我国基层群众自治制度的历史进程、现实状况与未来走向

龙钰+冯颜利

[摘要]基层群众自治制度是我国四项民主政治制度之一，是党领导人民群众在实践中的伟大创造。这一制度，提高了人民群众的民主素养，扩大了有序的政治参与，保证了人民当家作主，维护了社会稳定，是我国民主政治建设的重大进步；但目前也存在着基层党组织与群众自治组织关系不够协调、基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化、法制不够健全、社会基础薄弱等问题。为此，我们要发挥基层党组织的领导核心作用、坚持适度的政府主导、加强法制建设、培育社会基础，进一步完善基层群众自治制度，推进中国特色社会主义民主政治建设。

[关键词]基层群众自治制度；基层民主；政治制度

[中图分类号]D638

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）07-0078-06

发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。……健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。^[1]（P25）党的十八届三中全会进一步强调：“发展基层民主。……促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”^[2]（P31）坚持和完善基层群众自治制度，既是中国特色社会主义民主政治建设的实践课题，也是理论研究的重要问题。近年来，理论界对此进行了多角度的研究。但关于这一制度的缘起，如何处理好基层党组织与群众自治组织的关系，如何处理好基层政府与群众自治组织的关系，以及如何为这一制度的运行提供有力的法制保障和坚实的社会基础等，尚需进一步探讨。为此，本文考察这一制度的发展历程，总结其取得的成绩，分析其存在的不足，并对未来走向进行思考，以促进这一制度的完善，推进中国特色社会主义民主政治建设。

一、历史进程：党领导人民群众在实践中的伟大创造

基层群众自治制度，就是我国城乡居民以法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。^[3]

关于基层群众自治制度的产生，有学者认为该制度是1987年全国人大常委会通过《村民委员会组织法（试行）》后，在农村首先发展起来的。^{[4]（P399）}但是，笔者认为它发端于城市。建国之初，在一些城市出现了群众自发组织的防护队、居民组等自治组织。同时，为巩固新生的人民政权，各地城市的军管会和人民政府也向基层派出工作组，组织居民进行民主改革，协助人民政府开展工作。由此，逐渐建立起具有一定政权性质的居民委员会。^[5]但很快国家政权开始退出社会基层。1951年4月，上海市政府明确居民委员会是群众自治性组织。1953年6月，时任北京市市长的彭真，在给毛主席和党中央的报告中指出：“街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿，不应交付很多事情给它办。”^{[6]（P241）}这份报告比较完整地论述了居民委员会的性质、任务、产生途径、工作对象，以及它与基层政权的关系，具有重要价值。1954年12月，《城市居民委员会组织条例》明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”，并规定了居民委员会的任务、组织机构和工作原则。从此，居民委员会建设蓬勃兴起。但1958年后，尤其是“文化大革命”期间，由于“左”的错误的影响，居民委员会大部分被解散，原本发展态势良好的城市居民自治陷入停滞。

与城市居民自治相比较而言，农村的基层群众自治一开始就发育不良。建国之初，农村建立了村级政权。^{[7]（P197）}1954年，《宪法》颁布后，取消了村级政权，村民自治有所萌芽。随着1958年的到来，这些仅有的自治因素迅速消失在“人民公社化”的浪潮中。

党的十一届三中全会后，城市居民委员会得以恢复。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。与此同时，基层群众自治在农村取得重大突破并迅速发展。随着家庭联产承包责任制的推广，获得了生产经营自主权的广大农民，迫切希望以政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。在这种情况下，广西罗城县、宜山县（现宜州市）的一些村民自发地建立了自治组织，管理农田灌溉、防火防盗等事务。这一新生事物得到了党和政府的肯定。经过总结提升，这种自治形式逐渐发展为农村基层群众自治组织——村民委员会。1982年12月，村民委员会和居民委员会一起写进宪法，成为社会主义民主的一种体现。1987年，《村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的性质、职能、产生方式、组织机构等作了全面规定。两年后颁布的《城市居民委员会组织法》，重新明确了居民委员会的性质和任务。1998年，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》，对村民会议、村务公开和选举程序等进行了完善。这些法律推动着基层群众自治向规范化、法制化方向发展。截至2012年，我国已建立村民委员会58.8万个，居民委员会9.1万个。^[8]总的来看，基层群众自治的组织载体日益健全，内容不断丰富，在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。

纵观基层群众自治制度的发展历程，我们发现：第一，基层群众自治制度的形成与人民群众的自治实践以及党和政府的支持密不可分。第二，基层群众自治制度的发展同经济的发展和社会结构的变化密切相关。这在改革开放后表现得尤为突出。第三，基层群众自治制度是渐进发展的，有一个由点到面、由浅入深、由单领域向多领域推进的过程。第四，在经过了群众自发色彩浓厚的组织创设阶段与党和政府主导的制度构建阶段后，基层群众自治制度已进入功能实现阶段。endprint

二、现实状况：成绩与隐忧

广大人民在基层群众自治组织中，依法直接行使民主权利，对城乡社区的公共事务和公益事业实行民主自治，已成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。但在取得巨大成就的同时，这一制度也有诸多亟待完善之处。

（一）基层群众自治制度所取得的成绩。

基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。不仅促进了城乡社区的发展，而且推进了社会主义民主政治建设。

第一，增强民主意识，提高民主素养。社会主义民主政治建设不仅需要制度化的渠道，而且需要合格的建设主体，即具有较高民主意识和民主素养的现代公民。可以说，公民的民主意识、民主素养决定着民主政治建设的成败。但是，我国经历了两千多年的封建社会，长期缺乏民主传统。同时，又是一个人口众多且整体文化水平不高的国家，文盲、半文盲占相当比例。对于这样一个国家来说，通过理论教育来提高广大群众的民主素养，在短期内是不现实的。但是，广泛而直接的民主实践——基层群众自治，将“民主”这个抽象的概念化为万千大众的实践，成为我们学习民主、实践民主的低成本、高效益的大学校，使广大群众在一次次的实践中经受了锻炼，掌握了现代民主运作的基本程序和技术，亲身体会到民主政治的真正内涵；使亿万群众在稳定有序的民主实践中逐步成长为具有民主意识的现代公民，为社会主义民主政治大厦奠定了广泛而坚实的群众基础。

第二，扩大有序政治参与，拓展民主政治建设路径。政治参与程度是衡量一个国家政治发展程度的主要指标，是政治文明的重要体现。如何扩大政治参与？长期以来，存在着“自上而下”和“自下而上”的争论。从现实来看，我们显然是选择了后者。优先发展基层民主，这是一个明智的选择。如果广大群众不能通过有序的政治参与成为社会主义民主政治的主体，民主就成为“作民之主”，成为少数人的特权。实行基层群众自治，可以有效表达人民群众的利益诉求，减少非制度化参与，使城乡社区各项事务的管理步入健康、规范的轨道。在基层群众自治实践中，广大群众不仅体现出高度的政治参与热情，而且展现出较高的政治参与能力和创造精神。为选出“可心的人”，吉林省榆树县农民创造了“海选”，并在“海选”中引进了“竞选”，不仅实现了直接民主，而且步入了现代民主轨道；为解决村委会与党支部的矛盾，山西省河曲县农民创造了农村党支部成员选举的“两票制”，为农村基层党组织的领导权威提供了合法性前提……民主之花在长期被认为是“政治死水”的农村、在长期被认为政治冷漠的农民中绽放，这是基层群众自治制度的伟大贡献，也是中国特色社会主义民主政治建设的巨大成就。

第三，保证人民当家作主，实现人民民主权利。党的十八大报告要求：“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。” [1]（P23）基层群众自治制度就是人民当家作主的重要途径。早在1987年讨论通过《村民委员会组织法（试行）》时，彭真就指出：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。” [6]（P607-608）在这里，彭真指出了基层群众自治的显著特征——直接民主，具体体现为“四大民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在基层群众自治制度框架下，广大群众通过“海选”等方式，改变了村（居）委会干部由组织任命的历史，选出了自己信任的人；通过村（居）民会议、民主听政等方式，对公共事务进行协商讨论，实现了民主决策；通过召开会议、制定规约章程等方式，共同管理村（社区）内事务，实现了自我管理；通过村（居）务公开、民主评议村（社区）干部和村（居）委会定期报告工作等形式，实现了对村（社区）中重大事务的监督，实现了对村（居）委会工作及其干部的监督，保障了自己的合法权益。“四大民主”是人民民主在基层社会生活中的具体体现，直接反映了人民当家作主的政治地位，体现了社会主义民主高度的人民性和广泛的参与性。

第四，畅通利益表达渠道，维护社会稳定。城乡社区稳定与否，直接关系到整个国家的稳定。随着改革开放的深入推进，我国城乡的经济体制、社会结构、利益格局发生了巨大变化。在这样的情况下，如果广大群众无法通过制度化的方式表达利益诉求、维护自身权益，就可能造成社会不稳定。基层群众自治为解决这一问题创造了条件。首先，依靠城乡居民自己的力量管理自己，能将不同利益群体成员吸纳到自治组织和自治活动中来，以制度化渠道协调不同利益关系，增强城乡社区的自我调节能力。其次，基层群众自治大大激发了人民群众当家作主的主人翁意识，为城乡社区的稳定奠定了坚实的群众基础。此外，基层群众自治还有利于发挥群众力量，有效遏制城乡社区中的不良行为与不良势力，维护社会的公平正义。

（二）基层群众自治制度存在的不足。

基层群众自治制度大大推进了我国的民主政治建设，但仍有诸多需要完善的地方。主要表现为：

第一，基层党组织与群众自治组织的关系不够协调，存在着基层党组织不适当地干预群众自治或群众自治组织动摇党的领导权威等问题。从根本上讲，基层群众自治与党的领导是一致的，是党领导和支持人民当家作主的重要途径。但在实践中，尤其是在农村，一些地方的党支部和群众自治组织并不和谐。有的党支部把村委会变成“摆设”，有的村委会把党支部架空。后者一般发生在财大气粗的企业经营者或宗族势力较强者担任村委会主任的乡村，但前者更为普遍。在现阶段的农村，村党支部书记往往对村委会的构成产生着直接而有效的影响。因为在换届选举期间，由村党支部书记任组长的选举领导小组，担负着选举工作人员的确定、选民资格审查、候选人资格审查等工作。

第二，基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化，群众自治组织自治功能弱化。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，基层政府与村（居）委会的关系是指导与被指导关系，基层政府对村（居）委会的工作给予指导、支持和帮助，村（居）委会协助基层政府开展工作。《村民委员会组织法》还专门强调基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但在实践中，一些基层政府（或其派出机关）却常常将村（居）委会当成自己的行政下级，下达种类繁多的指令性任务，使其无暇开展自治活动；有的甚至随意撤换村（居）民选举产生的干部。例如，湖北省潜江市自1999年9月28日第四届村委会换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇党委或政府甚至领导干部个人宣布撤换的达187人，占57%。^{[9]（P377）}endprint

第三，法制不够健全。基层群众自治必须依法进行。关于基层群众自治，目前除了宪法的有关规定外，还有《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。但是，这些法律的规定都比较原则，实体性的规定较多，程序性的规定较少，难以有效地指导具体的基层群众自治。同时，相对于实践而言，相关法律法规的规定已不能完全适应基层群众自治的需要。例如：有乡镇政府撤换了村委会主任，村委会在多方努力无果的情况下，将乡镇政府告上了法院，但法院却不予受理。其理由是行政诉讼法并没有将村民自治权纳入其受案范围。^[10]群众在自治权受损的情况下却无法通过法律途径来维护自己的权利。

此外，基层群众自治的社会基础也急需强化。改革开放30余年来，尽管广大群众的民主意识和民主素养都有了较大幅度的提高，但由于总体文化水平不高且长期缺乏民主传统，广大群众的主人翁意识、法制意识和民主观念尚需提高，群众自治组织的自治能力也有待提高。

三、未来走向：四大着力点

发展基层民主，是社会主义民主政治建设的基础性工程。我们要发挥基层党组织的领导核心作用、坚持适度的政府主导、加强法制建设、培育社会基础，进一步完善基层群众自治制度，推进中国特色社会主义民主政治建设。

（一）发挥基层党组织的领导核心作用，坚持基层群众自治的正确方向。

理论和实践都表明，发挥基层党组织的领导核心作用，是搞好基层群众自治的关键。一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。另一方面，基层群众自治需要党组织这个有效的政治力量来保证。基层群众自治的主体是社会个体，其参与自治的直接动力是维护自身利益。但是，个体的利益是多样的，这就需要一个主导性的力量来协调各种利益关系和利益主体。“一个优秀的领导班子无疑在村级公共服务提供中有非常强的引领作用”。^[11]

因此，发挥基层党组织的领导核心作用，是基层群众自治的内在要求，也有利于强化党对基层社会的领导，构筑起自己广泛而牢固的社会基础。具体而言：

第一，理顺基层党组织与群众自治组织的关系。进一步明确基层党组织与群众自治组织之间的领导与被领导关系，群众自治组织必须坚持党的领导，基层党组织不能“缺位”，也不能“越位”。应当明确：党的领导不等于直接管理城乡基层的具体事务。基层党组织的主要精力应用于对本村（社区）发展方向的把握，以及对各种社会组织的指导及其相互关系的协调。党的领导是否加强，不在于党组织是否取得对村务或社区事务的直接支配权，而在于党组织是否有威信。

第二，增强基层党组织的民意基础。尽管基层党组织是城乡基层社会生活的领导核心，但基层党组织的负责人大多来自上级党组织的委任或党员的选举，相对于村（居）民选举产生的自治组织负责人而言，其民意基础可能较弱，不利于加强党的领导，也不利于群众自治。作为中国人民和中华民族的先锋队，党不可能以超越于群众之上的权力进行领导，而需要在基层群众自治的框架下获得和证明自己的先进性。^{[12]（P31）}为此，我们要通过“两票制”、“公推直选”等方式，改变“村（居）委会全村（社区）人选，党支部十几个党员选”的状况，解决党支部权力的来源问题。

第三，改善基层党组织的领导方式，加强政治指导、思想引导和组织领导。首先，基层党组织要认真贯彻落实基层群众自治的法定要求，指导自治组织有序运行。其次，基层党组织要积极引导广大干部群众正确认识基层群众自治在社会主义民主政治建设中的重要作用，澄清将群众自治组织视为党和政府“对立面”等错误认识。最后，基层党组织要鼓励群众基础良好的党员积极竞选群众自治组织的负责人，从而强化对城乡社区的组织领导。

第四，加强基层党组织自身建设，发挥党员的先锋模范作用。一是充分发扬党内民主，坚持以党内民主带动人民民主。二是着力提高党员的思想道德素质和科学文化素质，使其真正成为先进分子，在社会生活中起到示范带头作用。只有基层党组织健康且充满活力，才能充分发挥其战斗堡垒作用，才能有效领导基层群众自治。

（二）坚持适度的政府主导，理顺基层政府与群众自治组织的关系。

基层群众自治离不开政府的主导。但是，政府的主导要适度。历史已经证明，在旧体制下，国家行政权力直接贯通到村（居）民，并不利于城乡社区的发展。改革开放30余年来的基层群众自治已经证明，减少政府干预，发展群众自治，有利于城乡社区的发展。基层群众自治内在地要求国家权力从基层社会生活中适度退出，以培育基层群众自治的土壤，扩大自治空间。

第一，合理确定政府行政权与群众自治权的界限。对政府而言，既要承担起对基层群众自治的指导责任，又不能干涉群众自治组织的正常活动；既要把属于基层群众自治范围的权力交给群众自治组织，又不得将不属于基层群众自治范围的行政职能向群众自治组织延伸。对群众自治组织而言，既要充分发挥自己的自治功能，又要协助人民政府开展工作。努力做到政府既不缺位又不越位，群众自治组织既不失位又不错位。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，防止群众自治组织“过度自治化”和“附属行政化”两种不良倾向。

第二，转变政府职能。政府要改变以往对社会事务全面包揽的做法，逐步退出社会能够自我管理和自我服务的领域，将工作重心下移到指导、支持、帮助和规范群众自治组织开展自治活动上，引导其更好地服务群众，充分发挥政府在培育自治主体、规范自治组织、提高自治水平等方面的作用。

第三，剥离群众自治组织不应当承担的行政职能。基层政府要主动清理转嫁给群众自治组织的不合理任务，减轻其行政负担，使其从政府的行政网络中解放出来，实现角色归位。群众自治组织只有将不该承担的职能卸下，才能发展其自治功能。深圳市在这方面作出了有益的探索。2005年3月，在部分辖区内，该市把居委会承担的政府职能剥离出来，以社区为单位成立政府工作站，作为政府的派出机构。与政府“划清界限”后的居委会，只管理群众内部事务。endprint

（三）加强法制建设，坚持依法自治。

民主化必须与法制化相统一。坚持依法自治，是不断推进基层群众自治的内在要求。我们要加强法制建设，努力形成一个以宪法为依据、以村（居）委会组织法为核心、以地方法规为支撑、以自治章程为补充的法律制度体系，保障基层群众自治在法制轨道上健康有序发展。

第一，在国家立法层面，要及时修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，适当增加程序性规定；要研究制定基层党组织领导村（居）委会的办法，以及基层政府指导村（居）委会工作的办法。同时，还要积极探索制定“村民自治法”、“城市居民自治法”。通过宪法、法律和法规，明确界定基层党组织、基层政府和群众自治组织的权责范围，将党、政府和群众自治组织在基层群众自治中的一切活动纳入法制轨道。

第二，在地方立法层面，要结合具体实际，强化操作程序，不断健全村（居）委会组织法实施办法、村（居）委会选举办法、村（居）务公开办法等，不断完善地方法规。在社会急剧变化且经济社会发展不平衡的情况下，单纯依靠国家层面的法律法规是难以满足基层群众自治需要的。各地只有以国家法律法规为依据并结合当地实际建章立制，制定出上合国家意志、下合社情民意的地方性法规，才能有效规范基层群众自治，才能保障基层群众自治有序开展。

第三，在城乡基层，要不断制定、完善、创新、落实基层群众自治的具体制度。与其他法律制度主要由国家制定并由公务人员执行相比，基层群众自治的法律制度，特别强调村（居）民对法律制度制定和执行的参与，强调依照国家法律法规的精神，根据本村（社区）的实际制定相应的具体制度，作为开展自治活动的依据。这既是保障自治效果的需要，也是村（居）民享有的自治权的体现，是直接行使民主权利的一种方式。

（四）培育社会基础，提高自治水平。

基层群众自治的发展在很大程度上取决于社会的成熟程度。换言之，基层群众自治需要对社会力量进行动员整合，需要良好的社会基础。这个基础既包括人的因素，也包括组织因素。具体而言：

第一，提高自治意识。尽管基层群众自治已有数十年的实践，但由于过去政府的干预过多，群众自治组织并没有充分发挥其自治作用，很多群众对自治组织缺乏归属感，对自身在基层群众自治中的地位和作用缺乏认识。要大力加强基层群众自治的宣传和教育，提高城乡居民的主人翁意识和自治意识。同时，要及时总结基层群众自治的成绩和经验，让广大群众认识到自己的贡献并共享自治成果。

第二，扩大基层群众自治范围。发扬民主、扩大民主，是基层群众自治制度的生命所系、本质所在。目前，我国的基层群众自治主要体现为：农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的民主管理三个方面。其范围还不够宽广，应当不断扩大，做到哪里有群众利益，民主就延伸到哪里；哪里有公共决策，民主就拓展到哪里。

第三，加强对社会组织的引导。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的深刻变化，大量新兴社会组织应运而生，如城市的业主委员会和志愿服务组织、农村的行业协会和经济合作组织，等等。加强对这些组织的引导，使其成为有组织地表达群众诉求的合法载体，发挥其在城乡社区公共事务管理中的积极作用，有利于壮大基层群众自治的主体力量。

第四，拓宽资金来源。发展基层群众自治，必须要有稳定的资金来源。首先，政府应划出专项资金，保障群众自治组织的正常运转。其次，群众自治组织要主动筹集资金。对居委会而言，可以通过吸纳社会资助、广告位出租、提供有偿服务等渠道筹集经费，形成政府拨款、服务创收、社会资助相结合的资金筹集机制。对村委会而言，关键是要尊重村民的经济主体地位，依靠科技和市场，千方百计促进农村经济发展，壮大集体经济实力。

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