应有保护，主要原因在于中国农民利益集团的形成不完善，组织化程度低，集团力量微薄，不能真正代表农民利益。要提高农民利益集团力量，应当成立能真正代表和维护农民利益的剔除行政化倾向的农民组织。首先，在观念上为农民组织化维权“祛魅”，正确认识和评价农民组织维权的积极作用。国内外大量的事实证明，建立代表农民利益的维权组织，发挥该组织在政府与农民之间的桥梁与纽带作用，形成一种互动、协商的问题解决机制，能减少因土地征收所引发的冲突，维护农民的合法利益，促进农民维权的合法性。其次，在立法上应由全国人大以法律形式对包括农民在内的公民结社权加以规定，以提供农村新型组织创设的法律依据；再次，发展包括代表农民利益的多种社会中介组织，如农民协会、被征地农民联合会等。我国的中介组织地位特殊，具有“官民二重性”，一方面因其具有贴近农民、了解农民利益诉求的优势而成为失地农民利益表达的重要渠道，另一方面，能整合农民力量形成合力，借助于政府机构的特殊关系与政府谈判和协商，为农民争取更多的权利。
（四）地方政府土地征收权之法治化。
从土地维权的实践来看，被征地农民大多对土地征收中公权力滥用行为极为不满，希望通过非理性维权行为向地方政府抗争，以此争取更多的利益。减少、遏制被征地农民非理性维权的冲动最为直接和有效的办法，就是对土地征收权进行有效的法律规制，减少政府在土地征收中的不当利益。借鉴各国的经验，结合我国的实际情况，笔者认为，土地征收权的法律规制必须从两方面入手。
其一，立法上明确界定公共利益的内涵。公共利益是土地征收正当性的基础，因此明确界定公共利益是土地征收权合法行使的前提和保证。借鉴法国、德国和美国等国的经验，结合我国土地征收的现状，立法体例上采用列举加概括式的方式是比较妥当的。具体列举“公共利益”的目的，可以将公共利益限制在以下几个方面：国家机关和军事用途；交通、水利、电力、邮政、能源等市政建设；教育、科技、文化、卫生、体育、环保等社会公共事业；具有公益性的国家重大经济建设项目以及其他由政府兴办的以公益为目的的事业。其次，以公共利益实施的效果来确定公共利益内容作为附加的概括性条款。概括性条款和列举式条款相结合，有利于避免打着公共利益的幌子追求商业利益的情形的发生。
其二，建立参与型的土地征收程序。土地征收权滥用的主要原因在于我国土地征收程序由政府主导，因此建立包括土地所有人和相关利害关系人在内的参与型土地征收程序能减少土地征收的矛盾和冲突。具体制度设置如下：第一，初步审查程序。在征地方案报批前通过张贴布告、召开村民代表大会等将征地的目的、范围、面积等予以公告；被征收的集体和农民结合自身的情况，可以分别对上述公开的内容提出意见和建议；征地机关和被征地农民对征地方案和补偿方案存在分歧的进行磋商，对被征地农民不理解的部分，征地机关有解释的义务；征地机关将达成一致的情况进行公告。第二，听证程序。为保证征地的合法性和顺利实施，在征地机关将征地材料提交上级部门审批过程中，可组织媒体、专家、农民共同参与的听证会，就征地是否符合公共利益征求民意并进行深入的讨论；第三，公告、登记。上级部门批准征收后，征地方案由县级以上人民政府土地管理部门及时公告，保证被征地农民的知情权。第四，签订补偿协议。补偿协议的签订应遵循自愿和平等的原则，由县级以上人民政府土地管理部门负责组织土地开发商与集体、农民就征地补偿费进行协商。第五，足额支付补偿费用并实施征收。征收程序的实际启动以开发商是否先行支付补偿费用为前提，开发商必须足额和现行支付补偿费用给被征地农民，否则，就属于程序违法。
（五）发挥司法救济功能。
被征地农民愈演愈烈的非理性维权行为，在某种程度上拷问着司法救济的功能和权威。实现被征地农民非理性维权行为的法律规制，必须全面认识我国土地征收争议情况。我国土地征收争议主要是征地补偿纠纷，而征地补偿纠纷大致可分为征地补偿标准纠纷、征地补偿金的归属和分配纠纷三种，发挥司法对被征地农民的救济功能可从这三方面入手：第一，根据《条例》第25条的规定，我国土地征收标准争议的解决模式是政府主导型，这种机制偏离了解决纠纷的价值取向，缺乏公正性和公平性。补偿标准的争议是征地矛盾的焦点，然而我国现行法律并没有明确规定这种争议能否提起司法审查，使得农民在土地征收中的重要权利救济无门。笔者认为应该修改现行法律，将其作为行政诉讼案件受理。具体的做法是将《条例》第25条修改为：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，可向法院起诉。”这就避免了政府在处理土地征收纠纷可能出现的偏私。第二，对于土地补偿金的归属，因为其与土地权属密不可分，所以土地补偿金的归属纠纷可参照《土地管理法》第16条对土地权属纠纷的解决方式，进行协商，协商不成既可直接提交法院处理，也可由政府现行处理，对政府处理不服再提起司法程序，但此类纠纷应作为平等主体间的民事纠纷处理。第三，关于土地补偿费的分配问题，《条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”实践多由村委会代行农村集体经济组织之职，所以，对于关系农民切身利益的土地补偿费是否分配以及如何分配的问题，村委会可以自主决定。根据《村民委员会组织法》第19条和第20条的规定，村民自治的权限是受法律、法规和国家政策的约束。由于土地补偿费分配纠纷与归属纠纷的性质一样，都是围绕土地使用权收益而产生的争端，此类纠纷应该由基层政府先行处理，如果被征地农民认为处理决定不合理，可以向人民法院提起民事诉讼。
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